Regjeringen fører en streng, men rettferdig asyl- og innvandringspolitikk. Vi er forpliktet til å gi beskyttelse til mennesker som har behov for det. Stor tilstrømning av det omfanget vi opplevde i 2015 setter imidlertid det norske samfunnet på prøve, ikke minst når det gjelder velferdsstatens bærekraft. Det er derfor nødvendig å regulere innvandringen til Norge. Asylinstituttet skal forbeholdes dem med behov for beskyttelse.

Ingen som søker asyl – heller ikke enslige mindreårige – har rett til internasjonal beskyttelse dersom internflukt i eget land er mulig. Dersom en enslig, mindreårig asylsøker anses verken å ha beskyttelsesbehov eller å fylle vilkårene for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, er det klare utgangspunktet at barnet må reise tilbake til hjemlandet. Dersom norske myndigheter ikke lykkes i å oppspore barnets omsorgspersoner, og barnet er 16 år eller eldre på vedtakstidspunktet, kan det gis en tidsbegrenset oppholdstillatelse som gjelder frem til barnet fyller 18 år (utlendingsforskriften § 8-8). Jeg minner om at ordningen med en slik tidsbegrenset tillatelse ble innført av Stoltenberg II-regjeringen i 2009.

Tall fra Utlendingsdirektoratet (UDI) viser at det i 2015 kom 5 480 enslige, mindreårige asylsøkere til Norge, hvorav 3 537 var fra Afghanistan. I 2016 ga UDI beskyttelse (asyl) til 1 342 enslige barn, og 270 fikk oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. 316 fikk en tidsbegrenset oppholdstillatelse frem til fylte 18 år, noe som var en betydelig økning fra tidligere år (i 2015 fikk 15 barn slik tillatelse). Majoriteten fikk således en oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for varig opphold i landet. Hittil i 2017 (januar–april) har 276 enslige mindreårige fått tidsbegrenset oppholdstillatelse.

Økningen i bruken av tidsbegrensede oppholdstillatelser skyldes flere forhold. En viktig forklaring er de rekordhøye ankomstene av enslige, mindreårige asylsøkere i 2015. Mange av deres søknader har blitt behandlet i 2016 og 2017. En annen årsak er opphevelsen av «rimelighetsvilkåret» ved internflukt, som beskrevet nedenfor. Jeg vil også fremheve at UDI i februar 2016 hevet den rettslige terskelen som skal gjelde ved vurderingen av om sikkerhetssituasjonen i et område i Afghanistan er så alvorlig at enhver fra dette området vil ha krav på beskyttelse. UDI hadde før dette lagt en lavere terskel til grunn enn hva relevante rettskilder skulle tilsi. En konsekvens av dette er at flere enslige mindreårige fra Afghanistan ikke anses å ha beskyttelsesbehov og dermed vurderes for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag (utlendingsloven § 38), herunder tidsbegrenset opphold for enslige mindreårige over 16 år.

Enslige, mindreårige asylsøkere er svært sårbare. Det er viktig at norsk regelverk ikke bidrar til at barn uten beskyttelsesbehov reiser alene til Europa og Norge. Reisen er risikofylt, og mange barn utsettes for vold og overgrep underveis. Et regelverk der barn uten beskyttelsesbehov har gode utsikter til varig oppholdstillatelse kan være et incitament til at familier sender barn på reise alene til Europa og Norge som destinasjonsland. Vi skal imidlertid ta godt vare på de som allerede er her. Enslige mindreårige som befinner seg i mottak og omsorgssentre i Norge skal ha et forsvarlig bo- og omsorgstilbud. Regjeringen ser alvorlig på den økte uroen blant enslige barn i mottak, og vi arbeider nå med tiltak som kan iverksettes på kort sikt for å bedre barnas situasjon.

Forslaget lyder:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å gjeninnføre et vilkår om at det ved returnering av asylsøkere ikke må være urimelig å henvise en asylsøker til å få beskyttelse i andre deler av hjemlandet enn det området søkeren har flyktet fra.»

Når det gjelder forslaget om å gjeninnføre «rimelighetsvilkåret» for å kunne henvise til internflukt, viser jeg til begrunnelsen for å oppheve dette vilkåret i Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II). Stortingsflertallet sluttet seg til forslaget i proposisjonen.

Det er sikker rett at en utlending ikke har krav på internasjonal beskyttelse dersom vedkommende kan få tilstrekkelig beskyttelse i et bestemt område i det landet utlendingen flyktet fra. Hvis slik beskyttelse er mulig, vil utlendingen etter fast praksis få avslag på asylsøknaden og bli henvist til å søke beskyttelse i dette området (internflukt). Dette gjelder både voksne og mindreårige asylsøkere. Vilkåret for å kunne henvise til internflukt er at utlendingen kan få «effektiv beskyttelse» i dette området. Dette betyr at området må være trygt og tilgjengelig for utlendingen.

Det fremgår av Prop. 90 L (2015–2016) at Norge ikke er folkerettslig forpliktet til å ha et vilkår om at internflukt ikke må anses «urimelig». Et slikt «rimelighetsvilkår» kan verken utledes av flyktningkonvensjonen, den interne sammenhengen i konvensjonsteksten eller folkerettslig sedvanerett. Som nevnt i proposisjonen, mener jeg at det i utgangspunktet ligger innenfor statenes handlingsrom å kunne velge om et slikt vilkår skal innfortolkes under beskyttelsesvurderingen. Kjerneområdet etter flyktningkonvensjonen er å sikre vern mot retur for dem som har velbegrunnet frykt for forfølgelse og som ikke kan få beskyttelse i eget hjemland. Så lenge statspraksis holder seg innenfor det kjerneområdet som konvensjonsstatene er forpliktet til, respekterer det absolutte vernet mot utsendelse etter konvensjonens artikkel 33, er i samsvar med forbudet mot tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff etter Grunnloven § 93 og menneskerettskonvensjonene, står norske myndigheter fritt i den nærmere utforming av interfluktregelen.

Begrepet «urimelig» er uklart i omfang og innhold. Det åpner for skjønnsmessige vurderinger det i praksis er vanskelig å legge rammer for. Dette har ført til uklarheter og ulik forståelse i forvaltnings- og rettspraksis. Rimelighetskriteriet har ført til at langt flere enn det som er folkerettslig nødvendig er blitt ansett å ha rett til flyktningstatus og oppholdstillatelse. Uklarhetene åpner også for ulik behandling og at ulike utgangspunkter for beslutningsfattere i forvaltning og domstoler kan bli førende for når en utlending anses å ha rettskrav på beskyttelse etter norsk rett. Dette er selvfølgelig uheldig.

Opphevelsen av rimelighetskriteriet har ført til at flere asylsøkere, også enslige mindreårige, er blitt henvist til internflukt. Når en asylsøknad avslås fordi internflukt er mulig, skal utlendingsmyndighetene av eget tiltak vurdere om det kan gis oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 38 fordi det foreligger sterke menneskelige hensyn eller en særlig tilknytning til Norge. For enslige mindreårige som er mellom 16 og 18 år på vedtakstidspunktet innebærer dette at det også vil bli vurdert om det kan gis en tidsbegrenset tillatelse frem til fylte 18 år etter utlendingsforskriften § 8-8.

Jeg ønsker ikke å gjeninnføre rimelighetsvilkåret. Vi er ikke folkerettslig forpliktet til å ha et slikt vilkår, og de hensyn som faller inn under rimelighetsvurderingen vil bli vurdert etter utlendingsloven § 38. Det var viktig å sikre større grad av likebehandling og forutsigbarhet for alle asylsøkere ved tolkningen av internfluktalternativet i norsk rett, og at nasjonalt regelverk avklarer når det foreligger en forpliktelse til å gi flyktningstatus.

Forslaget lyder:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide nye instrukser for praktisering av utlendingsloven § 38, jf. utlendingsforskriften § 8-8. I ny instruks må det gis sårbarhetskriterier som skal legges til grunn ved behandlingen av sakene til enslige mindreårige asylsøkere. Enslige mindreårige asylsøkere som mangler nettverk og/eller ressurser til å klare seg i returområdet, skal ikke gis midlertidig opphold.»

La meg understreke at det i alle saker om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter utlendingsloven § 38 skal foretas en helhetsvurdering der alle relevante momenter i saken kan spille inn. Det kan bl.a. legges vekt på om utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur, tvingende helsemessige forhold, sosiale eller humanitære forhold ved retursituasjonen, eller om utlendingen har vært offer for menneskehandel. Hver enkelt sak skal vurderes konkret og individuelt, og hvilke forhold som vektlegges kan derfor variere fra sak til sak. I saker som gjelder barn, skal barnets beste være et (av flere mulige) grunnleggende hensyn, og terskelen for å gi oppholdstillatelse til et barn er lavere enn for voksne.

Ved vurderingen av om det bør gis tidsbegrenset oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8 til en enslig mindreårig som er over 16 år på vedtakstidspunktet, og som ikke har annet grunnlag for opphold enn at barnet mangler forsvarlig omsorg ved retur, kan det blant annet legges vekt på barnets alder. Det skal mindre til for å falle ned på at en tidsbegrenset tillatelse ikke bør gis der barnet nettopp har fylt 16 år enn for et barn som er 17 ½ år. Dette fremgår av ikrafttredelsesrundskrivet til bestemmelsen, A-63/2009. Regjeringen har imidlertid nylig presisert i instruks til UDI (GI-02/2017) at det ikke er ønskelig å etablere et tydelig skille mellom enslige barn som er hhv. 16 og 17 år når saken behandles. Det skal foretas konkrete, individuelle vurderinger i hver sak, uavhengig av barnets alder på vedtakstidspunktet.

Det kan også legges vekt på helsemessige forhold, saksbehandlingstiden i UDI og barnets tilknytning til hjemlandet, herunder om barnet har vært lenge borte fra hjemlandet før ankomst til Norge. Manglende nettverk og/eller ressurser til å klare seg i internfluktområdet, samt sosiale og humanitære forhold ved retursituasjonen, kan imidlertid ikke alene begrunne at det gis ordinær oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38, jf. instruks GI-02/2017. Jeg understreker at forhold ved retursituasjonen likevel kan tillegges stor betydning i en konkret sak, men altså ikke avgjørende vekt. Jeg viser til at enslige mindreårige med tidsbegrenset oppholdstillatelse får bli i Norge så lenge de er barn og først vil ha plikt til å returnere til hjemlandet etter at de har fylt 18 år og er voksne. Videre er det UDI som må foreta den nærmere skjønnsmessige vurderingen av om det er grunnlag for å gi ordinær eller tidsbegrenset oppholdstillatelse.

Barnets situasjon og sårbarhet står således i dag sentralt i alle saker der utlendingsmyndighetene vurderer oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, herunder tidsbegrenset opphold for enslige mindreårige over 16 år. Som beskrevet ovenfor, er utlendingsmyndighetene forpliktet til å foreta en individuell helhetsvurdering av alle relevante omstendigheter i hver enkelt sak. Jeg kan derfor ikke se at det er noe rettslig behov for ev. å skulle definere ytterligere sårbarhetskriterier som kan vektlegges i disse sakene.

Jeg mener også at det er nødvendig at utlendingsmyndighetene har et skjønnsmessig spillerom for å kunne ta hensyn til alle relevante forhold i hver enkelt sak. Det var et bevisst valg fra lovgivers side at det ikke ble gitt en detaljert eller uttømmende liste over relevante kriterier i vurderingen av oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) side 152.

Forslaget lyder:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at også enslige mindreårige asylsøkere over 15 år blir omfattet av barnevernloven og faller inn under barnevernets omsorgsområde.»

Jeg er kjent med at bl.a. Barneombudet og Nasjonal institusjon for menneskerettigheter har anbefalt at enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år bør omfattes av barnevernlovens bestemmelser, og at omsorgsansvaret bør overføres fra utlendingsmyndighetene til barnevernet. Selv om det i dag gis et annet tilbud til gruppen som barnevernet er ansvarlig for, gis også enslige mindreårige mellom 15 og 18 år i mottak et forsvarlig omsorgstilbud. UDI stiller en rekke krav til driftsoperatørene for asylmottak når det gjelder bemanning, kompetanse og omsorgsarbeid, for å gi beboerne et bo- og omsorgstilbud som oppfyller barnekonvensjonens krav. Videre har Stortinget for 2017 videreført bevilgningen på om lag 50 mill. kroner til økt bemanning og barnefaglig kompetanse i mottak for enslige mindreårige. Med denne bevilgningen har UDI nå flere profesjonelle omsorgsarbeidere i mottakene for enslige mindreårige. Dette antas å ha bidratt til at de enslige mindreårige mellom 15 og 18 år har fått et styrket tilbud, i form av tettere oppfølging, bedre omsorg og en mer meningsfull tilværelse.

En ev. beslutning om å overføre omsorgsansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år til barnevernet antas å ha betydelige økonomiske konsekvenser. I 2015 kom det 5 480 enslige mindreårige til Norge. Av disse var 1 161 under 15 år. Det kan grovt anslås at en slik sammensetning av enslige mindreårige gir utgifter på om lag 5,5 milliarder kroner det første året etter ankomst (gitt bl.a. en forutsetning om botid i mottak på ett år). Dersom tilbudet til de enslige mindreårige over 15 år hadde blitt oppjustert til samme nivå som de som er under 15 år, anslås utgiftene å kunne øke til om lag 12,2 milliarder kroner.

Det har så langt i år blitt rapportert om en forverret situasjon i mottak for enslige mindreårige, og regjeringen arbeider nå med å finne tiltak som raskt kan gi effekt. Et ev. arbeid med å overføre omsorgsansvaret for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år fra utlendingsmyndighetene til barnevernet ville være et langsiktig tiltak med betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, som ikke vil bedre situasjonen i mottakene på kort sikt. Regjeringen anser det derfor ikke aktuelt å endre denne ordningen nå.

Forslaget lyder:

«Stortinget ber regjeringen vedta forskrift som fastsetter hvilke tilbud enslige mindreårige asylsøkere som bor i asylmottak, skal få. Forskriften må inneholde bestemmelser om hva som er tilstrekkelig bemanning, kompetanse, boligstandard og ressurser til miljøarbeid for å gi enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år et likeverdig omsorgstilbud som andre mindreårige.»

Det er ingen tvil om at enslige, mindreårige asylsøkere befinner seg i en svært sårbar og vanskelig situasjon. Det er viktig for regjeringen at enslige mindreårige i mottak får et bo- og omsorgstilbud som er forsvarlig, og UDI jobber systematisk med å sikre at omsorgen for enslige mindreårige i mottak ivaretas på best mulig måte. Som nevnt ovenfor, stiller UDI en rekke krav til mottakene når det gjelder bl.a. bemanning, kompetanse og omsorgsarbeid for å gi beboerne et forsvarlig bo- og omsorgstilbud. De kravene som stilles til mottakene for å sikre omsorgen for enslige mindreårige i mottak, reguleres i dag i UDIs egne rundskriv til driftsoperatørene for asylmottak.

Så langt i år har det blitt rapportert om en forverret situasjon i mottak for enslige mindreårige, med økt uro og utagerende adferd hos enkelte. Dagens beboere i mottak for enslige mindreårige ankom i hovedsak i 2015, da Norge opplevde historisk høye tall for ankomst av enslige barn. Ankomsttallene i 2016 og hittil i 2017 har vært svært lave. Utlendingsforvaltningen var ikke på forhånd satt opp for å kunne håndtere et slikt antall asylsøkere som ankom i 2015, og det har derfor tatt tid å behandle søknadene. Mye av den uroen vi ser i mottak i dag, knytter seg til kombinasjonen av lang oppholdstid i mottak, lang saksbehandlingstid, lang ventetid på første vedtak og usikkerhet rundt videre oppholdsgrunnlag i Norge. Regjeringen jobber derfor nå med å finne tiltak som kan iverksettes på kort sikt.

Et ev. arbeid med å forskriftsfeste tilbudet til enslige mindreårige i mottak antas å bli forholdsvis omfattende, og det anses ikke som et tiltak som vil bedre den alvorlige situasjonen i mottak for enslige mindreårige her og nå. Jeg mener det er de kortsiktige tiltakene som bør prioriteres, og at det derfor ikke bør fremmes et forslag om forskriftsfesting av omsorgstilbudet, slik situasjonen er nå.