Formålet med meldingen er å redegjøre for antatte konsekvenser ved norsk tilslutning til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, og for hvorfor regjeringen ikke nå vil fremme forslag om norsk tilslutning.

I anmodningsvedtak nr. 8, 11. november 2014 ba Stortinget regjeringen om å «legge fram sak om barnekonvensjonens tredje tilleggsprotokoll om individklagerett i løpet av 2015». I Prop. 1 S (2015–2016) og Meld. St. 15 (2015–2016) om anmodnings- og utredningsvedtak varslet regjeringen at den ville legge fram en melding til Stortinget om denne saken i løpet av vårsesjonen 2016.

I anmodningsvedtak nr. 109, 4. desember 2015 ba Stortinget regjeringen om å «komme tilbake til Stortinget på egnet måte med en sak om ratifisering av tilleggsprotokollen til FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som gir individuell klagerett ved brudd på disse rettighetene, så snart den pågående utredningen om dette er ferdigstilt og konsekvensene klarlagt».

Denne meldingen følger opp disse anmodningsvedtakene.

Norge har siden 1991 vært part i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen). Norge er også part i de to valgfrie protokollene til barnekonvensjonen om barn i væpnet konflikt og om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi. FNs generalforsamling vedtok i 2011 en tredje valgfri protokoll til barnekonvensjonen om en individklageordning, som trådte i kraft i 2014. På oppdrag fra Utenriksdepartementet foretok advokat Frode Elgesem i 2013 en vurdering av fordeler og ulemper ved eventuell norsk tilslutning til denne protokollen. Utredningen ble sendt på alminnelig høring samme år.

Denne meldingen omfatter også de valgfrie protokollene om individklageordninger til FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Advokat Henning Harborg leverte i 2011 en utredning om mulige virkninger av tilslutning til individklageordningen til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som ble sendt på alminnelig høring i 2012. Professor Kjetil Mujezinovié Larsen leverte i 2015 en utredning om konsekvenser ved eventuell norsk tilslutning til individklageordningen til konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, som ble sendt på alminnelig høring høsten 2015. Det inngikk ikke i noen av utredernes mandater å vurdere om Norge burde slutte seg til disse individklageordningene.

Hensyn som kan tale for å slutte seg til de nye individklageordningene, er at det vil kunne styrke individenes rettsstilling og gjennomføringen av konvensjonene i Norge ytterligere. Norsk tilslutning vil også bekrefte at norske myndigheter er villige til å undergi seg internasjonal kontroll og støtter opp om det internasjonale overvåkningssystemet. Når regjeringen ikke fremmer forslag om norsk tilslutning til disse tre individklageordningene nå, er det fordi det knytter seg betydelig usikkerhet til konsekvensene av norsk tilslutning.

Sentrale hensyn som regjeringen har lagt vekt på, er om de aktuelle konvensjonsorganenes sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode er egnet til å sikre en forsvarlig behandling av klagene, om konvensjonenes bestemmelser egner seg for internasjonal individklagebehandling, og om tilslutning til individklageordningene vil medføre økt rettsliggjøring av politiske spørsmål og begrense norske myndigheters handlingsrom – blant annet muligheten til å bestemme økonomiske og sosiale prioriteringer.

Mange av bestemmelsene om økonomiske og sosiale rettigheter i konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen egner seg i utgangspunktet dårlig for internasjonal individklagebehandling. Det er fordi de medfører vidtrekkende positive forpliktelser for statene, blant annet plikt til å tilby tjenester og ytelser, samtidig som bestemmelsene er vage og målsettingspregede og derfor gir statene et betydelig rom for skjønn. Eksempler på slike rettigheter er retten til den høyeste oppnåelige helsestandard og retten til en tilstrekkelig levestandard. Hvordan slike rettigheter tolkes, kan få stor samfunnsmessig betydning, og styrking av rettighetene til én gruppe kan potensielt føre til svekkede rettigheter for andre grupper. Beslutninger om hva slags type tiltak som anses egnet for å realisere disse rettighetene, og hvilket omfang de bør ha, beror i stor grad på politiske valg og økonomiske vurderinger og prioriteringer som folkevalgte organer er nærmest til å ta stilling til.

Det er per i dag uklart hvor langt konvensjonsorganene vil gå i å overprøve nasjonale myndigheters vurderinger av slike spørsmål ved behandlingen av individklager, og hvilken vekt norske domstoler vil legge på konvensjonsorganenes synspunkter i klagesaker mot Norge.

Felles for de tre nye individklageordningene er at selv om konvensjonsorganenes generelle kommentarer og anbefalinger i forbindelse med statenes periodiske rapporter gir en viss pekepinn om hvordan de tolker konvensjonene, har man ikke kunnet danne seg et klart bilde av hvordan de vil tolke konvensjonene i individklagesaker. Det skyldes at Barnekomiteen foreløpig ikke har realitetsbehandlet en eneste individklagesak, og de to andre konvensjonsorganene har bare behandlet noen få saker. Det er blant annet uklart i hvilken grad statene vil tilkjennes en skjønnsmargin når det gjelder realiseringen av økonomiske og sosiale rettigheter.

Regjeringen viser til at man på det nåværende tidspunkt ikke kan forutse konsekvensene av en tilslutning til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Regjeringen vil derfor ikke fremme forslag om dette nå.

I kapittel 2 i meldingen redegjøres det for FNs kjernekonvensjoner om menneskerettigheter og konvensjonsorganene som er opprettet for å overvåke partenes etterlevelse av konvensjonsforpliktelsene. Konvensjonsorganenes formål og sammensetning samt overvåkningsmekanismene de har til rådighet, blir omtalt i dette kapittelet. I tillegg omtales den folkerettslige betydningen av konvensjonsorganenes uttalelser og den pågående prosessen for å styrke konvensjonsorganene.

I kapittel 3 redegjøres det for de internasjonale menneskerettighetenes stilling i norsk rett og nasjonale kontrollinstanser. Det gis også en oversikt over inkorporering av menneskerettskonvensjonene i de andre nordiske landene.

Kapittel 4 inneholder en redegjørelse for individklageordningene til FNs menneskerettskonvensjoner og betydningen av konvensjonsorganenes uttalelser etter norsk rett.

I kapittel 5 omtales hensyn som inngår i vurderingen av om Norge bør slutte seg til nye individklageordninger. Hvorvidt tilslutning til individklageordningene vil styrke individenes rettsstilling og gjennomføringen av de aktuelle konvensjonene, er blant hensynene som vurderes. Andre hensyn er om konvensjonsorganenes sammensetning, arbeidsmetoder, ressurser og tolkningsmetode er egnet til å sikre en forsvarlig behandling av klagene, om konvensjonenes bestemmelser egner seg for internasjonal individklagebehandling, og om tilslutning til individklageordningene vil bidra til økt rettsliggjøring og begrense norske myndigheters handlingsrom.

I kapitlene 6–8 redegjøres det for henholdsvis konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne samt individklageordningene til disse. Kapitlene omfatter også utdrag fra de tre eksterne utredningene til henholdsvis Henning Harborg, Frode Elgesem og Kjetil Mujezinovié Larsen om konsekvenser ved eventuell norsk tilslutning til individklageordningene, og sammendrag av høringsuttalelsene til disse utredningene. Situasjonen i de andre nordiske landene er også omtalt. Hvert kapittel avsluttes med en vurdering av antatte konsekvenser ved norsk tilslutning til individklageordningene og en begrunnelse for hvorfor regjeringen ikke nå vil fremme forslag om norsk tilslutning.

Kapittel 9 inneholder avsluttende vurderinger samt regjeringens konklusjon om at det ikke nå fremmes forslag om tilslutning til de valgfrie protokollene om individklageordninger til konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnekonvensjonen eller konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.