Stortingets økonomiregelverk

For perioden 2005 til 2012 var hovedinstruks for økonomiforvaltningen i Stortinget gjeldende for Stortingets administrasjon. Denne instruksen bygget på reglement for økonomistyring i staten og bestemmelser om økonomistyring i staten «med de tilpasninger som er nødvendig i forhold til Stortinget». Ved motstrid hadde hovedinstruksen forrang.

I desember 2012 vedtok presidentskapet Stortingets nye økonomiregelverk. Stortingets administrasjon skal fra 1. januar 2013 følge reglement for økonomistyring i staten og bestemmelser om økonomistyring i staten, med de unntak presidentskapet fastsetter. I tilpasningene som er gjort for Stortinget, presiseres det at reglementet gjelder for Stortingets aktiviteter slik dette er definert for statlige forvaltningsorgan, og at benevnelsen virksomhet i øvrige bestemmelser derfor vil gjelde for Stortingets administrasjon. Tilpasningene som ble gjort gjeldende fra 2013, gjaldt presisering av at presidentskapet fastsetter unntak fra reglement og bestemmelser, mens direktøren fastsetter instrukser. Fra 5. februar 2015 ga presidentskapet direktøren rett til å fastsette unntak fra reglementet.

Stortingets direktør fastsetter også instrukser for Stortingets administrative virksomhet. Direktøren fastsatte 18. desember 2013 hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon. Instruksen er revidert med iverksettelse 1. januar 2016. Administrasjonens virksomhetsstyring skal ta utgangspunkt i de grunnleggende styringsprinsipper for staten slik disse er nedfelt i § 4 i reglement for økonomistyring i staten.

Revisjonen har i gjennomføringen tatt hensyn til endringer som er gjort i perioden.

Roller og ansvar

Det går fram av Stortingets forretningsorden § 7 at Stortingets president og fem visepresidenter danner Stortingets presidentskap. Presidentskapets hovedoppgaver er å planlegge og styre det parlamentariske arbeidet i Stortinget, påse at konstitusjonelle regler overholdes og representere Stortinget i offisielle sammenhenger. Etter forslag fra presidenten fordeler Stortinget til de faste komiteene alle saker som krever komitéforberedelse. Presidentskapet har i medhold av Stortingets forretningsorden anledning til å gi innstilling i saker for Stortinget dersom presidentskapet enstemmig finner at en sak ikke trenger å bli forberedt av noen komité.

Presidentskapets ansvar for det parlamentariske arbeidet er regulert i Stortingets forretningsorden, mens presidentskapets ansvar for det administrative arbeidet ikke er formelt regulert i samme grad. Over tid har det imidlertid utviklet seg en praksis på dette området. Presidentskapet er øverste administrative organ i Stortinget, og administrasjonen rapporterer til presidentskapet. Presidentskapet har for øvrig ikke avgjørende beslutningsmyndighet utover de fullmaktene som er gitt av Stortinget gjennom bestemmelsene i forretningsordenen eller ved spesielle vedtak for det enkelte tilfellet. Presidentskapet har en betydelig innflytelse på de formelle og administrative sidene ved Stortingets arbeid.

Saker som er av særlig viktighet og/eller som kan bli politisk kontroversielle, forankres i partigruppene, eller stortingspresidenten drøfter saken med de parlamentariske lederne. Det er tradisjon for at presidenten møter de parlamentariske lederne én til to ganger i sesjonen for å informere om eller drøfte aktuelle saker. I hovedsak gjelder dette saker som knytter seg til den parlamentariske virksomheten.

Fagkomiteene blir i henhold til Stortingets forretningsorden § 14 tildelt saker på bakgrunn av hvilket fagområde saken gjelder. Det er presidentskapet som foreslår hvordan saker fordeles til komiteene på bakgrunn av regler i Stortingets forretningsorden. Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandler blant annet saker om bevilgninger til Stortinget og Stortingets organer. Komiteene skal gi skriftlig innstilling til Stortinget i plenum i alle saker de får til behandling. Alle representanter kan for øvrig stille skriftlig spørsmål til Stortingets president vedrørende arbeidet i Stortinget eller vedtak av presidentskapet, jf. Stortingets forretningsorden § 69.

I Prop.1 S (2016–2017), jf. Innst.10 S (2016–2017), går det fram at Stortingets administrasjon skal forvalte, drifte og utvikle Stortingets eiendommer, slik at de gir trygge og gode rammer for det parlamentariske arbeidet, samtidig som de funksjonelle behovene og stortingsbygningen blir tatt godt vare på. Stortingets direktør har gjennom Stortingets økonomiregelverk det administrative ansvaret for virksomhetsstyringen i administrasjonen. Videre er Stortingets direktør sekretær for presidentskapet.

Revisjonen legger til grunn at presidentskapet som øverste administrative organ har det overordnede ansvaret for byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. Revisjonen legger videre til grunn at Stortingets administrasjon ved direktøren har det operative ansvaret for styringen av byggeprosjektet.

Budsjettdisponering og fullmakter

Stortingets administrative ledelse følger bevilgningsreglementet uten tilpasninger. Stortingets byggeprosjekt har fått flere bevilgninger på kapittel 41 post 45, jf. Prop. 1 S og tilhørende innstillinger. Det følger av bevilgningsreglementet §§ 5 og 10 at utgiftsbevilgninger ikke kan overskrides eller brukes til andre formål enn det som er forutsatt av Stortinget, og at de må brukes på en slik måte at ressursbruk og virkemidler er effektive for å oppnå de forutsatte resultatene. Budsjettet vedtas for kalenderåret, og bevilgningene skal være basert på realistiske anslag over utgiftene og inntektene, jf. bevilgningsreglementet § 3.

Det følger av bevilgningsreglementet § 6 at staten bare kan pådras forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret når Stortinget har gitt særlig samtykke til dette. Samtykket kan bare gis for det enkelte budsjettår og skal begrenses oppad til et bestemt beløp. For oppgaver som må gjennomføres utover et kalenderår, angis kostnadsrammer i romertallsvedtak i tråd med bevilgningsreglementet. Dersom det i budsjettåret oppstår en uforutsett og nødvendig utgift for staten som det ikke er mulig å dekke av en gitt bevilgning inneværende år, kan det i henhold til bevilgningsreglementet § 11 fremmes forslag til Stortinget om tilleggsbevilgning. Mot slutten av budsjettåret skal endringene i budsjettet oppsummeres i en egen proposisjon om ny saldering av budsjettet.

Det følger av bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 2.5 at alle disposisjoner som medfører økonomiske forpliktelser for virksomheten, skal bekreftes av en som har budsjettdisponeringsmyndighet. Virksomhetslederen har budsjettdisponeringsmyndighet og kan delegere denne helt eller delvis til ansatte på lavere nivåer. Ifølge hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon pkt. 1.4.1 har Stortingets direktør budsjettdisponeringsmyndighet. Videre delegering av myndighet, ansvar og fullmakter gjøres i årlige disponeringsskriv fra direktøren til den enkelte avdeling i Stortingets administrasjon. Disponeringsskrivet inneholder blant annet økonomiske rammer og øvrige føringer og prioriteringer for avdelingen. Delegert budsjettdisponeringsmyndighet kan igjen delegeres videre.

Rapportering og informasjonsrutiner

Det følger av bevilgningsreglementet § 9 annet ledd at Stortinget skal gis opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår sammen med annen regnskapsinformasjon som er av betydning for vurdering av bevilgningsforslagene for neste budsjettår.

Informasjonsplikten mellom Stortinget og regjeringen er regulert i Grunnloven § 82. Det er ikke noen tilsvarende regel for forholdet mellom Stortinget og presidentskapet som representant for Stortinget som administrativt organ. I denne revisjonen legges det til grunn at de alminnelige prinsippene om god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling gjelder for Stortinget som administrativt organ. Det innebærer at alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av saker, skal legges fram, og at uriktige eller villedende opplysninger ikke skal legges fram for Stortinget. Saker som presidentskapet legger fram for Stortinget, skal underbygges på en slik måte at Stortinget kan foreta en forsvarlig og selvstendig behandling av dem. Stortinget skal ha informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtakene som fattes. Revisjonen legger til grunn at presidentskapet skal gi korrekt og rettidig informasjon til Stortinget i plenum og underrette om forhold av betydning.

Det går fram av reglementet for økonomistyring i staten § 4 c at virksomhetene skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag. Revisjonen legger videre til grunn at Stortingets administrasjon, i henhold til pkt. 2.3.2 i bestemmelsene, skal informere presidentskapet som representant for Stortingets administrative ledelse om vesentlige avvik fra vedtatte planer straks den får kjennskap til slike avvik.

Gjennomføring av statlige byggeprosjekter

I hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon går det fram at administrasjonen skal ha en internkontroll som ivaretar kravene i kapittel 2.4 og 2.5 i økonomiregelverket. Internkontrollen skal forhindre styringssvikt, feil og mangler, og den skal kunne dokumenteres. Det følger av reglement for økonomistyring i staten § 14 at alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll for å sikre at beløpsmessige rammer ikke overskrides. Reglement for økonomistyring i staten § 4 c angir at den interne styringen skal være innrettet slik at virksomheten har nødvendig styringsinformasjon og beslutningsgrunnlag til å følge opp aktivitetene og resultatene. Det følger av bestemmelsene for økonomistyring i staten pkt. 5.3.8 at ved store anskaffelser, både ved de samlede utgiftene og den tiden det tar fra bestilling til ferdig leveranse, kreves det rutiner og metoder for å sikre kontroll med framdrift, kvalitet og utgifter. Det legges i revisjonen til grunn at byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. er et prosjekt som omfattes av bestemmelsen. Det medfølger krav til prosjektgjennomføring for å sikre at Stortinget som byggherre leverer resultater som er i henhold til avtalte forventninger, mål og krav.

Ved store anskaffelser der kostnadene påløper over tid, skal det også utarbeides et eget regnskap (prosjektregnskap). Revisjonen legger til grunn at Stortingets administrasjon i henhold til økonomireglementet fører prosjektregnskap og jevnlig utarbeider oppstillinger som viser forventede resterende utgifter til ferdigstillelse mot budsjett og bevilgning.

Krav til utredning

Det er et grunnleggende ulovfestet krav til offentlige organer om å ta avgjørelser på grunnlag av en forsvarlig saksbehandling. Forsvarlighetskravet innebærer at de vurderingene som gjøres, er forsvarlige. Det vil si at organet vurderer ulike momenter og veier disse opp mot hverandre på en forsvarlig måte. Det innebærer også å ha tilstrekkelig faglig kompetanse til å kunne utrede saken tilfredsstillende, samt å utrede også de negative virkningene av et mulig valg. Revisjonen legger til grunn at Stortingets administrasjon følger ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling og sikrer gode og fullstendige beslutningsgrunnlag i alle ledd av saksbehandlingen. Administrasjonen skal sørge for at saken blir godt opplyst. I et godt beslutningsgrunnlag skal blant annet målet med tiltaket gå fram, alternative tiltak identifiseres og utredes, og virkningene av alternative tiltak vurderes. Videre må det gis en anbefaling av tiltak samt en vurdering av forutsetningene for vellykket gjennomføring av tiltaket.

Stortingets administrasjon skal følge kravene i bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 5.3.8. Det følger av pkt. 5.3.8 at ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg skal gjennomføres før prosjektene fremmes for Stortinget. Det gjelder alle statlige prosjekter med en anslått samlet investeringskostnad på over 750 mill. kroner i samlet kostnadsoverslag. Terskelverdien ble i 2011 økt fra 500 mill. kroner. Økning i terskelverdien skulle imidlertid ikke være til hinder for at kvalitetssikring kan gjennomføres også for prosjekter med lavere kostnadsoverslag.

Krav i plan- og bygningsloven

Det går fram av lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) § 20-2 at tiltak ikke kan utføres uten at søknad er sendt til kommunen på forhånd, og kommunen deretter har gitt tillatelse. Nærmere regler og unntak følger av kapittel 20. Der det kreves dispensasjon, kan ikke tiltaket utføres før dette er søkt om og dispensasjon er gitt. Det er hjemmel i plan- og bygningsloven § 19-1 til å søke om dispensasjon fra vedtatt reguleringsplan.

Krav til sikringstiltak

Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven), forskrift om sikkerhetsadministrasjon og forskrift om objektsikkerhet har blant annet som formål å legge forholdene til rette for effektivt å kunne motvirke trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet, og andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser. I henhold til sikkerhetsloven § 17 skal utvelgelse av skjermingsverdige objekter skje på grunnlag av en skadevurdering. Skjermingsverdige objekter skal klassifiseres etter en vurdering slik det er beskrevet i sikkerhetsloven § 17 a19, og grunnsikringen skal oppfylle kravene innen den aktuelle klassifiseringsgraden, jf. sikkerhetsloven § 17 b. Sikkerhetstiltak som skal innføres etter sikkerhetsloven § 17 b skal planlegges, gjennomføres og vedlikeholdes som permanent grunnsikring for objektene. Det skal dokumenteres at det er gjennomført tiltak som avbøter manglende robusthet i kritisk infrastruktur og funksjoner innenfor eget ansvarsområde. Som grunnlag for fastsettelse av sikkerhetstiltak skal objekteier minst én gang i året evaluere den generelle sikkerhetstilstanden i virksomheten.

Sikkerhetsloven og ovennevnte forskrifter gjelder ikke for Stortingets organer, men i forarbeidene til sikkerhetsloven kommer det fram at «dette naturligvis ikke [er] til hinder for at disse organer etter egen beslutning finner det hensiktsmessig å anvende reglene så langt de passer». Stortingets administrasjon har i brev av 27. februar 2017 til Riksrevisjonen opplyst at sikkerhetsloven følges der det er relevant.

Dersom sikkerhetshensyn gjør det nødvendig, kan hvert departement innen sitt myndighetsområde beslutte at et tiltak som skal utføres i tilknytning til et byggverk eller objekt som er utpekt som skjermingsverdig i henhold til sikkerhetsloven § 17, helt eller delvis skal være unntatt fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

Revisjonen legger i denne revisjonen til grunn at Stortingets administrasjon skal planlegge og gjennomføre sikkerhetstiltak for Stortingets objekter.

Krav til anskaffelser i statlige byggeprosjekter

Det følger av hovedinstruks for økonomiforvaltning i Stortinget og hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon at anskaffelser og økonomiforvaltning i sin alminnelighet skal skje i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Anskaffelsesregelverket omfatter lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrift om offentlige anskaffelser. Forskriftene angir utdypende kriterier som skal være oppfylt ved ulike terskelverdier. Fra 2017 ble regelverket erstattet av ny lov og forskrift. Revisjonen legger til grunn regelverket som gjaldt på det aktuelle tidspunktet.

Bistand fra Statsbygg

Svakhetene i Stortingets egen prosjektorganisasjon tilsier etter revisjonens vurdering at det burde ha vært grunnlag for å involvere Statsbygg tidligere og mer aktivt i byggeprosjektet. Statsbygg er statens sentrale kompetansemiljø innen bygg og eiendom. Som byggherre i statlig sivil sektor utvikler, planlegger og gjennomfører Statsbygg byggeprosjekter, og har blant annet som oppgave å gi råd til statlige byggeprosjekter om prosjektering og gjennomføring. Revisjonen viser at Stortingets administrasjon ikke tok kontakt med Statsbygg om byggeprosjektet før høsten 2013. Det var nesten ett år etter at presidentskapet vedtok konseptvalget for rehabiliteringen av Prinsens gate 26 og konkurransegrunnlaget for prosjekteringen ble utlyst. Kontrakten med prosjekterende ble underskrevet i februar 2013, mens forprosjektrapporten om Prinsens gate 26 og nytt post- og varemottak forelå i mai 2013. Det første formelle brevet mellom Stortingets administrasjon og Statsbygg ble sendt i slutten av oktober 2013. Spørsmålet om bistand fra Statsbygg ble altså ikke tatt opp før planleggingen av prosjektet var godt i gang og sentrale beslutninger allerede var tatt.

Revisjonen viser at det ikke ble drøftet for dette byggeprosjektet om Statsbygg kunne være byggherreombud for Stortinget, det vil si at Stortinget er den formelle byggherren, mens Statsbygg har rollen som gjennomfører av prosjektet. Kommunikasjonen med Statsbygg om byggherreombudfunksjonen var mer generell med tanke på senere byggeprosjekter i Stortingets bygningsmasse. Siden Stortingets administrasjon forvalter en relativt stor bygningsmasse og har større bygge- og vedlikeholdsprosjekter under planlegging, bør Stortinget etter revisjonens vurdering avklare en løsning der sentrale kompetansemiljøer innen bygg og eiendom i større grad kan fungere som støtte for Stortinget som byggherre.

Prosjektmodell

Det går fram av bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 5.3.8 at det for store anskaffelser kreves egne rutiner og metoder for å sikre kontroll med framdrift, kvalitet og utgifter. En prosjektmodell er ment å være et verktøy i styringen av prosjektet, ved blant annet å legge til rette for et godt og effektivt prosjekt, gjennomføre prosjektet i tråd med mandat og prosjektplan samt sikre god overlevering av produkter. Stortingets administrasjon benytter en prosjektmodell som ble innført i 2012, og som skulle videreutvikles for å tilpasses store byggeprosjekter. Det har imidlertid ikke blitt gjennomført.

Revisjonen viser at aktiviteter i byggeprosjektet ikke er gjennomført i tråd med prosjektmodellen. Konseptvalgutredninger for hele byggeprosjektet er ikke utarbeidet. Det er heller ikke gjort utredning av konsept for post- og varemottak eller ny garasjeinnkjøring. Videre viser revisjonen at det ikke er foretatt behovsanalyser eller kost-/nyttevurderinger og at det i varierende grad er hentet inn kvalitetssikringsrapporter. Revisjonen viser også at prosjektmodellens faser ikke er fulgt ved at konkurransegrunnlaget for innkjøringstunnel ble utlyst før det ble tatt beslutning om gjennomføring. Etter hvert som byggeprosjektet endret karakter fra rehabilitering av Prinsens gate 26 til å inkludere nytt post- og varemottak samt innkjøringstunnel, ble det ikke gjennomført nye vurderinger av prosjektet som helhet, heller ikke revurdering av risiko og kostnader.

Prosjektregnskap

Det skal foreligge prosjektregnskap ved store anskaffelser der kostnader påløper over tid, jf. bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 5.3.8. Stortingets administrasjon har ett prosjektregnskap for rehabilitering av Prinsens gate 26 og nytt post- og varemottak, og ett prosjektregnskap for innkjøringstunnel. Revisjonen viser at prosjektregnskapene har mangler som styringsverktøy.

Revisjonen viser at Stortingets administrasjon ikke har sett behov for å skille kostnadene for henholdsvis Prinsens gate 26 og nytt post- og varemottak. Dette medfører at det er vanskelig å bruke prosjektregnskapene som styringsverktøy for å følge kostnadsutviklingen på arbeidet i Prinsens gate 26 og på post- og varemottaket. Revisjonen viser at prosjektkostnader for Prinsens gate 26 og post- og varemottak ikke er ført fra prosjektets oppstart. Videre viser revisjonen at ikke alle prosjektrelaterte kostnader er ført i prosjektregnskapene, og totalkostnaden for byggeprosjektet er dermed ikke kjent. Prosjektregnskapene gir videre ikke oversikt over hvor mye av bevilgningen til prosjektene som er benyttet til sikringstiltak. Mangelfulle prosjektregnskaper svekker regnskapets informasjonsverdi som styringsverktøy.

Roller og ansvar mellom Stortingets administrasjon og presidentskapet

Revisjonen viser at det er lite formalisert hvordan presidentskapet skal følge opp Stortingets administrasjon. Det medfører en risiko for at presidentskapets styring blir noe tilfeldig, og at hvilke saker som legges fram for presidentskapet kan variere over tid. Presidentskapets ansvar for det administrative arbeidet er ikke regulert i samme grad som presidentskapets ansvar for det parlamentariske arbeidet. I byggeprosjektets overordnede styringsdokument heter det at tydelig definerte roller og ansvar er en viktig suksessfaktor for å lykkes med prosjektet. Hvilke saker som løftes til presidentskapet, vurderes skjønnsmessig fra sak til sak. For eksempel ble det ikke lagt fram saksframlegg om byggeprosjektet fra administrasjonen til presidentskapet mellom mai 2014 og februar 2015. Dette var ni svært kritiske måneder for byggeprosjektet. Det var da det ble avdekket mangler i kontraktsgrunnlaget for entreprisen av Prinsens gate 26 og post- og varemottak, noe som igjen medførte et stort antall endringsmeldinger. Presidentskapet har opplyst til revisjonen at etter at det ble orientert om problemene i februar 2015, har det hatt en tettere oppfølging av byggeprosjektet enn tidligere. Presidentskapet har blant annet anmodet administrasjonen om å øke prosjektkapasiteten for å tilpasse seg de økte utfordringene i prosjektet.

Rehabilitering av Prinsens gate 26

Bakgrunnen for byggeprosjektet var opprinnelig et behov for å rehabilitere Prinsens gate 26. Som en følge av terrorhendelsene 22. juli 2011 ble det vurdert at det også var behov for vesentlige sikkerhetstiltak. Prinsens gate 26 er en bygning fra 1880-tallet som er verneverdig. Revisjonen viser at Stortingets administrasjon oppfattet det som en klar forutsetning fra Riksantikvaren at fasaden skulle bevares, og at det ikke ble søkt om å rive fasaden. Presidentskapet besluttet å rive alt utenom fasaden samt grave ut en full, ekstra underetasje, U2, under den bestående kjelleren i bygget. Avstiving av fasaden i byggeperioden i kombinasjonen med utgravingen 5 meter under bakken gjør byggeprosjektet i Prinsens gate 26 spesielt krevende og unikt. Revisjonen viser at begrunnelsen for mer plass var hovedårsaken til at det ble valgt å bygge den ekstra underetasjen, og at utgravingen ikke er nødvendig for at bygget skal tåle eventuelt jordskjelv eller terroranslag. Merkostnadene ved å velge en løsning som skal kombinere utgravingen samtidig som det tas vare på den seks etasjer høye fasaden, var ikke anslått da presidentskapet besluttet konseptvalget. Etter revisjonens vurdering ville presidentskapet hatt et bedre grunnlag for å vurdere om utvidelsen med en ekstra kjelleretasje var nødvendig dersom Stortingets administrasjon hadde gjennomført en konsekvensutredning. En slik utredning ble ikke gjennomført.

Halvorsens Conditori AS

Revisjonen viser at sikkerhet og økonomiske konsekvenser ikke ble utredet og ikke var en del av vurderingen før beslutningen ble tatt om å ha et konditori som er åpent for publikum i Stortingets bygningsmasse. Beslutningen om å opprettholde leieforholdet til Halvorsens Conditori AS har medført ekstra sikkerhetstiltak. Videre viser revisjonen at Stortingets administrasjon opprettholder leieavtalen med Halvorsens Conditori, men at andre leietakere i Stortingets bygningsmasse er oppsagt grunnet sikkerhets- og arealvurdering.

Nytt post- og varemottak og alternativ garasjeinnkjøring

Som følge av sårbarhet ved eksisterende garasjeutkjøring, ble det også besluttet å utrede muligheten for en ekstra utkjøring fra Stortingets garasje. Det ble vurdert flere løsninger som endte med en 260 meter lang tunnel under Nedre Vollgate og innkjøring fra Rådhusgata. Ved valget av alternativ utkjøring åpnet muligheten seg for å grave ut et ubenyttet areal i Stortingets eiendomsmasse under Wessels plass. Det bygges her et 1 000 m2 stort post- og varemottak til erstatning fra dagens mottak som anses som upraktisk. Revisjonen viser at dagens post- og varemottak også ble påpekt som en sikkerhetsrisiko, men revisjonen har ikke funnet det dokumentert at det er utredet hvorvidt løsningen som er valgt, er gjort ut fra en sikkerhetsvurdering. Det er heller ikke utredet hvor mange biler mottaket skal betjene eller hvor mye varer det skal håndtere.

Da kostnaden for innkjøringstunnelen fra Rådhusgata i mai 2014 ble beregnet til 309 mill. kroner, ble ikke prosjektet revurdert, og det ble heller ikke vurdert om det var mulig å finne andre alternative plasseringer for post- og varemottaket eller den ekstra utkjøringen fra stortingsgarasjen. Videre viser revisjonen at Politiets sikkerhetstjeneste og livvakttjenesten ikke har vært involvert i plassering og utforming av innkjøringstunnelen.

Presidentskapet vedtok også administrasjonens anbefaling om å innlemme utgraving og bygging av et område innenfor innkjøringen i Rådhusgata der det skulle plasseres en skanner for kontroll av varebilene før de kjører videre inn i tunnelen til post- og varemottaket. Tilleggsarealet ble anslått å koste 13,3 mill. kroner. Revisjonen viser at skanneren likevel antakelig ikke vil bli innkjøpt.

Behovet for beredskapsrom

Stortingets administrasjon etablerte i 2013 et beredskapsrom for gradert tale. Rommet er godkjent av Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Oslo kommune v/plan- og bygningsetaten. Som del av rehabiliteringen av Prinsens gate 26 besluttet Stortingets presidentskap å etablere enda et nytt permanent rom for gradert tale. Revisjonen viser at behovet for nytt rom for behandling av skjermingsverdig informasjon ikke er utredet, og at byggingen av rommet synes å være en konsekvens av muligheten til å utnytte et areal som Stortingets administrasjon hadde til rådighet. Revisjonen viser at sikkerhetskrav ikke var til hinder for en annen plassering av beredskapsrommet, men at andre alternativer ikke er utredet. Administrasjon har flere ganger fremmet forslag til presidentskapet om å kutte kostnader ved å la være å bygge rommet. Etter revisjonens vurdering viser administrasjonens gjentatte vurderinger av kutt at det var uklart om det virkelig var behov for å bygge rommet.

Kostnaden for beredskapsrommet var ved oppstart estimert til 25 mill. kroner, men mange endringsmeldinger har gitt mye tilleggsarbeid og medført merkostnader. Revisjonen viser at kostnadene til beredskapsrommet ikke er kjent.

Byggeprosjektet har hatt en kraftig kostnadsøkning som bare delvis kan forklares med at prosjektet har endret karakter

Presidentskapet viser til Riksrevisjonens bemerkning i første avsnitt i kapittel 6.1 om at den prosjekterende (Multiconsult) er uenig i at en viktig årsak til at opprinnelige budsjettrammer ble satt for lavt, er at det gjennomgående har vært store feil og mangler i leveransene fra prosjekterende. Presidentskapet viser til at dette ikke er riktig, men at det tvert om er liten uenighet mellom Stortinget og prosjekterende når det gjelder det faktum at det opprinnelige entreprisegrunnlaget som prosjekterende utarbeidet, har inneholdt mange feil og mangler, og det er heller ikke omdiskutert at tegningsleveransene underveis i prosjektet har kommet sent og at man har måttet gjøre omfattende opprettinger i materialet i ettertid. Presidentskapet opplyser at uenigheten primært går på hva dette skyldes, virkninger og hvem som har ansvaret for det.

Det er lagt mer vekt på tidsplan og funksjonalitet enn på å sikre kostnadskontroll

Presidentskapets vurdering er at

«(d)ersom det økte omfanget av prosjekteringen medførte en vesentlig større risiko i prosjektet, måtte man kunne forvente at Multiconsult, som et av Norges største rådgivningsfirma på området, skulle gi klare signaler om dette. Det gjorde de ikke, og det var heller ikke et tema at de 14 ukene som var avsatt til prosjektering var for kort tid.»

Presidentskapet opplyser at

«(e)n av entreprenørene oppga å kunne bygge innenfor den tiden Multiconsult hadde estimert, men la da opp til omfattende bruk av skiftordninger. Veidekke anbefalte ca. 6 måneder lengre byggetid, og ble tildelt kontrakten på disse vilkårene.»

Videre opplyser presidentskapet at

«Veidekkes påpekning av at Stortinget har hatt urealistiske forventninger til framdriften i prosjektet må vurderes ut fra deres interesse som entreprenør og behovet for å ivareta sin forhandlingsposisjon.»

Prosjektorganiseringen har ikke vært tilpasset prosjektets kompleksitet og omfang

Presidentskapet opplyser at

«(d)et ble gjort viktige tiltak for oppbemanning i planleggingsfasen, men erfaringen i ettertid er at prosjektet har hatt utfordringer med å få på plass rett kompetanse til rett tid. Dette synes spesielt å gjelde den første del av planleggingsfasen. I tillegg ble dette ekstra krevende i første del av gjennomføringsfasen når byggherren fikk ekstraordinære utfordringer med store feil og mangler i prosjekteringsgruppens leveranser.»

Videre opplyser presidentskapet at

«(i) denne perioden ble det iverksatt tiltak for å styrke prosjektorganisasjonen, som medførte behov for innleie av kompetanse og utskifting av roller i en fase hvor en vanligvis ønsker kontinuitet. For hovedprosjektleder har det allikevel vært kontinuitet fra forprosjektfasen i 2013 og frem til sommer 2015, hvor denne ble erstattet av innleid prosjektledelse fra OEC Gruppen.»

Presidentskapet opplyser videre at

«(d)ette er et sentralt element i å sikre risikoen i prosjektet. Man kan ikke legge til grunn at Stortinget skal planlegge sin prosjektorganisasjon basert på at en sentral leverandør som Multiconsult ikke leverer som forventet. Det gjelder uavhengig av om Stortingets prosjektorganisasjon kunne vært bedre rustet i tidlig fase.»

Stortingets presidentskap peker på at

«(r)evisjonen hevder at svakheter i prosjektorganiseringen i planleggingsfasen og i tidlig fase av byggefasen har medført ytterligere utfordringer i prosjektet, og fortsatt bidrar til de problemene man har. Presidentskapet kan ikke se at dette er basert på noe som står i rapporten for øvrig. Revisjonen kan etter vårt syn ikke se bort fra de problemstillingene Stortingets organisasjon måtte håndtere fra sommeren 2014, og årsakene til dem. Multiconsult rapporterte utover våren 2014 at arbeidstegningene skulle ferdigstilles til sommeren. Da byggefasen startet, viste det seg imidlertid at dette ikke ble fulgt opp. Flere av tegningene som skulle vært levert da er fortsatt ikke levert pr dags dato, snart tre år senere.»

Presidentskapet peker videre på at det ikke er

«grunnlag i den fremlagte dokumentasjon for å hevde at Stortingets prosjektorganisasjon var den dominerende faktoren for utfordringene ved oppstart av byggefasen. Stortinget hadde derimot ved byggestart både prosjektledelse, byggeledelse, og andre ressurser på plass, men de fikk en umulig oppgave når arbeidstegningene ikke forelå som avtalt.»

Når det gjelder bruk av Statsbygg i dette byggeprosjektet viser presidentskapet til at administrasjonen hadde oppfattet at det på daværende tidspunkt ikke var aktuelt for Statsbygg å gå inn med omfattende bistand i byggeprosjektet. Dette gjeldt også en eventuell funksjon som byggherreombud. Etter presidentskapets vurdering er det vanskelig å ha en formening om mer omfattende bistand hadde vært mulig om man hadde innledet en dialog med Statsbygg på et tidligere tidspunkt. Presidentskapet mener at det heller ikke kan legges til grunn at de omfattende problemer som har oppstått i prosjektet, uten videre kunne vært unngått ved en mer omfattende involvering fra Statsbygg.

Presidentskapet er enig med revisjonen i at siden Stortingets administrasjon forvalter en relativt stor bygningsmasse og har større bygge- og vedlikeholdsprosjekter under planlegging, så bør Stortinget vurdere en løsning der Statsbygg kan fungere som støtte for Stortinget som byggherre på kommende prosjekter.

Presidentskapet viser til at Stortinget har utarbeidet prosjektregnskap som supplement til Stortingets ordinære regnskap. Stortinget har delt prosjektet i to delprosjekter, og presidentskapet viser til at det er teknisk mulig å detaljere ytterligere aktiviteter i delprosjektene, men Stortinget har ikke sett et styringsmessig behov for dette. Presidentskapet presiserer at Stortinget har utarbeidet egne rutiner og metoder for å sikre kontroll med fremdrift, kvalitet og kostnader. Presidentskapet opplyser videre at

«Stortinget har hele tiden hatt god oversikt over totalkostnaden for byggeprosjektet, og har detaljert økonomisk dokumentasjon og omfattende rapporteringsrutiner som benyttes i styringen av prosjektet. Det er ikke er grunnlag for revisjonens påstand om at disse opplysningene kan ha medført feilaktig informasjon til bruk i styringen av prosjektet.»

Mangelfulle utredninger ligger til grunn for kostbare valg

Stortingets presidentskap er enig i Riksrevisjonens påpekning av at «flere av de sentrale beslutningene som ble fattet i prosjektet kunne være bedre utredet i en tidlig fase. Det kunne ha forebygget noen av de utfordringer man senere har fått i prosjektet». Til Riksrevisjonens vurdering om at det ikke er foretatt behovsanalyser eller kost-/nyttevurderinger bemerker imidlertid presidentskapet at det er gitt om- fattende dokumentasjon og redegjørelser for slike vurderinger både når det gjelder rehabiliteringen av Prinsens gate 26, post- og varemottaket og garasjeutkjøringen.

Presidentskapet peker videre på at det ble gjennomført nye vurderinger av prosjektet som helhet etter at post- og varemottak samt innkjøringstunnelen ble tatt inn. Presidentskapet viser til at det er gjennomført usikkerhetsanalyser i perioden fra 2013 til 2017.

Presidentskapet påpeker at det er feil «når revisjonen hevder at det ikke er gjort vurderinger av kostnader. Det er utarbeidet kostnadsvurderinger for byggeprosjektet gjennom hele prosessen, noe revisjonen da også viser med sin relativt detaljerte omtale av dette i rapporten.»

Prinsens gate 26

Presidentskapet viser til at merkostnaden ved å rive de seks etasjene i Prinsens gate 26 og bevare fasaden var kjent da det daværende presidentskapet tok beslutning om konsept høsten 2012. Presidentskapet opplyser at kostnadene ved at de ulike alternativene var stipulert ved konseptvalget i 2012, og at dette går fram av notat fra Stortingets administrasjon til daværende presidentskap. Presidentskapet viser videre til at «(b)ehovet for U2 inngikk som en del av redegjørelsen for de alternative konsepter som ble presentert for presidentskapet høsten 2012, og har dessuten blitt nærmere dokumentert for revisjonen».

Når det gjelder Riksantikvarens betydning for flere av de sentrale beslutninger som er fattet i prosjektet, viser presidentskapet til Riksantikvarens skriftlige redegjørelse, som følger som vedlegg til presidentskapets svarbrev. Ifølge presidentskapet viser redegjørelsen at beslutninger som bevaring av fasaden til Prinsens gate 26 ble fattet i nært samarbeid mellom Riksantikvaren og Stortinget, og var ikke en ensidig forutsetning fra Stortingets side.

Halvorsens Conditori

Presidentskapet mener at det ikke ble gjort omfattende utredninger av sikkerhetsmessige og økonomiske konsekvenser av å opprettholde leieforholdet til Halvorsens Conditori i Prinsens gate 26. Presidentskapet opplyser at årsaken til det var at det var et sterkt ønske fra presidentskapets side å beholde Halvorsens Conditori som en viktig og historisk betydningsfull del av Prinsens gate 26. Presidentskapet opplyser at Stortingets administrasjon senere har beregnet kostnaden for Stortinget ved å beholde Halvorsens Conditori til 1,5 mill. kroner. Dette berettiger etter presidentskapets syn ikke den oppmerksomhet Riksrevisjonen vier dette.

Presidentskapet opplyser at hovedgrunnen for å bygge nytt post- og varemottak er behovet for bedret sikkerhet, ikke at det nåværende er uhensiktsmessig. Videre understreker presidentskapet at post- og varemottaket oppfyller sikkerhetsbehovet.

Post- og varemottak og alternativ innkjøring

Presidentskapet viser til at

«(n)år revisjonen fremhever at det gamle post- og varemottaket er ‘upraktisk’, som en av hovedårsakene til at man bygger nytt post- og varemottak under Wessels plass, er dette feil. Hovedgrunnen til det nye post- og varemottaket er behovet for bedre sikkerhet, og dette burde derfor fremgå tydelig i konklusjonsdelen av rapportutkastet.»

Om innkjøringstunnelen presiserer presidentskapet at det er lagt vekt på synspunktene fra Oslo kommune og naboene. Stortingets presidentskap uttaler at «Stortinget må som en samfunnsansvarlig aktør selvsagt ta behørig hensyn til innsigelser fra kommunen og naboer ved utforming av løsninger som angår dem i så stor grad». Presidentskapet redegjør videre for at det ble lagt fram to alternativer til innkjøringsplassering i november 2013, der det ble vedtatt å gå for Rådhusgata. Presidentskapet opplyser at årsaken til at det ikke ble vurdert andre alternativer til innkjøringstunnelen fra Rådhusgata i mai 2014, var fordi det ikke var flere reelle alternativer.

Når det gjelder nytt post- og varemottak og innkjøringstunnel presiserer presidentskapet at

«(n)år vi nå bygger dette anlegget skal dette kunne fungere for Stortinget i lang tid fremover. Det er derfor viktig at det anlegget som nå bygges gir tilstrekkelige muligheter også for gode fremtidige løsninger.»

Bedre kvalitetssikring kunne ha avdekket svakheter ved byggeprosjektet

Stortingets presidentskapet viser til at

«(v)ed beslutningspunkt for KS1 ved oppstart forprosjektet var forventet kostnad ca. 500 mill. kroner. Ved beslutningspunkt for KS2 ved avslutning av forprosjektet var forventet kostnad beregnet til 688 mill. kroner, med en styringsramme på 684 mill. kroner.»

Videre opplyser presidentskapet at

«(s)elv om det fremgår av økonomireglement til staten, og av Finansdepartementets retningslinjer til kvalitetssikringsordningen at det ikke var et formelt krav til ekstern kvalitetssikring, har Stortinget allikevel valgt å gjennomføre ekstern kvalitetssikring for å ivareta formålene i regelverket. Stortinget utarbeidet en ekstern usikkerhetsanalyse som definerte anbefalte styrings- og kostnadsrammer, og identifiserte risiko i prosjektet som kan påvirke kostnad, tid og kvalitet. I tillegg har Stortinget underveis i prosjektforløpet vurdert flere alternativer innenfor de begrensede geografiske og funksjonelle rammene, med bistand fra eksterne.»

Presidentskapet understreker videre at «(d)et er ingen grunn til at regler for kvalitetssikring av byggeprosjekter skal være mindre krevende for Stortinget enn for staten for øvrig».

Stortinget mangler et regelverk som skal sikre god og effektiv gjennomføring av store byggeprosjekter

Presidentskapet er

«enig i revisjonens synspunkter på behovet for å få på plass et regelverk som sikrer god og effektiv gjennomføring av byggeprosjekter i regi av Stortinget. Når flere statlige regelverk og veiledere i utgangspunktet ikke gjelder Stortinget, er det gjerne fordi disse legger myndighet til forvaltningen, som Stortinget ikke er en del av. De reglene som gjelder staten for øvrig må derfor tilpasses Stortingets særlige stilling, og det må i noen grad utarbeides egne regler for Stortinget.»

Presidentskapet opplyser videre

«at det vil iverksette en vurdering av fremtidig organisering av store byggeprosjekter, herunder forholdet til Statsbygg. I den forbindelse bør også regelverket for byggeprosjekter gjennomgås for å sikre at Stortinget kan dokumentere like gode retningslinjer for sine byggeprosesser som andre statlige organer.»

Utvidelse av avtalen om prosjektering fulgte ikke anskaffelsesregelverket

Presidentskapet er enig i at det anskaffelsesrettslige notatet om utvidelse av prosjekteringsavtalen med Multiconsult inneholdt flere svakheter, og ikke gir tilstrekkelig informasjon for å vurdere om kriteriene for å utvide oppdraget med de aktuelle tilleggstjenestene var oppfylt. Videre ser presidentskapet at de andre tilbyderne med fordel kunne ha blitt informert om muligheten for at prosjekteringsoppdraget kunne bli utvidet til å omfatte nytt post- og varemottak og garasjenedkjøring/kulvert før tilbudsfristen utløp.

Stortingets beslutninger om å bevilge penger til prosjektet er tatt på et ufullstendig grunnlag

Presidentskapet peker på at Stortinget i plenum har hatt samme beslutningsgrunnlag som administrasjonen, presidentskapet og kontroll- og konstitusjonskomiteen selv til enhver tid har lagt til grunn som riktig og dekkende informasjon. Presidentskapet viser til at

«(n)år det gjelder revisjonens påpekning av at Stortinget i plenum pga. overordnet rapportering i budsjettproposisjonene ikke har kunnet prioritere mellom delprosjektene, eller tatt stilling til om noen deler av prosjektet bør stoppes, er det grunn til å peke på at det ikke er naturlig å legge denne typen spørsmål frem for plenum. Det må forutsettes at disse spørsmålene er avklart før saken fremlegges for bevilgningsvedtak i plenum. Det gjelder også spørsmålet om kulverten, der presidentskapet fikk seg forelagt forslag om ny plassering samme dag som Stortingets budsjett for 2014 ble behandlet. Det understrekes at budsjettet for 2014 ikke ble berørt av dette vedtaket. Beslutningen ville ikke ha betydning før senere budsjettår, og var derfor korrekt inkludert i budsjettet for 2015.»

Presidentskapet viser til at revisjonen vurderer at budsjettet fra 2014 til 2015 økte med 480 mill. kroner uten at dette ble forklart i budsjettproposisjonen. Presidentskapet understreker at

«budsjettøkningen fremgår eksplisitt av bevilgningsforslaget under post 45. Det fremgår også av omtalen i proposisjonen både under overskriften ‘Rehabilitering av Prinsens gate 26 (P26) og tilkomstkulvert’ og ‘Profesjonell drift og utvikling av bygningane’ at man i 2015 planla oppstart av byggingen for post- og varemottaket og innkjøringstunellen. Løsningen for innkjøringstunellen nevnes særskilt. Både denne utvidelsen av prosjektet, det videre arbeidet med Prinsens gate 26 og øvrige prosjekter som er uttrykkelig angitt i proposisjonen, gir en økt aktivitet som til sammen resulterer i den økte kostnadsrammen. Det ble hverken planlagt eller igangsatt prosjekter i 2015 som ikke er med i omtalen i proposisjonen.»

Presidentskapet opplyser at saksframlegg av 26. november 2013 om innkjøring til post- og varemottak ble sendt presidentskapet på vanlig måte tirsdagen før presidentskapsmøtet 5. desember 2013. I notatet fikk presidentskapet «framlagt informasjon om at ny samlet kostnadsramme for hele prosjektet ville øke fra 660 mill. kroner til 847 mill. kroner». Stortingets presidentskap presiserer derfor at presidentskapet mottok notatet samme dag som Stortingets budsjett for 2014 ble behandlet i plenum.

Presidentskapet opplyser om at

«(f)or å sikre at Stortinget for øvrig får best mulig informasjon om Stortingets samlede virksomhet, herunder større bygg- og infrastrukturprosjekter, vil presidentskapet ta initiativ til en snarlig gjennomgang av Stortingets egen budsjettprosess.» Presidentskapet legger til grunn at «man ikke vil detaljplanlegge og igangsette nye byggeprosjekter før man har foretatt en fullstendig evaluering av byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. etter ferdigstillelsen i 2018, og sikret en god ivaretagelse av Stortingets fremtidige byggherrerolle.»

Det er behov for klargjøring av roller og ansvar mellom organene i Stortinget i administrative saker

Presidentskapet opplyser at

«(d)et er slik presidentskapet oppfatter det, ingen uenighet om at de nevnte oppgaver tilligger presidentskapet. Beslutningene som treffes løpende i presidentskapet forankres i partigruppene. Presidentskapet har notert seg at kontroll- og konstitusjonskomiteen de siste to årene har ønsket en mer aktiv rolle i egenskap av budsjettkomité for Stortinget også utenom den tiden komiteen har statsbudsjettet til behandling. Presidentskapet har for sin del sett det som mest naturlig at det rapporteres til gruppene på vanlig måte, eller spesielt til gruppelederne som det også er praksis for at presidentskapet drøfter større saker med.»

Videre opplyser presidentskapet at

«(i) den grad Stortinget skulle ønske at representantene i større grad skal involveres i arbeidet med budsjettforslaget, eller andre løpende administrative forhold, er det selvsagt ikke noe i veien for det. Men dette har så langt ikke vært gjenstand for diskusjon i partigruppene. Det vil formodentlig være ulike synspunkter på hvordan en slik involvering best kan organiseres. Presidentskapet deler revisjonens syn på at det synes å være behov for en avklaring av disse forholdene internt i Stortinget, og at det bør vurderes om de administrative fullmaktene som ligger til presidentskapet skal formaliseres i større grad enn i dag.»

Byggeprosjektet har hatt en kraftig kostnadsøkning som bare delvis kan forklares med at prosjektet har endret karakter

Riksrevisjonen vil påpeke at prosjektet har hatt en kraftig kostnadsvekst fra det første framlegget ble gjort overfor Stortinget som bevilgende myndighet i forslaget til statsbudsjett for 2014, hvor kostnadsrammen ble satt til 660 mill. kroner, til kostnadsrammen ble fastsatt til inntil 1 800 mill. kroner i budsjettframlegget for 2017. Deler av kostnadsveksten skyldes utvidelse av prosjektet. Fra forsommeren 2014 til nå har imidlertid kostnadene økt med opp mot 700 mill. kroner uten at prosjektet er utvidet. Riksrevisjonen har merket seg at Stortingets eksterne kvalitetssikrer etter gjennomgangen av materialet for februar 2017 uttaler at den gjeldende sluttprognosen for Prinsens gate 26 og post- og varemottaket ikke lenger kan anses som realistisk. Riksrevisjonen registrerer at presidentskapet ikke har kommentarer til revisjonens vurdering av at det fortsatt er usikkerhet om den endelige kostnaden for byggeprosjektet.

Stortingets presidentskap peker på at «Riksrevisjonen ikke klart nok har besvart spørsmålet om hva som er bakgrunnen for endring i kostnader, tidsplan og omfang av Stortingets byggeprosjekt». Presidentskapet mener at omfanget av prosjekteringsfeil i byggeprosjektet er så stort at rapporten ikke kan gi et dekkende bilde av saken uten en analyse av eventuelle feil og mangler i entreprisegrunnlaget utarbeidet av den prosjekterende. Presidentskapet mener det er liten uenighet mellom Stortinget og prosjekterende om at det opprinnelige entreprisegrunnlaget som prosjekterende utarbeidet, har inneholdt mange feil og mangler.

Riksrevisjonen har merket seg at Stortingets presidentskap mener at svakheter i arbeidet fra prosjekterende er en vesentlig årsak til den store kostnadsøkningen i prosjektet. Riksrevisjonen konstaterer at det er uklarhet og uenighet rundt omfang av ansvar for blant annet feil og mangler i konkurransegrunnlaget som lå til grunn for entreprisekontrakten for utbyggingen av Prinsens gate 26 og post- og varemottaket. I spørsmålet om hvem som har ansvar for dette, står partene langt fra hverandre. Stortinget har varslet søksmål mot sin prosjekterende, som på sin side har gitt et omfattende tilsvar på varselet.

Etter Riksrevisjonens vurdering har Stortinget valgt en entrepriseform som legger betydelig ansvar og risiko for prosjektering på byggherren. Revisjonen viser til at Stortingets administrasjon var klar over at ulempene ved å velge en slik modell er at byggherren tar en stor risiko for feil og mangler ved prosjekteringen. Byggherren får også slik dette ble organisert, en større løpende risiko for uforutsette forhold og en mer krevende oppfølging.

En fordel med modellen vil kunne være at den gir mer handlingsrom for byggherren underveis, og at byggherren kunne spare det risikopåslaget en entreprenør nødvendigvis må ta når entreprenøren tar ansvaret for prosjekteringen. Litt forenklet kan en si det slik at en sparer «forsikringspremie», men er desto verre ute hvis det går galt. Stortinget påtok seg prosjekteringsansvaret og mente å overlate dette til et profesjonelt firma. Risikoen ble forsterket ved at Stortingets mulighet til å få eventuelt tap dekket ble svekket ved at man godtok standardbetingelsene i kontrakten med prosjekterende med en ansvarsbegrensning på samlet kun 9 mill. kroner, med mindre det bevises grov uaktsomhet. Når Stortingets presidentskap nå mener at prosjekterende har så betydelig og avgjørende ansvar for de overskridelsene som er kommet, kommer konsekvensen ved ansvarsbegrensningen tydelig til syne.

Det er lagt mer vekt på tidsplan og funksjonalitet enn på å sikre kostnadskontroll

Stortingets presidentskap viser til at det opprinnelig var en føring fra presidentskapet i perioden 2009–2013 at Prinsens gate 26 skulle være ferdig til stortingsvalget i 2017, dette for at den politiske virksomheten i størst mulig grad skulle skjermes fra ekstra belastning i forbindelse med rehabilitering og påfølgende flytteprosesser. Presidentskapet viser videre til at prosjekterende ikke ga signaler om at den foreslåtte framdriftsplanen og det økte omfanget av prosjekteringen medførte en vesentlig større risiko i prosjektet. Presidentskapet peker også på at generalentreprenørens påpekning av at Stortinget har hatt urealistiske forventninger til framdriften i prosjektet, må vurderes ut fra deres interesse som entreprenør og behovet for å ivareta sin forhandlingsposisjon.

Riksrevisjonen understreker at Stortinget som byggherre skal ta stilling til uforutsette begivenheter og sørge for å ivareta konsekvensene for tidsrammer og kostnader. Riksrevisjonen fastholder at den korte tiden til planlegging av prosjektet og den stramme framdriftsplanen som ble lagt for at Prinsens gate 26 skulle stå ferdig til stortingsvalget høsten 2017, ikke sto i forhold til kompleksiteten i prosjektet. Vektleggingen av rask framdrift har bidratt til at Stortinget ikke fullt ut har sett omfanget og kompleksiteten i prosjektet når kostnaden har blitt kalkulert. Etter Riksrevisjonens vurdering kan oppmerksomheten om tidsplanen også ha bidratt til at Stortinget ikke tok seg tid til å gjøre grundige nok vurderinger og utredninger ved utvidelser av prosjektet underveis, og av virkningene av at omfanget av prosjektet økte vesentlig.

Prosjektorganiseringen har ikke vært tilpasset prosjektets kompleksitet og omfang

Stortingets presidentskapet peker i sitt brev på at det ikke er grunnlag i rapporten for å hevde at Stortingets prosjektorganisasjon var den dominerende faktoren for utfordringene ved oppstart av byggefasen. Riksrevisjonen vil peke på at det i rapporten er godt dokumentert at Stortinget har hatt utfordringer med å etablere en byggherreorganisasjon for å håndtere prosjektets størrelse og kompleksitet. Dette gjelder uavhengig av eventuelle mangler i prosjekteringsgrunnlaget fra Multiconsult. Svakheter i Stortingets prosjektorganisering er etter Riksrevisjonens vurdering en av flere årsaker til den kraftige kostnadsøkningen i prosjektet.

Riksrevisjonen har merket seg at det i det nyeste styringsdokumentet for byggeprosjektet fra desember 2016 går fram at Stortinget har hatt utfordringer med å etablere en byggherreorganisasjon som kan håndtere et prosjekt av denne størrelse og kompleksitet, samt løse utfordringer ved kontraktene. Det er også gjennom interne dokumenter avdekket at prosjektet har hatt utfordringer på ressurssiden i lang tid, og at en derfor har hatt utfordringer med å følge opp prosjektet underveis. Riksrevisjonen merker seg at Stortingets presidentskap er enig i at rapporten peker på viktige utfordringer knyttet til Stortingets planlegging, styring, arbeidsform og organisering av denne type prosjekter.

Riksrevisjonen ser det som problematisk at Stortingets presidentskap ikke sørget for å sikre tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til planlegging og gjennomføring av et så stort og komplekst byggeprosjekt. Etter Riksrevisjonens vurdering hadde det vært en klar fordel å bruke en kapasitet som har erfaring med byggeprosjekter av et slikt omfang og en slik kompleksitet. Riksrevisjonen har merket seg at de konstitusjonelle sidene ved bruk av Statsbygg som byggherreombud ikke er avklart. Riksrevisjonen registrerer at presidentskapet mener Stortinget bør vurdere en løsning der Statsbygg kan fungere som støtte for Stortinget som byggherre på kommende prosjekter.

Når det gjelder Riksrevisjonens vurderinger av Stortingets bruk av egen prosjektmodell, kan Riksrevisjonen ikke se at presidentskapet har kommet med argumenter som på noen måte tilbakeviser de vurderingene som er gjort. Riksrevisjonen fastholder derfor at aktiviteter i byggeprosjektet ikke er gjennomført i tråd med prosjektmodellen.

Stortingets presidentskap viser til at det ikke har hatt et styringsmessig behov for å skille kostnadene for henholdsvis Prinsens gate 26 og nytt post- og varemottak i prosjektregnskapet. Presidentskapet viser til at arealet i post- og varemottaket kun utgjør 12,5 pst. av arealet av Prinsens gate 26, og inneholder mange av de samme typene arbeider. Riksrevisjonen vil peke på at siste gang kostnaden for byggingen av post- og varemottaket ble synliggjort, var 21. mai 2013, da kostnadsrammen for post- og varemottaket (eks. sikkerhetsinstallasjoner) ble satt til 81 mill. kroner. På samme tidspunkt var total kostnadsramme for rehabilitering av Prinsens gate 26 og nytt post- og varemottak 660 mill. kroner. Per februar 2017 er kostnadsrammen for disse to delprosjektene økt til 1 418 mill. kroner. Når kostnadene for de to prosjektene ikke er skilt, er det ikke mulig å identifisere hvor stor del av kostnadsøkningen som skyldes Prinsens gate 26 og hvor stor del som skyldes post- og varemottaket.

Det er etter Riksrevisjons vurdering nødvendig å skille disse kostnadene for å kunne bruke prosjektregnskapene som gode styringsverktøy. Riksrevisjonen fastholder derfor at prosjektregnskapene har mangler som styringsverktøy.

Riksrevisjonen konstaterer at presidentskapet mener at det i all vesentlighet har medtatt kostnader som er relatert til prosjektet i prosjektregnskapet. Presidentskapet har gjort en analyse av de indirekte kostnadene til prosjektet og kommet til at disse utgjør i størrelsesorden 0–5 pst. av kostnadsrammen for byggeprosjektet. Riksrevisjonen vil minne om at 5 pst. av kostnadsrammen i dette byggeprosjektet utgjør 90 mill. kroner, men er samtidig enig med Stortingets presidentskap i at det nødvendigvis vil måtte gjøres en vurdering av hvilke kostnader det er hensiktsmessig å innlemme i prosjektregnskapene.

Riksrevisjonen vil peke på at det kan være grunn til å gjennomgå også de interne rutinene i Stortingets administrative virksomhet. Det ble for eksempel ikke lagt fram noen saker om byggeprosjektet for presidentskapet mellom mai 2014 og februar 2015 selv om perioden var preget av store utfordringer.

Mangelfulle utredninger ligger til grunn for kostbare valg

Riksrevisjonen konstaterer at Stortingets presidentskap er enig i at flere av de sentrale beslutningene som ble fattet i prosjektet, kunne vært bedre utredet i en tidlig fase. Det kunne etter presidentskapets oppfatning ha forebygget noen av de utfordringer man senere har fått i prosjektet. Riksrevisjonen merker seg at presidentskapet likevel mener at flere av de forhold Riksrevisjonen omtaler i sine konklusjoner, ikke har noen direkte betydning for utfordringene man fikk senere i prosjektet.

Riksrevisjonen merker seg at presidentskapet mener Riksrevisjonen ikke anerkjenner det underliggende behovet for byggeprosjektet. Riksrevisjonen vil peke på at revisjonen under sitt arbeid har lagt til grunn at kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 10 S (2016–2017) uttrykte forståelse for at det ble arbeidet med planer om rehabilitering av Prinsens gate 26, vurdering av nytt post- og varemottak og ny innkjøring. Riksrevisjonen vil understreke at revisjonen ikke har foretatt en vurdering av behovet. Riksrevisjonen legger her til grunn at Stortinget har besluttet at et slikt prosjekt skal gjennomføres. Riksrevisjonen har imidlertid undersøkt om behov er utredet, og om alternative løsninger er vurdert. Riksrevisjonen viser til at behovsanalyser generelt bør ligge til grunn i store og omfattende byggeprosjekter før beslutninger blir fattet. Riksrevisjonen mener også at de økonomiske konsekvensene i større grad burde vært beregnet i forbindelse med at beslutningene ble tatt.

Som presidentskapet påpeker, er det riktig at kostnadene ved ulike alternativer for Prinsens gate 26 var stipulert da presidentskapet tok en beslutning høsten 2012. Merkostnadene ved å velge en løsning som skulle kombinere utgravingen av en ekstra kjelleretasje (U2) samtidig som den seks etasjer høye fasaden ble beholdt, var derimot ikke anslått da presidentskapet besluttet konseptvalget.

Når det gjelder sikkerhetsvurderinger, har Riksrevisjonen under arbeidet lagt til grunn at det var nødvendig å gå gjennom sikkerhetssituasjonen for Stortinget etter 22. juli 2011. Dette skjedde blant annet gjennom rapporten fra Stortingets sikkerhetsgruppe som forelå i april 2013. Det hadde etter Riksrevisjonens vurdering likevel vært en fordel om det hadde vært en klarere prioritering av de ulike sikkerhetstiltakene. Videre er Riksrevisjonen av den oppfatning at det burde ha foreligget grundigere utredninger av den sikkerhetsmessige betydningen av de ulike tiltakene og de ulike løsningene i byggeprosjektet. Presidentskapet viser til at det er feil når det i rapporten framheves at en av hovedårsakene til å bygge nytt post- og varemottak er at det gamle post- og varemottaket er upraktisk. Presidentskapet viser til at hovedgrunnen til det nye post- og varemottaket er behovet for bedre sikkerhet. Riksrevisjonen har ikke merknader til at et slikt tiltak har sikkerhetsmessig betydning. Riksrevisjonen har imidlertid ikke funnet det dokumentert i det gjennomgåtte materialet at løsningen som er valgt, er gjort ut fra en sikkerhetsvurdering.

Bedre kvalitetssikring kunne ha avdekket svakheter ved byggeprosjektet

Riksrevisjonen konstaterer at presidentskapet i brevet uttaler at det ikke er noen grunn til at regler for kvalitetssikring av byggeprosjekter skal være mindre krevende for Stortinget enn for staten for øvrig. Finansdepartementet og Stortingets presidentskap viser til at det er styringsrammen (P50) som avgjør om et prosjekt er over eller under terskelverdien for ekstern kvalitetssikring på 750 mill. kroner før prosjektet fremmes for Stortinget. Riksrevisjonen legger også til grunn at det er styringsrammen som er avgjørende, og vurderer at styringsrammen for hele byggeprosjektet med innkjøringstunnel fra Rådhusgata overskred terskelverdien på 750 mill. kroner på det tidspunktet Stortinget i plenum behandlet spørsmålet om igangsetting av prosjektet.

Riksrevisjonen ser det som avklart at Stortingets administrative ledelse før Stortinget behandlet innstillingen om Stortingets budsjett for 2014, hadde kunnskap om at styringsrammen ville bli betydelig høyere enn forutsatt, uavhengig av om styringsrammen på tidspunktet for framleggelsen av budsjettet overskred 750 mill. kroner. Dette fordi Stortingets administrative ledelse da hadde anbefalt at innkjøringstunnelen ikke burde plasseres i Nedre Vollgate, og at en annen løsning ville bli betydelig dyrere enn forutsatt. Etter Riksrevisjonens vurdering burde Stortingets administrative ledelse derfor ha sett at kostnadene ville overskride grensen, og at det skulle vært gjennomført en ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg for byggeprosjektet. Stortingets presidentskap mottok notat om dette fra Stortingets direktør datert 26. november 2013. Dette ble ifølge presidentskapets brev omdelt til presidentskapets medlemmer 3. desember, og de behandlet saken i møte 5. desember 2013. Notatet ble omdelt samme dag som budsjettet for Stortinget ble behandlet i plenum.

Riksrevisjonen mener at kunnskapen om økningen i kostnadene i seg selv burde utløst en ekstern kvalitetssikring. Ettertiden har vist at det burde vært gjennomført en ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg for byggeprosjektet. Etter Riksrevisjonens vurdering ville en slik gjennomgang av grunnlaget kunne avdekket at grunnlagsmaterialet for prosjektet var umodent. Riksrevisjonen vil samtidig peke på at det ikke er noe som er til hinder for at det kan gjennomføres en ekstern kvalitetssikring selv om styringsrammen ikke overskrider 750 mill. kroner. Stortingets presidentskap viser til at det har valgt å gjennomføre en ekstern kvalitetssikring for å ivareta formålet i regelverket om økonomistyring i staten.

Presidentskapet henviser til en ekstern usikkerhetsanalyse som identifiserte risiko i prosjektet som kunne påvirke kostnad, tid og kvalitet. Riksrevisjonen vil peke på at de eksterne usikkerhetsanalysene som er gjennomført, er mer overordnet enn det som ellers er praksis i staten ved en ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg. Usikkerhetsanalysen som ble gjennomført av Det Norske Veritas, ble for eksempel gjennomført med arbeidsmøte over to dager, og så ikke på prosjektets grunnlagsdokumenter, styringsunderlag eller kalkylegrunnlag. Riksrevisjonen har merket seg at Stortingets administrasjon under revisjonen har opplyst at en fullstendig gjennomgang av grunnlaget kunne ha bidratt til å se at grunnlagsmaterialet var noe umodent, og også at en fullstendig gjennomgang av kalkylegrunnlaget kunne gitt et riktigere bilde av kostnadene for prosjektet allerede ved oppstart.

Riksrevisjonen mener at det ikke har vært gjennomført kvalitetssikring i tråd med økonomiregelverket, og at en slik kvalitetssikring kunne avdekket svakheter i prosjektet. Riksrevisjonen mener at dette er problematisk.

Stortinget mangler et regelverk som skal sikre god og effektiv gjennomføring av store byggeprosjekter

Riksrevisjonen merker seg at Stortingets presidentskap er enig i revisjonens synspunkter på behovet for å få på plass et regelverk som sikrer god og effektiv gjennomføring av byggeprosjekter i regi av Stortinget. Riksrevisjonen registrerer at presidentskapet vil sørge for at regelverk som skal ivareta god og effektiv gjennomføring av byggeprosjekter i staten, gjøres fullt ut gjeldende for Stortingets del.

Utvidelse av avtalen om prosjektering fulgte ikke anskaffelsesregelverket

Riksrevisjonen vil peke på at nytt post- og varemottak og ny garasjeinnkjøring ikke var omtalt i konkurransegrunnlaget ved utlysning av en åpen anbudskonkurranse for prosjektering av rehabilitering av Prinsens gate 26. Presidentskapet vedtok at nytt post- og varemottak og ny garasjeinnkjøring skulle tas inn i prosjektet, samme dag som fristen gikk ut for innlevering av tilbud. Anbudskonkurransen ble ikke endret.

Stortingets administrative ledelse besluttet å inngå forhandlinger med vinneren av den opprinnelige anbudskonferansen uten forutgående kunngjøring.

Riksrevisjonen har merket seg at presidentskapet er enig i at det anskaffelsesrettslige notatet om utvidelse av prosjekteringsavtalen med Multiconsult inneholdt flere svakheter og ikke gir tilstrekkelig informasjon for å vurdere om kriteriene for å utvide oppdraget med de aktuelle tilleggstjenestene var oppfylt. Riksrevisjonen registrerer at presidentskapet ser at de andre tilbyderne med fordel kunne ha blitt informert om muligheten for at prosjekteringsoppdraget kunne bli utvidet til å omfatte nytt post- og varemottak og garasjenedkjøring/kulvert før tilbudsfristen utløp.

Riksrevisjonen ser det som avklart at utvidelsen av avtalen om prosjektering medførte brudd på anskaffelsesregelverket. Riksrevisjonen vil understreke at det er viktig at Stortinget som lovgiver følger det vedtatte anskaffelsesregelverket. Riksrevisjonen ser det derfor som problematisk at Stortingets administrative ledelse ikke fulgte anskaffelsesregelverket ved utvidelse av avtalen om prosjektering.

Stortingets beslutninger om å bevilge penger til prosjektet er tatt på et ufullstendig grunnlag

Stortingets presidentskap viser i sitt svar til at revisjonen konkluderer med at «[g]jennomgangen av budsjettproposisjonen for perioden fra 2012 til 2017 viser at informasjon som formelt sett må være på plass for å kunne pådra staten forpliktelser utover de årlige bevilgningene, finnes i budsjettproposisjonene». Riksrevisjonen vil presisere at denne omtalen gjelder utformingen av romertallsvedtak, og at Stortinget således har gjort de formelle vedtak som må være på plass for å kunne pådra staten forpliktelser ut over de årlige bevilgningene. Når det gjelder informasjon til Stortinget i plenum som grunnlag for å ta beslutninger om å bevilge penger til prosjektet, er Riksrevisjonens vurdering at Stortingets beslutninger er tatt på et ufullstendig grunnlag.

Riksrevisjonen viser foran til et notat av 26. november 2013 fra Stortingets administrasjon til Stortingets presidentskap hvor Stortingets administrasjon foreslo å plassere innkjøringstunnelen i Rådhusgata. I notatet går det fram at dette ville medføre at ny samlet kostnadsramme for hele byggeprosjektet øker fra 660 mill. kroner til 847 mill. kroner. Presidentskapet mener Riksrevisjonen tar feil ved å henvise til notatets datering, og ikke til datoen da presidentskapet formelt fikk oversendt notatet fra administrasjonen. Riksrevisjonen har justert sin framstilling etter tilbakemeldingen fra presidentskapet og tar således ikke stilling til når presidentskapet fikk framlagt informasjon om at kostnadsrammen ville øke, fra administrasjonen. Riksrevisjonen vil like fullt peke på at notatet er datert to dager før kontroll- og konstitusjonskomiteen avga sin innstilling til Stortingets budsjett for 2014, og én uke før budsjettet ble behandlet i plenum 3. desember. Riksrevisjonen vil peke på at dette bekrefter at Stortingets administrasjon var kjent med denne informasjonen før komiteen avga sin innstilling til budsjettet.

Riksrevisjonen mener at det er problematisk at Stortinget i plenum ved budsjettbehandlingen for 2014 ikke fikk informasjon om at kostnaden på prosjektet ville øke, all den tid kostnadsøkningen var kjent i Stortingets administrative ledelse minst en uke før stortingsbehandlingen 3. desember 2013. Stortinget i plenum hadde da ikke all den informasjon som var relevant for at Stortinget skulle kunne foreta en selvstendig vurdering av saken og virkningen av de vedtak som skulle fattes. Riksrevisjonen vil videre peke på at en konsekvens av at Stortinget i plenum ikke ble informert om den forventede kostnadsøkningen, var at Stortinget i plenum ikke fikk informasjon om at terskelverdien for ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg var overskredet.

Stortingets presidentskap har merknader til at revisjonen viser at budsjettet fra 2014 til 2015 økte med 480 mill. kroner uten at dette ble forklart i budsjettproposisjonen. Presidentskapet viser til at det går fram av proposisjonen at man i 2015 planla oppstart av byggingen for post- og varemottaket og innkjøringstunellen. Riksrevisjonen viser til at kostnadsrammen for prosjektet økte med 480 mill. kroner fra proposisjonen i 2014 til proposisjonen i 2015, og at det kunne tilsi en noe bredere orientering enn bare å vise til den nye totalrammen. På den annen side har Riksrevisjonen merket seg at kontroll- og konstitusjonskomiteen som budsjettkomité ikke hadde merknader til dette. Riksrevisjonen tar til etterretning at presidentskapet mener at proposisjonens beskrivelser av løsningen for innkjøringstunnelen og økt aktivitet i prosjektet til sammen forklarer hvorfor kostnadsrammen økte.

Riksrevisjonen tar til etterretning presidentskapets merknad om at

«(n)år det gjelder revisjonens påpekning av at Stortinget i plenum pga. overordnet rapportering i budsjettproposisjonene ikke har kunnet prioritere mellom delprosjektene, eller tatt stilling til om noen deler av prosjektet bør stoppes, er det grunn til å peke på at det ikke er naturlig å legge denne typen spørsmål frem for plenum.»

Riksrevisjonen registrerer at presidentskapet vil ta initiativ til en snarlig gjennomgang av Stortingets egen budsjettprosess for å sikre at Stortinget får best mulig informasjon om Stortingets samlede virksomhet, også større bygg- og infrastrukturprosjekter.

Det er behov for klargjøring av roller og ansvar mellom organene i Stortinget i administrative saker

Riksrevisjonen vil peke på at når presidentskapet behandler Stortingets byggeprosjekter, er det i egenskap av å være det øverste administrative organ i Stortinget. Det er imidlertid Stortinget i plenum som bevilger midler til slike prosjekter i kraft av å være bevilgende myndighet etter Grunnloven. Stortingets presidentskap og Stortingets øvrige administrative ledelse må forholde seg til de rammer som Stortinget har fastsatt som bevilgende myndighet. Samtidig er det av avgjørende betydning for at Stortinget skal kunne ivareta sin funksjon som bevilgende myndighet, at Stortinget i plenum mottar den informasjon som er nødvendig for å treffe forsvarlige beslutninger.

Riksrevisjonen har merket seg at Stortingets presidentskap i sitt svarbrev viser til at beslutningene som skjer i presidentskapet i administrative saker, forankres i partigruppene, og at større saker drøftes med gruppelederne. Riksrevisjonen mener det her må skilles mellom presidentskapets behandling av interne administrative saker innenfor de rammer Stortinget som bevilgende myndighet har satt, og presidentskapets tilrettelegging og forberedelse av budsjettsaker som skal behandles av Stortinget i plenum.

Når Stortinget behandler saker som bevilgende myndighet etter Grunnloven, må det legges til grunn at den eller de som tilrettelegger for behandlingen, har et ansvar for å legge fram alle opplysninger som er nødvendige for en forsvarlig behandling av saken i Stortinget i plenum. En konsekvens av dette er at den aktuelle budsjettkomiteen får tilgang til den informasjonen som er nødvendig for å levere en forsvarlig innstilling til Stortinget i plenum.

Riksrevisjonen legger til grunn at dette innebærer at Stortingets presidentskap som Stortingets øverste administrative myndighet skal underrette Stortinget som bevilgende myndighet etter Grunnloven om forhold av betydning. Dette vil samtidig bidra til at offentligheten gjøres kjent med grunnlaget for Stortingets budsjettbehandling på samme måte som ved behandlingen av andre deler av budsjettet. Riksrevisjonen kan ikke se at dette nødvendige grunnlaget for at Stortinget i plenum skal kunne utøve sin bevilgningsmyndighet etter Grunnloven, kan avhjelpes gjennom drøftelser utenom budsjettbehandlingen mellom presidentskapet og gruppelederne.

Riksrevisjonen mener at revisjonen avdekker et behov for at Stortinget gjennomgår sine interne prosedyrer og foretar en klarere grenseoppgang mellom de rollene Stortinget til enhver tid utøver. Riksrevisjonen registrerer at presidentskapet vil ta initiativ til en tydeligere formalisering av roller og ansvar mellom Stortingets ulike organer. Riksrevisjonen konstaterer at presidentskapet deler revisjonens syn på at det er behov for en avklaring av disse forholdene internt i Stortinget.