Sammendrag
Barne- og likestillingsdepartementet
legger fram proposisjon med forslag til lov om gjeldsinformasjon ved
kredittvurdering av privatpersoner (gjeldsinformasjonsloven). Formålet
med lovforslaget er å legge til rette for at banker og andre kredittytere
kan skaffe seg bedre oversikt over omfanget av forbrukskreditter
hos kunder som søker om lån og kreditt. Dette vil gi grunnlag for
bedre og mer fullstendige kredittvurderinger, noe som vil bidra
til å begrense gjeldsproblemene i private hushold.
Lovforslaget går
ut på at private aktører gis adgang til å etablere egne foretak
(gjeldsinformasjonsforetak) som kan formidle gjeldsopplysninger
mellom banker og andre kredittytere til bruk ved kredittvurdering.
Slike foretak må både ha tillatelse fra det offentlige og stå under
offentlig tilsyn. Det åpnes i første omgang for formidling av opplysninger
om forbrukskreditter, jf. at lovforslaget definerer «gjeldsopplysning»
som «opplysning om en enkeltpersons gjeld eller ubenyttet kredittramme,
som ikke er sikret ved registrert panterett i formuesgode som tilhører
vedkommende». Bakgrunnen for at ordningen er begrenset til forbrukskreditter,
er både at denne kredittypen er en dominerende årsak til gjeldsproblemene
i private hushold i dag, samt at det ikke finnes noe annet register
over slike kreditter. Dersom erfaringene med den foreslåtte ordningen
er gode, vil andre kredittyper, som for eksempel boliglån, kunne inntas
senere. Etter departementets vurdering vil dette først kunne være
aktuelt etter at ordningen med usikret kreditt er prøvd ut en tid
og det viser seg å være behov for også å omfatte pantesikret gjeld.
Departementet foreslår derfor at det fastsettes en egen forskriftshjemmel
som åpner for at det senere kan inntas pantesikret gjeld. Det foreslås
videre at finansforetakene skal ha plikt til å gjøre gjeldsopplysninger tilgjengelige
for gjeldsinformasjonsforetak med konsesjon. For at dette kravet
ikke skal komme i konflikt med lovbestemt taushetsplikt, inneholder
lovutkastet forslag til endringer i finansforetakslovens bestemmelser
om adgang til utlevering av kundeopplysninger. Det vil i tillegg
bli utarbeidet forskrift til personvernlovgivningen som åpner for
at gjeldsopplysninger kan brukes i kredittopplysningsvirksomhet,
noe gjeldende regelverk ikke åpner for.
Forslaget som ble
sendt på høring, la opp til etablering av foretak som skulle innhente
og lagre gjeldsopplysninger i egne databaser for videre distribusjon
til kredittytere. Departementet har imidlertid mottatt høringsinnspill
hvor det pekes på at det også bør gis adgang til å etablere andre
løsninger enn tradisjonelle dataregistre. Det er derfor viktig at lovteksten
i størst mulig grad gir konsesjonshaverne mulighet til å velge den
teknologiske løsningen som til enhver tid fremstår som den mest
hensiktsmessige. Det har i denne sammenheng blitt vist til at lovens formål
også kan oppnås gjennom etablering av en portalbasert spørretjeneste
uten at gjeldsopplysningene tas ut av finansforetakene. Sammenlignet
med tradisjonelle registerløsninger vil en portalbasert spørretjeneste
kunne gi en rekke fordeler, blant annet kostnadsmessig, ved at den
kan bygges på allerede eksisterende infrastruktur. Siden det ikke
vil være nødvendig å registrere gjeldsopplysningene på nytt utenfor
finansforetakenes systemer, vil løsningen også ivareta personvernhensyn
på en god måte. I stedet gjøres oppslag direkte mot finansforetakenes
egne, og til enhver tid ajourholdte, databaser ved hver forespørsel
om utlevering av gjeldsopplysninger.
Departementet er
enig i at lovteksten bør ha fleksibilitet, og har foretatt de nødvendige
tilpasninger i lovforslaget slik at også andre tekniske løsninger
enn dataregistre kan velges. Dette medfører også forslag om enkelte
endringer i begrepsbruken, slik at «gjeldsregisterloven» endres
til «gjeldsinformasjonsloven» og «gjeldsregister» eller «gjeldsregisterforetak»
endres til «gjeldsinformasjonsforetak». Videre er det foretatt enkelte
tilpasninger i den foreslåtte lovteksten for å åpne for at opplysningene
i en portalbasert spørretjeneste skal kunne tilgjengeliggjøres uten
at de lagres i en database.
Hovedgrunnlaget for
kredittvurderingen er i mange tilfeller en såkalt kredittscore utarbeidet
av et kredittopplysningsforetak eller av kredittyter selv. En kredittscore
er en erfaringsbasert beregning (prediksjon) av sannsynligheten
for fremtidig mislighold på grunnlag av opplysninger om lånekundens
alder, inntekt, bosted mv. En kredittscore legger til rette for at
kredittvurderingen kan skje ved en automatisert prosess, noe som
blir stadig vanligere ved kjøpekreditter og enkelte andre kredittyper.
Det er derfor viktig at et system for bruk av gjeldsinformasjon
ved kredittvurdering også har innvirkning på slike kredittvurderinger.
Dette kan skje ved at kredittyter bruker gjeldsopplysninger ved
fastleggelsen av sin kredittpolicy, samt at gjeldsopplysninger etter
hvert kan benyttes til å utvikle mer presise kredittscorer. Lovforslaget
åpner for begge disse løsningene.
Den nærmere bakgrunnen
for lovforslaget er omtalt i kapittel 2 i proposisjonen. Her redegjøres
for historikken omkring etablering av en ordning med gjeldsregistrering,
høringen som ligger til grunn for forslaget, samt de to foregående
høringssakene fra henholdsvis 2008 og 2012. Videre i kapittelet
omtales forbrukskredittens betydning for gjeldsproblemene i private
hushold og behovet for bruk av gjeldsopplysninger i forbindelse
med kredittvurderinger.
I kapittel 3 i proposisjonen
beskrives tilsvarende ordninger i de øvrige nordiske landene samt
i enkelte EU-land. Den svenske ordningen, «Upplysningscentralen»,
er særlig omtalt, siden den har betydelige likhetstrekk med forslaget
i proposisjonen her. Også dette foretaket drives av private etter
tillatelse fra svenske myndigheter.
Kapittel 4 i proposisjonen
omtaler forslaget til ny lov om gjeldsinformasjon ved kredittvurdering
av privatpersoner. Etter forslaget skal kun foretak som gis tillatelse
fra departementet, kunne drive med gjeldsinformasjonsvirksomhet.
Innledningsvis beskrives konsesjonsordningen og de krav som etter forslaget
stilles til gjeldsopplysingsforetak. Det er herunder gjort en vurdering
av om ordningen reiser problemer i forhold til etableringsretten
og reglene om fri bevegelse av tjenester, som følger av EØS-avtalen.
Gjeldsinformasjonsloven legger opp til at samtlige finansforetak
som yter forbrukskreditt, skal ha plikt til å rapportere eller tilgjengeliggjøre
informasjon om all slik gjeld til gjeldsinformasjonsforetak. Avslutningsvis
i kapittel 4 drøftes blant annet det viktige spørsmålet om hvem
som kan få tilgang til gjeldsopplysningene fra et gjeldsinformasjonsforetak.
Et sentralt prinsipp er her at tilgangen bør begrenses i størst
mulig grad for å motvirke risikoen for at opplysninger skal komme
på avveie, bli koplet mot andre opplysninger eller bli misbrukt
på noen måte. Etter forslaget skal kun nærmere definerte kredittytere,
kredittopplysningsforetak samt visse offentlige etater i forbindelse
med tilsyn overvåkning og utarbeidelse av statistikk ha tilgang
til opplysninger fra et gjeldsinformasjonsforetak.
I kapittel 5 i proposisjonen
drøftes personvernmessige spørsmål som gjeldsinformasjonsvirksomhet
reiser. Særlig vekt er her lagt på om tiltaket er forholdsmessig
med hensyn til de personverninngrep det medfører sett i forhold
til de samfunnsinteresser som skal vernes. Det er også gjort en
vurdering av om det finnes andre, personvernmessige mindre inngripende
tiltak som kan realisere samme formål. Det konkluderes med at tiltaket
er forsvarlig sett fra et personvernsynspunkt. Det er særlig lagt
vekt på at det er tale om opplysninger av moderat følsomhetsgrad,
at registrering og utlevering av gjeldsopplysninger kan skje på
en sikker måte, samt at risikoen for misbruk, kopling eller spredning
til uvedkommende er liten. Departementet kan heller ikke se at tiltaket
er i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel
8.
I kapitlene 6 til
8 i proposisjonen omtales de bestemmelser som foreslås om tilsyn,
taushetsplikt og straff. Lovforslaget legger opp til at Finanstilsynet skal
føre tilsyn med gjeldsinformasjonsforetak. I tillegg vil Datatilsynet
som personvernmyndighet på vanlig måte føre tilsyn med at virksomheten
følger personopplysningsloven mv.
I kapittel 9 i proposisjonen
beskrives de vurderinger som er gjort med hensyn til mulige alternative tiltak.
Blant alternativene som er vurdert, er strengere regler for markedsføring
av forbrukskreditt, strengere krav til kredittvurdering samt tak
på renter for visse typer kreditt. Det konkluderes med at dette
er tiltak som på ulike måter også kan bidra til å motvirke gjeldsproblemer
som følge av forbrukskreditter, men at ingen av dem kan erstatte
tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger til bruk ved kredittvurdering. Økonomiske
og administrative konsekvenser er behandlet i kapittel 10.