1.1 Sammendrag

1.1.1 Innledning

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven). Det foreslås å innføre en registrerings- og tilsynsordning for salg av tobakksvarer og tobakkssurrogater, herunder elektroniske sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, til erstatning for den vedtatte, men ikke ikraftsatte, bevillingsordningen for salg av tobakk. Formålet med registrerings- og tilsynsordningen er å sikre overholdelse av tobakksskadelovgivningen samtidig som ordningen er minst mulig inngripende overfor handelsnæringen. Ordningen skal bidra til å fremme folkehelsen, og tar særlig sikte på å forhindre salg av tobakksvarer og tobakkssurrogater (i fortsettelsen: tobakksvarer mv.) til personer under 18 år.

Hovedformålet med forslaget er å bedre salgsstedenes overholdelse av tobakksskadeloven, med hovedvekt på å forhindre salg til mindreårige. Det har fram til nå ikke vært ført tilsyn med detaljsalg av tobakksvarer mv. Registrerings- og tilsynsordningen balanserer behovet for å bedre overholdelsen av regelverket og at det føres tilsyn med salget på den ene siden, og behovet for å gjøre ordningen så enkel som mulig for næring og tilsynsmyndighet på den andre siden.

En studie fra 1999 viste at 52 pst. av røykere i alderen 13–17 år vanligvis kjøpte sigarettene sine selv. Rundt 70 pst. av de mindreårige rapporterte at de aldri ble spurt om legitimasjon når de forsøkte å kjøpe tobakk, og bare 48 pst. hadde noen gang opplevd å bli nektet kjøp. På bakgrunn av denne undersøkelsen innledet helsemyndighetene et samarbeid med bransjen om ulike informasjonstiltak mv. Etter to år ble undersøkelsen gjentatt, men med tilnærmet samme resultat. Siden den gang har helsemyndighetene arbeidet for å innføre en tilsynsordning med aldersgrensen.

En ordning hvor salg av tobakksvarer mv. er registrert og hvor det effektivt kan reageres på lovbrudd, vil skape et sterkere insentiv for salgsstedene til å håndheve aldersgrensen. Dette vil igjen føre til en nedgang i ungdoms selvforsyning av tobakksvarer, og således en reduksjon i antall røykere og snusbrukere over tid.

Flere alternative tilsynsordninger med aldersgrensen har vært hørt de siste tiårene; i 2004, 2005 og senest i 2012 som et ledd i en mer omfattende høring av flere forslag til endringer i tobakksskadeloven.

Stortinget vedtok 19. mars 2013 innføring av en kommunal bevillingsordning for salg av tobakksvarer, jf. Prop. 55 L (2012–2013). Bestemmelsene om dette ble tatt inn i tobakksskadeloven kapittel 2. Dette kapitlet, og dermed ordningen, er ikke satt i kraft da regjeringen i ettertid har vurdert ordningen som unødvendig omfattende og byråkratisk.

Det er likevel behov for å sikre at salg av tobakksvarer mv. skjer i henhold til regelverket, gjennom å innføre krav til internkontroll og tilsyn med salget. Forslag om en registrerings- og tilsynsordning ble derfor sendt på høring 1. juli 2016.

Tobakksskadeloven § 17 fastsetter i dag et forbud mot å selge tobakksvarer mv. til personer under 18 år. Det er i dag ingen som har ansvar for å føre tilsyn med salgsstedenes overholdelse av aldersgrensen.

1.1.2 Registreringsplikt for stedlig salg til forbruker

Departementet foreslår å innføre en registreringsplikt for stedlige salgssteder som selger tobakksvarer mv. til forbruker. Departementet mener at en slik ordning vil oppnå formålet om bedre etterlevelse av aldersgrensen og andre krav i tobakksskadeloven, samtidig som ordningen ikke blir unødvendig byråkratisk og byrdefull.

Departementet foreslår videre at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere forskriftsbestemmelser om registreringsplikten, herunder hvilke opplysninger som skal registreres, sletting av registrering, begrensninger for registrering, samt gjøre unntak fra registreringsplikten.

Formålet med en registreringsplikt er å få oversikt over hvilke salgssteder som finnes og som det skal føres tilsyn med. Med salgssted menes det stedlige området som kan knyttes til salgsvirksomheten. Registreringsplikten vil forenkle tilsynsarbeidet for kommunene og gjøre det mulig for grossistene å sjekke at de selger til salgssteder som driver lovlig og er underlagt tilsyn.

Det foreslås at det er virksomheten som er ansvarlig for å registrere sine salgssteder, mens selve registreringsplikten er knyttet til de enkelte salgsstedene. Også de øvrige kravene i loven, samt tilsyn og reaksjoner, knyttes til salgsstedet. Dersom virksomheten har flere salgssteder, skal hvert enkelt salgssted registreres for å få en oversikt over alle stedene som det skal føres tilsyn med. Det presiseres at også taxfree-salg på flyplasser vil omfattes av registreringsplikten.

Det foreslås at virksomheten skal ha plikt til å registrere seg og sine salgssteder, og at virksomheten selv skal foreta registreringen.

Departementet legger opp til at registreringen skal skje i et nasjonalt register driftet av Helsedirektoratet. Registeret vil sende melding til kommunen hvor salgsstedet befinner seg.

Registrering av et salgssted skal gjøres én gang og vil i utgangspunktet gjelde til virksomheten melder inn at de stanser salget eller til virksomheten opphører.

Hvilke opplysninger som skal kreves registrert var opprinnelig foreslått fastsatt i selve lovteksten, men departementet mener på bakgrunn av høringsinstansenes innspill, at det vil være mer hensiktsmessig å fastsette i forskrift hvilke opplysninger som kreves ved registrering. Dette vil gjøre systemet mer fleksibelt.

Det foreslås at Helsedirektoratet får ansvar for å opprette og drifte registeret hvor virksomhetene skal registrere salgsstedene, og at Altinn skal være inngangsport for registrering og oppdatering av opplysninger i registeret.

Etter at forslaget om en registrerings- og tilsynsordning ble sendt på høring, har Stortinget vedtatt å tillate salg av nikotinholdige e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, som omfattes av tobakksskadelovens definisjon av tobakkssurrogater, jf. Prop. 142 L (2015–2016). I tillegg omfatter kategorien urtebaserte røykeprodukter. For å sikre at salg av alle produkter som er omfattet av generelle lovbestemmelser, som f.eks. aldersbestemmelsene, og mer spesielle lovbestemmelser, herunder merkebestemmelsene, blir underlagt registreringsplikt og tilsyn, foreslår departementet at registreringsordningen skal omfatte alle salgssteder for tobakksvarer og -surrogater og at tilsynet skal omfatte alle salgssteder og deres salg av tobakksvarer og -surrogater.

1.1.3 Registreringsplikt for engrossalg

Departementet foreslår at registreringsplikten også skal omfatte grossister. Det at også grossistleddet registreres og underlegges tilsyn bidrar til at salget foregår i kontrollerte former, av seriøse aktører og til at uregistrert salg reduseres.

Departementet foreslår også en hjemmel for departementet til å kunne fastsette nærmere bestemmelser om grossistenes registrering og plikter, herunder hvilke opplysninger grossistene plikter å gi, sletting av registrering, begrensninger for registrering og rutiner for kontroll av at salgssteder/detaljist er registrert.

En registreringsordning som også omfatter en registreringsplikt for grossister, vil bidra til at alt salg av tobakk i Norge, blir gjenstand for registrering og tilsyn.

1.1.4 Gjensidig plikt til å kontrollere at kjøp og salg foretas fra registrert salgssted og grossist

Departementet foreslår en gjensidig plikt for detaljister og grossister til å sjekke at den de handler med er registrert. Grossistene kan bare kjøpe fra andre registrerte grossister og kan selge til både registrerte detaljister og andre registrerte grossister. Detaljistene kan bare kjøpe fra registrerte grossister. Detaljister kan i utgangspunktet bare selge til forbruker, og en detaljist kan derfor ikke selge til annen registrert detaljist, da slik omsetning er å regne som engrossalg som krever registrering som grossist. Forbudet mot å handle med andre enn registrerte aktører skal bidra til å hindre illegalt salg.

1.1.5 Internkontroll

Departementet foreslår at det skal innføres et krav om internkontroll for den som driver stedlig detaljsalg av tobakksvarer mv.. Det foreslås også forskriftshjemmel for at departementet kan gi nærmere bestemmelser om innholdet i internkontrollen.

Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene kommet til at det er hensiktsmessig å forskriftsfeste noen krav til internkontrollen, og det vil også bli vurdert om det er nødvendig og hensiktsmessig å utforme supplerende veiledningsmateriell for å sørge for at internkontrollen blir mest mulig effektiv og velfungerende.

1.1.6 Tilsyn

Departementet foreslår at kommunene blir tilsynsmyndighet for detaljsalg av tobakksvarer mv. Tilsynet vil omfatte kontroll av registrerte salgssteder, kontroll av at sentrale bestemmelser i tobakkslovgivningen overholdes og kontroll av at salgsstedet, dersom det ikke har importert varene selv, har kjøpt av registrert grossist.

Etter departementets syn bør tilsynsmyndighetene føre tilsyn med alle de bestemmelser i lovgivningen som regulerer ulike sider av salget.

I tillegg mener departementet at kommunene bør føre tilsyn med de vedtatte, men ikke ikraftsatte, bestemmelsene § 32 (tobakksvarers innhold, bestemmelsen er endret), § 34 a (forbud mot å selge e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholder som ikke er registrert hos Statens legemiddelverk) og § 34 d (forbud mot å selge nye tobakks- eller nikotinprodukter uten at produktet er godkjent av Helsedirektoratet).

Det er forutsatt at deler av tilsynet kan samordnes med kommunenes kontroll av salgs- og skjenkebevillinger etter alkoholloven.

Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å regulere nærmere hvem som skal foreta selve tilsynet. Dette innebærer at selve tilsynet, som etter alkoholloven, vil kunne utføres av ansatte i kommunen, engasjerte kontrollører eller av private vaktselskap engasjert av kommunen.

Det bør etter departementets syn være opp til kommunene om tilsyn skal forhåndsvarsles og om tilsynet skal være åpent eller anonymt. Det kan være hensiktsmessig med en blanding av åpent og anonymt tilsyn.

Departementet foreslår videre at Helsedirektoratet får ansvar for å føre tilsyn med grossistene og deres plikter etter tobakksskadelovgivningen.

1.1.7 Reaksjoner ved overtredelser av regelverket

1.1.8 Avgifter

Departementet foreslår at utgiftene knyttet til tilsynet og driften av registeret skal finansieres gjennom innkreving etter selvkostprinsippet. Etter Rundskriv R-112/2016 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, kan gebyrer etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer. Sektoravgifter kan anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren (for eksempel i forbindelse med virksomheten til tilsynsorganer). På denne bakgrunn foreslår departementet at ordningen finansieres gjennom følgende avgifter:

• tilsyn med salgssteder i kommunene dekkes inn gjennom en årlig tilsynsavgift fra hvert enkelt utsalgssted til kommunen

• Helsedirektoratet gis hjemmel til å innkreve en årlig tilsynsavgift fra grossistene, dvs. en statlig sektoravgift

• drift og vedlikehold av selve registeret dekkes inn gjennom en egen registeravgift, som grossistene pålegges å dekke

Departementet foreslår at selve avgiftssatsene fastsettes i forskrift og vil vurdere hvordan disse kan justeres jevnlig.

1.1.9 Svalbard

Tobakksskadeloven gjelder for Svalbard, og departementet foreslår at også salgssteder og grossister som selger på Svalbard må registrere seg. Sysselmannen foreslås som tilsynsmyndighet for detaljistsalg på Svalbard, med mulighet for å delegere oppgaven til Longyearbyen lokalstyre. Departementet foreslår videre at Helsedirektoratet blir tilsynsmyndighet for grossister i den grad grossister opererer på Svalbard.

Videre foreslår departementet at Sysselmannen kan treffe vedtak om retting, tvangsmulkt og salgsforbud. Sysselmannen bør også kunne kreve inn avgift for å dekke sine utgifter til tilsyn. Det foreslås at vedtak fattet av Sysselmannen på Svalbard kan påklages til departementet. I de tilfeller hvor Sysselmannen har delegert myndighet til Longyearbyen lokalstyre, er Sysselmannen klageinstans for lokalstyrets vedtak.

1.1.10 Overgangsperiode

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft 1. juli 2017, med forbehold om Stortingets behandling. Det er behov for en overgangsperiode fra ikrafttredelse til ordningen er i drift. Næringen vil trenge tid til å sette seg inn i regelverket og til å etablere internkontrollsystem, og bør få rimelig tid til å registrere seg. Kommunene vil trenge tid til opplæring av kontrollører, planlegge kontroll og få oversikt over salgsstedene.

Helsedirektoratet vil også ha behov for å ferdigstille og teste registeret. Tilsyns- og registreringsordningen kan være i drift fra 1. januar 2018.

1.1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet har foreslått at registrerings- og tilsynsordningen skal baseres på prinsippet om selvfinansiering gjennom avgifter. Avgiftene skal gjenspeile de faktiske kostnadene myndighetene har med de ulike elementene i ordningen. Eventuelle øvrige kostnader for myndighetene må dekkes innenfor gitte rammer. For næringen antas de administrative kostnadene å være små.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Freddy de Ruiter, Ruth Grung, Ingvild Kjerkol, Tove Karoline Knutsen og Torgeir Micaelsen, fra Høyre, Kristin Ørmen Johnsen, Elisabeth Røbekk Nørve, Sveinung Stensland og Tone Wilhelmsen Trøen, fra Fremskrittspartiet, Bård Hoksrud, lederen Kari Kjønaas Kjos og Morten Wold, fra Kristelig Folkeparti, Olaug V. Bollestad, fra Senterpartiet, Kjersti Toppe, og fra Venstre, Ketil Kjenseth, støtter at det innføres tiltak for å ha bedre kontroll og tilsyn med at aldersgrensen for salg av tobakksvarer og e-sigaretter overholdes. Komiteen er også enig i at det trengs en ordning hvor salg av tobakksvarer er registrert, og hvor det er god kontroll med at slike varer ikke selges til mindreårige. Komiteen mener videre at det må være tydelige reaksjoner på lovbrudd. Det er bred enighet om at tilpassede tiltak vil kunne føre til en begrensning av og nedgang i unges tobakksbruk, og i neste omgang bidra til ytterligere reduksjon i antall røykere og snusbrukere over tid. Selv om tallet på røykere har gått ned de siste årene, er røyking fortsatt den viktigste enkeltårsak til sykdom og for tidlig død i Norge. Røykestart i ung alder gir også størst risiko for helseskader. Flertallet av dem som røyker og snuser begynner før de er 18 år.

Komiteen viser til at Tobakkskonvensjonen i artikkel 16 oppstiller krav til at medlemslandene skal innføre effektive tiltak for å hindre salg av tobakksvarer til mindreårige. Forskning har vist at tilgjengelighetsbegrensende tiltak er av de tiltakene som har størst effekt. I en rapport fra 2002, som gjennomgår forskningslitteraturen på området, konkluderes det med at en strengere håndheving av aldersgrensen for kjøp av tobakk er et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel for å redusere tilgjengelighet og bruk av tobakk blant mindreårige.

Komiteen viser til at forslagene i den foreliggende proposisjon har vært sendt på høring, og at et flertall av høringsinstansene uttaler seg positivt til hovedtrekkene, herunder forslag om salgsforbud, pålegg om retting og tvangsmulkt.

Komiteen viser til at det har vært høringer på flere tilsynsordninger de siste årene med tanke å håndheve aldersgrensen. Som et ledd i dette vedtok Stortinget 19. mars 2013 innføring av en kommunal bevillingsordning for salg av tobakksvarer, jf. Prop. 55 L (2012–2013), jf. Innst. 247 S (2012–2013). Bestemmelsene om dette ble tatt inn i tobakksskadeloven kapittel 2. Men dette kapitlet, og dermed ordningen, har ikke trådt i kraft, da nåværende regjering i ettertid vurderer bevillingsordningen som unødvendig omfattende og byråkratisk.

Komiteen merker seg at enkelte høringsinstanser, herunder Legeforeningen, mener at en bevillingsordning vil være det beste tiltaket for å oppnå de ønskede mål. Kreftregisteret foreslår at gjennomføring av de foreslåtte tiltakene følges av gjentatte kartlegginger og vurderinger.

Komiteen viser til at en rekke land har innført ulike former for bevillings- eller registreringssystem og tilsynsordninger med salg av tobakksvarer, bl.a. Sverige, Finland, Island, Frankrike, Irland, Storbritannia, Tyskland, Nederland og deler av USA, Canada og Australia.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at den foreslåtte nye registrerings- og tilsynsordningen har som formål å sikre at utsalgsstedene overholder tobakksskadelovens regler, samtidig som ordningen skal være minst mulig inngripende overfor handelsnæringen. Ordningen skal bidra til å fremme folkehelsen og tar særlig sikte på å forhindre salg av tobakksvarer og tobakkssurrogater til mindreårige.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at tilsyns- og registreringsordningen som regjeringen nå foreslår, er betydelig mindre omfattende og byråkratisk enn bevillingsordningen fra regjeringen Stoltenberg, som ble vedtatt i Stortinget i 2013, men som nåværende regjering ikke har iverksatt.

Disse medlemmer viser til at de totale kostnader ved bevillingsordningen den gang ble anslått til å være 138 mill. kroner per år. Dette ifølge analyse utført av Helsedirektoratet om økonomiske og administrative konsekvenser ved bevillingsordningen, omtalt i Prop. 55 L (2012–2013) Endringer i tobakksskadeloven (bevillingsordning mv.)

Folkehelseinstituttet har i etterkant utarbeidet et notat om kostnader i en tilsynsordning, sammenlignet med en bevillingsordning, og konkludert med en antagelse om at kostnadene for en registrerings- og tilsynsordning vil beløpe seg til 41 mill. kroner per år. Den nå foreslåtte ordningen er noe utvidet ved at også tobakkssurrogater, herunder e-sigaretter, er tatt med (hovedsakelig som en følge av at e-sigaretter ikke har vært lovlig, men blir det i forbindelse med innføringen av EUs tobakksdirektiv).

Disse medlemmer er fornøyd med at kostnadene i gjeldende forslag er redusert med godt over to tredeler.

2.1 Sammendrag

Regjeringen har vedtatt at Statens strålevern gjenopprettes som en egen etat. På denne bakgrunn foreslår Helse- og omsorgsdepartementet endringer i lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling og lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap. Mesteparten av endringsforslagene er av teknisk art og innebærer at benevnelsen «Helsedirektoratet» i relevante bestemmelser erstattes med «Statens strålevern», i samsvar med at Strålevernet gjenopprettes som egen etat.

Statens strålevern var en selvstendig etat frem til 1. januar 2016. Fra og med 2016 ble det gjennomført en forenkling og effektivisering av helseforvaltningen, og Strålevernet ble da organisert som en etat i Helsedirektoratet, men med egen direktør og budsjett. Omorganiseringen skulle bidra til å styrke etatenes beredskapsarbeid og krisehåndteringsevne.

En fullintegrering av Strålevernet har vist seg vanskelig å forene med Norges internasjonale forpliktelser, herunder kravet om et uavhengig kontrollorgan på atom- og strålevernområdet. En fullintegrering vil kunne medføre dilemmaer knyttet til utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser i form av svekket norsk troverdighet og gjennomslagsevne på det nukleære feltet internasjonalt. En gjenoppretting av Strålevernet som egen etat direkte underlagt departementet og med forsterket beredskapssamarbeid med Helsedirektoratet, vil ivareta både behovet for uavhengighet og behovet for ytterligere integrering og styrking av beredskapen. Departementet mener at en slik løsning vil ivareta både nasjonale behov og internasjonale forpliktelser.

For å gjennomføre gjenopprettingen av Strålevernet som selvstendig etat må det gjennomføres endringer i lover og forskrifter.

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår endringer i lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven). Det foreslås at strålevernlovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen fremgår direkte av loven. Videre foreslås det en hjemmel for å gjøre unntak fra tjenestelovens automatiske innvilgelse av godkjenninger ved oversittelse av fristen på strålevernlovens områder. I tillegg foreslås en hjemmel i strålevernloven for beslag, inndragning og destruksjon av ulovlig importerte laserpekere i omløp, dette som en videre oppfølging av at strålevernforskriftens bestemmelser om forbud mot sterke laserpekere trådte i kraft 1. januar 2015.

Forslaget om å gjenopprette Statens strålevern som en selvstendig etat og sikre at dette reflekteres i regelverket, er ikke ventet å ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Eventuelle merutgifter som følger av forslaget dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at regjeringen har vedtatt at Statens strålevern gjenopprettes som en egen etat. På den bakgrunn foreslår Helse- og omsorgsdepartementet endringer i lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling og lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap. Mesteparten av endringsforslagene er av teknisk art og innebærer at benevnelsen «Helsedirektoratet» i relevante bestemmelser erstattes med «Statens strålevern», i samsvar med at Strålevernet gjenopprettes som egen etat.

Komiteen viser til at Statens strålevern var en selvstendig etat frem til 1. januar 2016. Fra og med 2016 ble det gjennomført en forenkling og effektivisering av helseforvaltningen, og Strålevernet ble da organisert som en etat i Helsedirektoratet, men med egen direktør og budsjett.

Komiteen merker seg at det ikke ble foretatt noen juridisk vurdering av omorganiseringen og hvilke konsekvenser det ville ha for Statens strålevern. Dette ble først gjennomført høsten 2016. Gjennomgangen viste at det var vanskelig å forene en fullintegrering av Strålevernet med Norges internasjonale forpliktelser, herunder kravet om et uavhengig kontrollorgan på atom- og strålevernområdet. En fullintegrering vil kunne medføre dilemmaer knyttet til utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser i form av svekket norsk troverdighet og gjennomslagsevne på det nukleære feltet internasjonalt.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, merker seg at omorganisering av helseforvaltningen først ble varslet i Prop. 119 S (2014–2015), og at målet med ny organisering blant annet var effektivisering og reduserte kostnader. Flertallet setter spørsmålstegn ved hvorvidt omorganiseringen var godt nok utredet eller forankret, og ved hvorvidt fellesskapets ressurser er forvaltet på den mest hensiktsmessige måten.