Evalueringstema og -spørsmål

Evalueringsutvalget har oppstilt følgende evalueringstemaer knyttet til måloppnåelse:

Evalueringstema nr. 1: Om EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser sørger for

• å klarlegge om krenkelser av individuelle rettigheter finner sted,

• å forebygge at krenkelser av individuelle rettigheter finner sted,

• å påse at samfunnsmessige interesser som menings-, ytrings- og religionsfrihet ikke utsettes for utilbørlig skade,

• å påse at regelbrudd ikke finner sted, og derigjennom skape tillit til EOS-tjenestenes virksomhet

• herunder å vurdere om og ev. hvordan disse målene kan nås i større grad.

Evalueringstema nr. 2: Om EOS-utvalgets arbeid og rammebetingelser ivaretar de hensyn EOS-tjenestene er satt til å beskytte, og er minst mulig til ulempe for tjenestenes arbeid.

Evalueringstema nr. 3: Om EOS-utvalgets kontroll oppfyller kravene om å være «etterfølgende» og «rent kontrollerende».

Evalueringstema nr. 4: Om utvalgets kontroll er så effektiv som hensynet til en forsvarlig saksbehandling tillater.

Evalueringstema nr. 5: Om det er trekk ved den samfunnsmessige eller teknologiske utviklingen som tilsier endringer i EOS-utvalgets arbeid eller rammebetingelser.

Evalueringstema nr. 6: Om det er behov for endringer i EOS-loven og -instruksen, herunder hvordan de særskilte problemstillingene som fremgår av mandatet, skal løses.

Evalueringsutvalget gjør i Dokument 16 (2015–2016) nærmere rede for evalueringstemaene og fremgangsmåten.

Etter en innledende vurdering fant Evalueringsutvalget særlig grunn til å fremheve globaliseringen i dagens trusselbilde, det økte samarbeidet mellom tjenestene og den teknologiske utviklingen (både av de trusler tjenestene står overfor og av de verktøy tjenestene har tilgjengelig for å bekjempe truslene).

I tillegg kommer de konkrete problemstillingene som er nevnt i mandatet:

• I hvilke grad har begrensningen i EOS-utvalgets adgang til å kreve innsyn i dokumenter og forvaltningens rett til å ta den endelige avgjørelsen om innsyn representert et hinder for utvalgets arbeid, og eventuelt på hvilken måte?

• Er det etterretningsenheter i Forsvaret som i større grad bør underlegges en ordinær kontroll av EOS-utvalget? Hvordan kan dette i så fall skje?

• I hvilken utstrekning bør EOS-utvalget uhindret kunne benytte personer som tidligere har virket i EOS-tjenesten som kilder?

• Er det behov for særlige regler om sivile informanter, herunder hvordan sivile informanter benyttes, og hvordan EOS-utvalget kan kontrollere denne bruken?

Fremgangsmåte

Gjennom en kombinasjon av møter og samtaler med relevante aktører og undersøkelser av skriftlig materiale har Evalueringsutvalget opparbeidet seg et godt grunnlag for å besvare de evalueringsspørsmålene som er oppstilt. Evalueringsutvalget har gjennomført 18 møter over 36 møtedager.

Evalueringsutvalget har avholdt en rekke møter med aktører som har tilknytning til EOS-utvalgets kontrollarbeid, for å få oversikt over fagområdene, sentrale problemstillinger og de ulike aktørenes grunnleggende syn på EOS-utvalgets kontrollvirksomhet. Det har vært viktig for utvalget å sikre at alle relevante aktører fikk komme til orde og at alle relevante innspill ble fanget opp.

Særlig viktig har det vært å høre EOS-utvalgets egne erfaringer og synspunkter, og det har derfor vært avholdt fem møter der hele eller deler av utvalget har vært til stede. I fire av møtene har også representanter for sekretariatet deltatt. I tillegg har det vært avholdt ett møte med sekretariatet alene. Evalueringsutvalget har også gjennomført samtaler med alle de nåværende medlemmene av utvalget enkeltvis.

Utvalget har også møtt tjenestenes overordnede fra henholdsvis Justis- og beredskapsdepartementet, Riksadvokaten og Forsvarsdepartementet.

Evalueringsutvalget har møtt kontroll- og konstitusjonskomiteen for å få synspunkter fra EOS-utvalgets oppdragsgiver og mottaker av utvalgets meldinger.

Hvilke møter og undersøkelser som er gjennomført, er nærmere beskrevet i Dokument 16 (2015–2016).

Evalueringsutvalget har gjennomgått alle EOS-utvalgets årsmeldinger og særskilte meldinger (for årene 1996–2014).

Også kontroll- og konstitusjonskomiteens innstillinger avgitt ved behandlingen av EOS-utvalgets meldinger er gjennomgått.

Historikk

Historien til EOS-utvalget og dets kontroll av EOS-tjenestene kan oppsummeres i fire hovedlinjer. Forholdet mellom utvalget og tjenestene har gått fra i begynnelsen å være preget av mistillit og konfrontasjon til i hovedsak å være basert på tillit og samarbeid. Parallelt med dette har tjenestenes virksomhet blitt lovregulert i en helt annen grad enn de var ved EOS-utvalgets opprettelse. Det har ført til klarere rammer for både tjenestene og kontrollen med dem. Samtidig har tjenestene selv åpnet opp for mer offentlig innsyn i sin virksomhet. Endelig har EOS-utvalgets ressurser blitt styrket, for at kontrollen skal kunne gjennomføres på en tidsmessig måte.

Opprettelsen av EOS-utvalget i 1996 innebar noe kvalitativt og konstitusjonelt nytt i kontrollen med de hemmelige tjenester, blant annet ved at kontrollen ble parlamentarisk forankret og utvidet til også å omfatte Etterretningstjenesten.

Bakgrunnen for at Stortinget gikk til det skritt å opprette et eget parlamentarisk forankret kontrollutvalg, var at det over tid hadde bygget seg opp betydelig mistillit overfor EOS-tjenestene og den kontrollen regjeringen drev med sine egne tjenester. Denne mistilliten bunnet særlig i påstander om at Politiets overvåkingstjeneste (POT) drev ulovlig overvåking av enkeltpersoner, blant annet basert på politisk overbevisning. Disse påstandene ble styrket gjennom flere bøker og omfattende oppslag i mediene. Flere av sakene var høyt profilert og ble gjenstand for betydelig debatt i og utenfor Stortinget. Disse sakene hadde til felles at de ble utløst av kritiske journalister, ikke gjennom tjenestenes egne kontrollrutiner eller kontrollutvalgets arbeid. Den mer intense offentlige debatten om de hemmelige tjenestene, det økende antallet klagesaker og den tilsynelatende mangelfulle kontrollen var bakgrunnen for at Stortingets justiskomité i 1993 gikk inn for å opprette et nytt, parlamentarisk forankret, kontrollutvalg for de hemmelige tjenestene. Hensikten med opprettelsen var å styrke de folkevalgtes mulighet til å føre kontroll med en del av forvaltningen som er unndratt offentlighetens innsyn.

Et enstemmig storting vedtok 18. juni 1993 å opprette et kontrollutvalg for de hemmelige tjenestene, som skulle føre kontroll med den sivile overvåkingstjenesten og den militære etterretningstjenesten og sikkerhetstjenesten.

Deretter ble Skauge-utvalget oppnevnt 24. september 1993 for å utrede og klargjøre de spørsmål etableringen av et felles kontrollutvalg reiste, herunder instruks og eventuelle avgrensninger, og forholdet mellom regjering og storting. Skauge-utvalgets innstilling av 7. februar 1994 lå til grunn for Stortingets vedtak om å opprette EOS-utvalget 3. februar 1995.

Omtrent samtidig, 1. februar 1994, oppnevnte Stortinget Lundkommisjonen, som skulle granske påstandene om ulovlig overvåking av norske borgere etter 1945. Lundkommisjonen leverte sin rapport våren 1996 og bekreftet på mange punkter anklagene om at ulovlig politisk overvåking hadde funnet sted i Norge. Lundkommisjonens funn ble fulgt opp med midlertidig lov om innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (innsynsloven) 4. mars 1999. Innsynsloven ga norske borgere og andre som var hjemmehørende i Norge, rett til innsyn i dokumenter eller opplysninger i dokumenter som var registrert om dem mellom 8. mai 1945 og frem til overvåkingsinstruksen av 25. november 1977. For perioden fra 25. november 1977 til 8. mai 1996 ble det gitt mer begrenset innsyn, betinget av at innhentingen, registreringen eller bruken av opplysningene manglet hjemmel. Det ble oppnevnt et eget organ, innsynsutvalget, som behandlet søknadene om innsyn og erstatning. Fristen for å søke om innsyn gikk ut 1. januar 2003. Ved fristens utløp hadde det kommet inn 12 764 søknader.

I 2004 beklaget daværende justisminister Odd Einar Dørum på vegne av Justisdepartementet den urettmessige overvåkingen enkeltpersoner hadde vært utsatt for av POT. I 2005 stilte Stortinget seg bak Dørums beklagelse.

Regelverk

Lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-kontrolloven) ble vedtatt 3. februar 1995 og trådte i kraft samme dag. Loven bygger på NOU 1994:4 Kontrollen med «de hemmelige tjenester», som ble avgitt av Skauge-utvalget.

Med hjemmel i loven § 1 vedtok Stortinget 30. mai 1995 Instruks om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-kontrollinstruksen), som gir utfyllende regler for EOS-utvalgets virksomhet.

Generelt

EOS-utvalget trådte i virksomhet i mai 1996 og har i likhet med tjenestene det kontrollerer, gjennomgått betydelige endringer i løpet av sin snart 20-årige historie.

EOS-utvalget ble opprettet mens vår del av verden gjennomgikk en sikkerhetspolitisk reorientering etter den kalde krigen. I løpet av de 20 årene som har gått, har det skjedd store endringer på flere områder av betydning for utvalgets arbeid.

På et allment samfunnsmessig nivå har de siste tiårene vært preget av en voldsom teknologisk utvikling. Særlig har utbredelse av informasjonsteknologi ført til at produksjonen og spredningen av informasjon nå skjer raskere og i mengder som få kunne forestille seg for 25 år siden. Det betyr at personvern har blitt et enda viktigere tema enn det var tidligere. Samtidig har det ført til mer frivillig og ufrivillig åpenhet fra både offentlige og private aktørers side.

Det globale trusselbildet

Verden er tettere sammenvevet på flere områder enn tidligere, både teknologisk, politisk, økonomisk og finansielt, sosialt og kulturelt. Informasjon spres raskere og i et helt annet omfang enn tidligere gjennom nye digitale kommunikasjonskanaler. Både samfunnet og enkeltpersoner er i stor grad avhengige av digitale hjelpemidler, og det er blitt langt vanskeligere å stå utenfor den digitale verden. Kapital, varer og tjenester flyter friere mellom ulike land og regioner, og virksomheter og organisasjoner er i høyere grad enn tidligere transnasjonale. Tilsvarende flytter mennesker på seg i større omfang enn tidligere. Migrasjonsbølger skaper mer sammensatte befolkningsgrupper i samfunn som tidligere var relativt homogene.

Sikkerhetspolitisk pågår det flere endringsprosesser som påvirker det allmenne trusselbildet.

Politisk, økonomisk og militært er situasjonen uavklart flere steder, og det er derfor vanskelig å forutse hvilken retning utviklingen vil ta i tiden som kommer. Det som synes å være sikkert, er at utviklingen vil fortsette i retning av et enda mer komplekst trusselbilde.

Samtidig har både ulovlig etterretningsarbeid og annen sikkerhetstruende virksomhet i økende grad blitt knyttet til datateknologi. For det første kan fremmede etterretningstjenester og kriminelle skaffe seg informasjon gjennom innbrudd i staters, organisasjoners og bedrifters datasystemer. For det andre er disse datasystemene i krisetid sårbare for angrep, noe som kan ramme både militære og sivile aktiviteter. Store stater, først og fremst Russland og Kina, er betydelige aktører innenfor digital etterretning rettet mot Norge. Også kriminelle nettverk og andre ikke-statlige aktører er imidlertid i ferd med å bygge opp kompetanse på dette området.

Den viktigste nye fysiske trusselen mot internasjonal sikkerhet er fremveksten av terrororganisasjoner som opererer på tvers av landegrenser, og som utfører aksjoner på flere kontinenter. Terrorismens bakmenn har varierende ideologisk orientering, men ulike militante islamistbevegelser er de mest aktive, og de som utgjør den tydeligste trusselen, også i Vesten.

Et utviklingstrekk ved internasjonal terrorisme har de seneste årene vært en glidning i retning av aksjoner som har vært utført av én eller få utøvere, heller enn store og omfattende aksjoner som involverer mange personer, organisering og forberedelser. I nyere tid har terroranslag i økende grad vært utført av enkeltpersoner med håndvåpen, kniver eller andre lettere tilgjengelige våpen.

Et annet utviklingstrekk er knyttet til Internetts betydning for ulike ekstreme grupperinger og potensielle terrorister. Deler av internett fungerer som propagandakanal, som kanal for å rekruttere og radikalisere tilhengere og medlemmer og som kommunikasjonskanal for allerede etablerte terrorgrupper. Denne virksomheten skjer på tvers av landegrenser.

Det er videre tenkelig at enkelte eksisterende utfordringer knyttet til befolkningsvekst, kamp om energikilder og andre ressurser vil bli forsterket i tiden som kommer. Dette vil også påvirke Norge. Det samme gjelder problemstillinger knyttet til store migrasjonsbølger til Europa. Dette er fenomener som kan øke konfliktnivået mellom land og regioner, og i de enkelte samfunn, i takt med at presset mot velferdsordninger og ressurser øker.

Det nasjonale trusselbildet

Det nasjonale trusselbildet i Norge gjenspeiler i hovedsak de globale endringene, og slik vil det trolig også være fremover. Det viktigste utviklingstrekket, også i Norge, er at trusselbildet er mer mangefasettert enn det var tidligere. Mye tyder også på at innvandringen til Norge vil fortsette å ligge på et høyt nivå, med en mer sammensatt befolkning som konsekvens.

Geopolitisk er Norges situasjon fortsatt preget av naboskapet med Russland. Utviklingen i russisk politikk vil påvirke Norge også i fremtiden. Russland utgjør fortsatt en betydelig potensiell trussel mot norske interesser.

En viktig side ved trusselbildet mot Norge er knyttet til digital etterretningsvirksomhet mot norske myndigheter og private aktører. NSM rapporterer om flere «alvorlige dataangrep» mot Norge. Digital spionasje truer sensitiv informasjon, ikke bare militært, men også sivilt og privat, som for eksempel industrispionasje. Det åpner også for mulig sabotasje som kan ramme både militære og sivile mål, inkludert sentrale samfunnsfunksjoner som strømleveranser eller vannforsyning. Enkelte sektorer, for eksempel olje- og gassektoren, er særlig utsatt. NSM forventer økning i antall angrep mot norsk næringsliv og offentlig virksomhet i tiden som kommer.

Dessuten har nye trusler kommet til og økt i styrke. Norge er påvirket av den internasjonale trusselen fra islamistiske terrorbevegelser.

Et betydelig antall norske borgere har reist til Syria for å slutte seg til ISIL. PSTs vurdering er at de vil utgjøre en potensiell trussel når de eventuelt returnerer til Norge. Bekymringen knytter seg til at de kan ha utviklet ønsker om å bruke vold også her, i tillegg til at de har fått opplæring i bruk av våpen og eksplosiver. Det antas også at de vil kunne bidra til en ytterligere radikalisering av norske miljøer.

Også andre miljøer kan på sikt tenkes å utgjøre en trussel mot Norge. Det gjelder særlig de høyreekstreme, som har et relativt høyt aktivitetsnivå på Internett i kontakt med både norske og utenlandske likesinnede. Høyreekstremistiske og antiislamske miljøer kan også bli styrket på grunn av trusselen fra islamisme. Eskalerende radikalisering i islamistiske og høyreekstreme miljøer kan også føre til fremvekst av mer aktivistisk venstreekstremisme. Erfaringen fra 22. juli 2011 demonstrerte at terrortrusler mot Norge ikke nødvendigvis kommer fra islamistiske miljøer, at de ikke trenger å ha utgangspunkt i et organisert miljø, og at enkeltpersoner kan forvolde store ødeleggelser på egen hånd.

Dette illustrerer et annet utviklingstrekk av betydning for trusselbildet i Norge, som i resten av verden: Individer, miljøer og organisasjoner som utgjør potensielle sikkerhetstrusler, har vide kontaktnett og er ikke begrenset av nasjonale grenser.

EOS-tjenestenes virksomhet

EOS-tjenestenes virksomhet påvirkes nødvendigvis av utviklingen i det nasjonale og globale trusselbildet. Den mer komplekse globale trusselsituasjonen, den teknologiske utviklingen og dreiningen i retning av trusler med utgangspunkt i nettverksbaserte og transnasjonale organisasjoner og løsere sammenslutninger, har ført til et bredere spekter i tjenestenes oppgaver. I forlengelsen av mer omfattende oppgaver har tjenestene også vokst i størrelse. Fra 2012 har Politidirektoratet offentliggjort antall ansatte i PST. I 4. kvartal 2012 var tallet 409, mens det i 2. kvartal 2015 ble oppgitt til 512.

Antall ansatte i Etterretningstjenesten er ikke offentlig tilgjengelig, men en betydelig økning i størrelsen på tjenesten kan trolig leses ut av at dens offentlige budsjett er nær tredoblet siden 1996.

For alle tjenestene gjelder at deres ansvarsområder overlapper i større grad enn tidligere, blant annet fordi også truslene mot nasjonenes sikkerhet på en annen måte enn tidligere er grenseoverskridende. En konsekvens av det er tettere og mer omfattende samarbeid mellom de ulike norske tjenestene. Tilsvarende har samarbeidet med andre lands EOS-tjenester blitt viktigere.

For alle tjenestene gjelder at de er sterkt påvirket av den teknologiske utviklingen. Den teknologiske utviklingen byr på muligheter for tjenestene, men den skaper samtidig nye utfordringer. Ny teknologi har generert nye former og arenaer for kriminalitet og sikkerhetstruende virksomhet. Dette stiller krav til tjenestenes evne til å tilpasse seg de digitale truslene, og deres tilstedeværelse på de digitale arenaene. For eksempel fordrer Internetts rolle som propaganda- og rekrutteringskanal for terrorister at tjenestene er til stede i det digitale rom. Videre har både trusselaktørene og tjenestene som skal bekjempe dem, fått nye verktøy.

En vesentlig endring som gjelder alle EOS-tjenestene, er at det siden 1996 har kommet til mer detaljert regelverk som regulerer virksomhetene. I tillegg er menneskerettighetenes stilling i norsk rett styrket gjennom vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999 og inkorporering av enkelte sentrale rettigheter i Grunnloven i 2014.

Begrepet EOS-tjeneste

Begrepet EOS-tjeneste ble introdusert av Skauge-utvalget i NOU 1994:4.

Selv om begrepet «EOS-tjeneste» er funksjonelt heller enn organisatorisk definert, utgjør enkelte organisatoriske enheter kjernen i begrepet, fordi de er underlagt obligatorisk tilsyn fra EOS-utvalgets side. Det følger av EOS-kontrollinstruksen § 11 at utvalget plikter å føre tilsyn med Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA).

EOS-utvalgets kontrollområde er i EOS-kontrolloven § 1 angitt som «etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste som utføres av den offentlige forvaltning eller under styring eller på oppdrag av denne». Kontrollområdet er funksjonelt og ikke organisatorisk definert, noe som innebærer at EOS-utvalget kan kontrollere all utøvelse av slik tjeneste, uavhengig av hvem som utfører den, så fremt den er utført under styring eller på oppdrag av det offentlige, og lovens formål tilsier det.

EOS-utvalgets kontrollområde omfatter også EOS-tjeneste som utøves av andre deler av den offentlige forvaltningen, og ifølge instruksen § 11 nr. 2 bokstav f skal utvalget utføre inspeksjon av eget tiltak av det øvrige politi og andre organer eller institusjoner som bistår Politiets sikkerhetstjeneste. EOS-utvalget har flere ganger ført tilsyn med for eksempel Kripos, ØKOKRIM og toll- og utlendingsmyndighetene.

Kontrollområdet omfatter også statsrådene og departementene, men reglene om innsynsrett og forklaringsplikt gjelder ikke for disse, se EOS-kontrollloven § 6.

All EOS-tjeneste som er initiert av det offentlige, omfattes av kontrollområdet, også der den utføres av private aktører. Eksempler på dette er tele- og internettilbyderes bistand til PST og aktører som tillegges oppgaver etter sikkerhetsloven.

Kontrollformål

Formålene med EOS-utvalgets kontroll er angitt i EOS-loven § 2. Bestemmelsens første ledd lyder:

«Formålet med kontrollen er:

1) Å klarlegge om og forebygge at det øves urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene, og at tjenestene respekterer menneskerettighetene,

2) Å påse at virksomheten ikke utilbørlig skader samfunnslivet,

3) Å påse at virksomheten holdes innen rammen av lov, administrative eller militære direktiver og ulovfestet rett.»

I utførelsen av kontrolloppgavene plikter EOS-utvalget også å «iaktta hensynet til rikets sikkerhet og forholdet til fremmede makter».

Innledning

EOS-utvalgets kontroll skal skje både ved regelmessig tilsyn (såkalte inspeksjoner) og undersøkelser av klager fra enkeltpersoner og organisasjoner, jf. EOS-kontrolloven § 3. Etter samme bestemmelse skal utvalget av eget tiltak ta opp alle saker og forhold som det ut fra formålet finner riktig å behandle, særlig slike som har vært gjenstand for offentlig kritikk. Med forhold menes også regelverk, direktiver og praksis.

Omfanget av og intensiteten i utvalgets tilsynsoppgave er utdypet i EOS-kontrollinstruksen § 11. Ordlyden viser at kontrollintensiteten er ment å være høyere overfor PST og NSM enn overfor Etterretningstjenesten.

Ved mottak av klager skal EOS-utvalget gjøre de undersøkelser i forvaltningen som klagen tilsier, se EOS-kontrollinstruksen § 8 første ledd. Utvalget avgjør selv om klagen gir tilstrekkelig grunn til ytterligere behandling før saken avsluttes.

Kontrollverktøy

EOS-utvalgets viktigste kontrollverktøy er retten til innsyn i og adgang til EOS-tjenestenes virksomhet. Etter EOS-kontrolloven § 4 første ledd kan utvalget «kreve innsyn i og adgang til forvaltningens arkiver og registre, lokaler, installasjoner og anlegg av enhver art». Enhver som tjenestegjør i forvaltningen, plikter på anmodning å tilveiebringe «alt materiale, utstyr mv. som kan ha betydning for gjennomføring av kontrollen», jf. § 4 annet ledd.

I vedtak 15. juni 1999 kom Stortinget til at det skulle gjelde en særlig prosedyre for uenighet om innsyn i Etterretningstjenestens opplysninger.

Etter EOS-kontrolloven § 5 har alle møteplikt for utvalget.

Alle som er eller har vært i forvaltningens tjeneste, har i tillegg forklaringsplikt for utvalget om alt de har erfart i tjenesten, jf. EOS-kontrolloven § 5 tredje ledd.

Samtaler med privatpersoner skal skje i avhørs form, med mindre de er av orienterende art, jf. EOS-kontrollinstruksen § 9 første ledd.

Klagere og andre privatpersoner i partsliknende stilling kan på ethvert trinn i saken la seg bistå av advokat eller annen fullmektig i den utstrekning det kan skje uten at graderte opplysninger derved blir kjent for fullmektigen.

Personer som kan bli utsatt for kritikk fra utvalget, bør varsles om de ikke allerede kjenner til saken, jf. EOS-kontrollinstruksen § 9 tredje ledd. De har rett til å gjøre seg kjent med utvalgets ugraderte materiale og med gradert materiale som de er autorisert for, alt såframt det ikke vil skade undersøkelsene. Enhver som gir forklaring, skal foreholdes bevis og påstander som ikke samsvarer med vedkommendes egne, såframt de er ugradert eller vedkommende er autorisert for dem.

På samme måte som retten til innsyn og adgang, gjelder ikke møte- og forklaringsplikten for statsrådene, departementene og deres embets- og tjenestemenn, unntatt i forbindelse med klarering og autorisasjon.

Kontrollformer

Inspeksjoner

Det rettslige grunnlaget for EOS-utvalgets inspeksjoner er EOS-loven § 3, der det heter at utvalget regelmessig skal føre tilsyn med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste som utøves i den sivile og militære forvaltning.

Ifølge EOS-utvalget er inspeksjonene i dag det viktigste elementet i utvalgets kontroll av EOS-tjenestene, og de er sentrale for utvalgets kunnskap om tjenestenes virksomhet. EOS-utvalget har oppgitt at inspeksjonene opptar cirka tre fjerdedeler av utvalgets samlede tidsbruk. Funn ved inspeksjoner danner grunnlag for et stort flertall av de saker utvalget tar til behandling av eget tiltak, enten det dreier seg om enkeltsaker eller mer overordnede problemstillinger.

Tilsynsoppgaven er nærmere behandlet i EOS-kontrollinstruksen § 11, som regulerer innholdet i og omfanget av inspeksjonene. Etter EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 skal EOS-utvalget gjennomføre minst 23 inspeksjoner hvert år. Disse skal fordeles mellom tjenestene slik det fremgår av den andre kolonnen i tabellen under. Inspeksjonene av de respektive tjenestene fordeles jevnt utover kalenderåret. EOS-utvalget har alltid overholdt minimumskravene og har de senere årene gjennomført flere årlige inspeksjoner enn påkrevet. Overfor Evalueringsutvalget har EOS-utvalget gitt uttrykk for at det neppe vil ha kapasitet til å øke antallet inspeksjoner ytterligere innenfor rammene av dagens kontrollmodell.

De siste årene har det totale antallet inspeksjoner per år vært følgende:

Forberedelser

I dag varsles de sentrale enhetene i EOS-tjenestene som hovedregel om inspeksjoner når utvalgets årsplan er utarbeidet, gjerne flere måneder i forveien. De lokale enhetene får kortere varsel, normalt cirka seks uker, for i mindre grad å kunne innrette sin virksomhet med tanke på kontrollen.

Forberedelse av en inspeksjon krever i gjennomsnitt 13,25 dagsverk fra sekretariatets side.

Evalueringsutvalgets rapport redegjør nærmere for rutinene i forbindelse med inspeksjoner.

Gjennomføring

EOS-utvalgets inspeksjoner i samtlige tjenester inneholder for det første en orienteringsdel, nærmere bestemt et møte mellom EOS-utvalget, tjenestens ledelse og utvalgte medarbeidere.

Selve inspeksjonsdelen innebærer at utvalget går gjennom de sakene sekretariatet har plukket ut. I tillegg har utvalget mulighet til å foreta egne søk i tjenestenes systemer.

Inspeksjonenes varighet varierer fra to til fem timer. I de sentrale enhetene tar de som regel fire timer, mens to og en halv time ofte anses tilstrekkelig i de lokale enhetene.

Før inspeksjonene avsluttes, har utvalget en intern oppsummering.

Reglene om hvor mange utvalgsmedlemmer som må være til stede på inspeksjonene, er ikke klare. Etter EOS-kontrollinstruksen § 2 første ledd første punktum er utvalget beslutningsdyktig når minst fem medlemmer er til stede. I annet punktum heter det at utvalget som hovedregel skal opptre samlet, likevel slik at det kan dele seg under inspeksjon av tjenestesteder eller anlegg. Ved særlig omfattende undersøkelser kan innhenting av forklaringer, besiktigelser på stedet mv. overlates til sekretariatet og ett eller flere medlemmer. Det samme gjelder dersom slik innhenting ved det samlede utvalg vil kreve uforholdsmessig arbeid eller kostnad, jf. § 2 annet ledd. Det er uklart om instruksen krever at utvalget må være beslutningsdyktig på inspeksjoner, det vil si representert ved minst fem personer. Ordlyden i § 2 første ledd annet punktum kan enten forstås slik at utvalget i unntakstilfelle kan stille med færre enn fem medlemmer under inspeksjon av tjenestested eller anlegg, eller at utvalget må stille med minst fem personer til inspeksjonen, men kan dele seg i løpet av («under») selve inspeksjonen.

I forbindelse med lovendringene som ble gjort i 2009, avviste kontroll- og konstitusjonskomiteen et forslag fra EOS-utvalget om at utvalget skulle kunne være beslutningsdyktige med færre medlemmer til stede, og om at utvalget i større grad skulle kunne overlate inspeksjonsforberedelser, tekniske undersøkelser og informasjonsinnhenting til sekretariatet, eventuelt i kombinasjon med ett eller flere utvalgsmedlemmer.

Ifølge EOS-utvalget deltar i de fleste tilfeller minst fem av utvalgets medlemmer på inspeksjonene. På inspeksjonene av de sentrale enhetene i PST og Etterretningstjenesten tilstreber utvalget å være fulltallige. Det har imidlertid hendt at færre enn fem medlemmer har deltatt på inspeksjoner i lokale EOS-enheter.

Den teknisk sakkyndige som utvalget har engasjert, deltar på cirka en tredjedel av inspeksjonene.

Lokale inspeksjoner

Det følger av EOS-kontrollinstruksen § 11 nr. 2 at EOS-utvalget årlig skal inspisere fire lokale PST-enheter, to av Etterretningstjenestens stasjoner eller etterretnings-/sikkerhetstjeneste ved militære staber og avdelinger og personellsikkerhetstjenesten ved minst to departementer eller etater. I tillegg kan utvalget av eget tiltak inspisere øvrige politi og andre organer eller institusjoner som bistår Politiets sikkerhetstjeneste, og for øvrig gjennomføre slik inspeksjon som lovens formål tilsier.

Utvalget er ikke bestandig fulltallig ved lokale inspeksjoner, men møter som regel med fire til fem medlemmer. Det brukes som utgangspunkt langt mindre ressurser på en lokal enn en sentral inspeksjon.

Uanmeldte inspeksjoner

Det følger ikke av regelverket at tjenestene har krav på forhåndsvarsel om EOS-utvalgets inspeksjoner. Både Stortinget og EOS-utvalget selv har imidlertid flere ganger lagt til grunn at utvalget har anledning til å gjennomføre uanmeldte inspeksjoner, slik at adgangen ikke kan anses omtvistet.

Det er først de siste årene adgangen til uanmeldte inspeksjoner er brukt aktivt.

Klagesaksbehandling

Alle personer eller organisasjoner som mener EOS-tjenestene har begått urett mot dem, kan klage til EOS-utvalget. Utvalget behandler som utgangspunkt alle mottatte klager som faller inn under deres kontrollområde, slik dette er definert i EOS-kontrollloven §§ 2 og 3 annet ledd. Klager fra personer som ikke er bosatt i Norge og organisasjoner som ikke har tilhold her, eller utlendinger hvis opphold er knyttet til tjeneste for fremmed stat, behandles bare dersom særlige grunner tilsier det, se EOS-kontrollinstruksen § 4 første ledd. Når en klage mottas, foretar utvalget de undersøkelser i tjenestene som klagen tilsier, og avgjør deretter om klagen gir tilstrekkelig grunn til ytterligere behandling før en eventuell uttalelse i saken gis, jf. EOS-kontrollinstruksen § 8. EOS-utvalget har opplyst til Evalueringsutvalget at det har en lav terskel for å ta klager til behandling.

Siden 2006 har EOS-utvalget mottatt følgende antall klager årlig:

Evalueringsutvalget har undersøkt til sammen 100 klagesaker som er behandlet av EOS-utvalget i årene 2010 til 2014. Resultatene av undersøkelsene er publisert i vedlegg 1 til utvalgets rapport.

Undersøkelsen viser at cirka 79 prosent av dem som klaget til EOS-utvalget, var norske statsborgere, mens cirka ti prosent av de øvrige var bosatt i Norge uten at statsborgerskap fremkom av klagen, og to prosent var utenlandske statsborgere bosatt i Norge. Fem prosent av klagene kom fra et politisk parti eller en organisasjon, og én klage kom fra journalister eller representanter for media. I elleve av de 100 sakene hadde klager bistand fra advokat eller annen parts-representant.

Det store flertallet av klagene (64 prosent) gjaldt påståtte krenkelser av enkeltpersoners rettigheter, hovedsakelig retten til privatliv og anførsler om ulovlig overvåking.

Et flertall av klagene var rettet mot PST (43 prosent), mens 17 prosent gjaldt Etterretningstjenesten, 15 prosent gjaldt NSM og 13 prosent gjaldt FSA. Et stort flertall av klagene som var rettet mot PST og Etterretningstjenesten, gjaldt krenkelser av enkeltpersoners rettigheter i form av ulovlig overvåking.

I 34 av de 100 klagesakene ble det ikke iverksatt nærmere undersøkelser, det vil si at klagene ble avvist. De mest brukte begrunnelsene for avvisning var at klagen gjaldt forhold utenfor kontrollområdet, at klagen var for lite spesifikk, og at EOS-utvalgets kontroll skal være etterfølgende.

I 66 av de 100 klagesakene iverksatte EOS-utvalget ytterligere undersøkelser. I de fleste tilfellene rettet utvalget forespørsel til tjenestene om å gjøre søk etter klageren i tjenestenes arkiver og registre. Deretter var andre spørsmål til tjenestene og gjennomføring av egne søk i registrene de mest brukte undersøkelsestypene. I 31 av de 66 sakene der det ble iverksatt undersøkelser, ble det ikke funnet informasjon om klagerne hos tjenestene. Hvis man bygger på en antakelse om at det heller ikke fantes informasjon om klagerne hos tjenestene i de sakene som ble avvist, innebærer dette at 65 av de totalt 100 klagerne ikke var registrert hos tjenestene.

I 16 prosent av det totale antallet klagesaker kom EOS-utvalget med kritikk av tjenestene. I seks prosent av disse sakene gjaldt kritikken krenkelser av enkeltpersoners rettigheter, mens i 56 prosent av disse sakene gjaldt kritikken tjenestenes saksbehandling. Dette viser at utvalget relativt ofte kritiserte tjenestenes saksbehandling, og i langt større grad enn det var påberopt av klagerne. Derimot kritiseres krenkelser av enkeltpersoners rettigheter langt sjeldnere enn det påberopes av klagerne.

I 38 prosent av sakene som endte med kritikk, var klagen rettet mot NSM, mens i 25 prosent av sakene var klagen rettet mot PST, i 21 prosent av sakene mot FSA og i 12 prosent mot Etterretningstjenesten. Dette viser at NSM ble kritisert relativt ofte, tatt i betraktning at bare 15 prosent av det totale antallet klager var rettet mot dem.

I 14 av de 16 klagesakene som endte med kritikk fra EOS-utvalget, fikk kritikken konsekvenser enten i eller utover den konkrete klagesaken. I syv av sakene dreide det seg om konsekvenser i den aktuelle saken, for eksempel ved at tjenesten vurderte saker om sikkerhetsklarering eller deler av sakene på nytt, prioriterte saker som allerede hadde hatt for lang saksbehandlingstid, eller slettet opplysninger om klagerne. I syv andre saker fikk kritikken konsekvenser utover den aktuelle saken, for eksempel ved at tjenestene omdisponerte personell og opprettet nye stillinger for å bedre saksbehandlingskapasiteten, foretok gjennomgang av rutiner, gjorde endringer i saksbehandlingssystemer eller opplyste at de ville ha økt fokus på et aktuelt område fremover.

Utvalgets undersøkelse viser at ingen av klagesakene resulterte i særskilt melding. Den viser imidlertid også at alle klagesakene som endte med kritikk av tjenestene, er omtalt i EOS-utvalgets årsmeldinger til Stortinget.

Det følger av EOS-kontrollinstruksen § 8 annet ledd at uttalelser til klagere bør være så fullstendige som mulig uten å gi graderte opplysninger.

Dersom en klage ikke gir grunn til kritikk, underrettes klageren som hovedregel bare om at EOS-utvalget har foretatt undersøkelser i den eller de tjenestene som er påklaget, og at det ikke er avdekket ulovlige eller kritikkverdige forhold.

Dersom en klage gir grunn til kritikk, underrettes klageren som hovedregel bare om at klagen har gitt grunn til kritikk av den eller de aktuelle tjenestene, og ikke hva kritikken går ut på. EOS-utvalget har, i flere årsmeldinger og overfor Evalueringsutvalget, gitt uttrykk for at det kan være utfordrende ikke å kunne gi klagere noen begrunnelse for utvalgets kritikk av tjenestene i klagesaker. I enkelte saker har imidlertid EOS-utvalget bedt tjenestene om å få gi klagere en fyldigere begrunnelse av hva kritikken har gått ut på. I disse tilfellene er det tjenestene som, etter en konkret vurdering av saken, avgjør om en slik begrunnelse skal gis, og eventuelt foreslår utkast til formuleringer utvalget kan bruke.

Hvis en klage gir grunn til kritikk eller meningsytringer for øvrig, skal en begrunnet uttalelse rettes til sjefen for den tjeneste det gjelder eller vedkommende departement, jf. EOS-kontrollinstruksen § 8 siste ledd. Også ellers skal uttalelser i klagesaker alltid meddeles sjefen for den tjeneste klagen er rettet mot.

Evalueringsutvalgets rapport gjør nærmere rede for behandlingen av klagesaker.

Eget tiltak-saker

EOS-utvalget skal av eget tiltak ta opp alle saker og forhold som det ut fra formålet finner riktig å behandle, og særlig slike som har vært gjenstand for offentlig kritikk, jf. EOS-kontrolloven § 8 annet ledd annet punktum. Med forhold menes også regelverk, direktiver og praksis.

Siden 2006 har EOS-utvalget tatt opp følgende antall saker av eget tiltak hvert år:

EOS-utvalgets eget tiltak-saker kan starte på ulike måter:

• Som ledd i konkret oppfølging av inspeksjoner.

• På grunnlag av tips, mediesaker mv.

• På grunnlag av generelle erfaringer fra inspeksjonsvirksomheten.

Evalueringsutvalget har undersøkt til sammen 100 eget tiltak-saker som er behandlet av EOS-utvalget i årene 2008 til 2014. Resultatene av undersøkelsene er publisert i vedlegg 2 til utvalgets rapport.

Undersøkelsen viser at det store flertallet av eget tiltak-sakene ble iverksatt på bakgrunn av funn på inspeksjoner. Åtte prosent av sakene ble opprettet på bakgrunn av oppslag i media, mens klagesaker ledet til 2,8 prosent av sakene.

Tjenestenes rutiner/saksbehandling og krenkelser av enkeltpersoners rettigheter var det vanligste temaet i eget tiltak-sakene, henholdsvis 38 og 37 prosent av sakene gjelder dette, mens lovmessighet var tema i 14 prosent av sakene.

Det fremgår av undersøkelsen at halvparten av eget tiltak-sakene var rettet mot PST. De øvrige sakene var relativt jevnt fordelt på henholdsvis NSM, FSA og Etterretningstjenesten, mens fire av sakene var rettet mot henholdsvis annen EOS-tjeneste og Justisdepartementet.

Ifølge undersøkelsen skiller tre typer undersøkelser seg ut som de utvalget oftest iverksatte i eget tiltak-sakene: innhenting av saksdokumenter (cirka 31 prosent), skriftlige spørsmål til tjenestene (cirka 30 prosent) og søk i tjenestens registre (cirka 25 prosent).

I underkant av halvparten av eget tiltak-sakene som EOS-utvalget iverksatte, 48 prosent, endte med kritikk av tjenestene sakene var rettet mot. En stor overvekt av sakene endte med kritikk av tjenestenes rutiner og/eller saksbehandling. NSM var den tjenesten som oftest ble kritisert av EOS-utvalget, sett i sammenheng med hvor mange saker som gjaldt myndighetens virksomhet.

Undersøkelsen tyder på at tjenestene ofte (i 70 prosent av sakene) iverksatte tiltak som følge av utvalgets kritikk, som regel i form av praksisendringer eller sletting av opplysninger om én eller flere enkeltpersoner. Videre viser den at tjenestene ikke motsatte seg eller problematiserte EOS-utvalgets innsyn i noen av de aktuelle sakene, og at de i hele 83 av de totalt 100 sakene uttrykte, eksplisitt eller implisitt, enighet med utvalgets konklusjoner.

Til sist viser undersøkelsen at 53 av de 100 sakene ble omtalt i årsmeldingene, mens fire saker resulterte i særskilte meldinger. Samtlige tilfeller av alvorlig kritikk av EOS-tjenestene ble med dette formidlet til Stortinget.

Rapportering og forhold til Stortinget

Det følger av EOS-kontrolloven § 1 første ledd at EOS-utvalget velges av Stortinget. Av bestemmelsens siste ledd følger det at utvalget, innenfor rammene av lov og instruks, utøver sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget. Stortinget kan likevel ved flertallsvedtak pålegge utvalget å foreta nærmere definerte undersøkelser innenfor utvalgets kontrollmandat, og under iakttakelse av de regler og innen de rammer som for øvrig ligger til grunn for utvalgets virksomhet.

Utgangspunktet om at EOS-utvalget utøver sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget, ble lovfestet etter initiativ fra EOS-utvalget i 2009. Ifølge utvalget skyldtes forslaget ikke at forholdet til Stortinget ble opplevd som problematisk, men at en slik lovfesting ville markere utad at utvalget i dets løpende arbeid er frikoblet fra politiske prosesser og påvirkning. Utvalget anførte at dette ville ha en særlig verdi fordi hemmeligholdet rundt EOS-tjenestenes virksomhet lett skaper mistanke om styrte prosesser og konspirasjoner. Kontroll- og konstitusjonskomiteen sa seg enig i EOS-utvalgets forslag og påpekte at det innebar en stadfesting av gjeldende praksis og ville bidra til å synliggjøre utvalgets uavhengige posisjon. Komiteen foreslo imidlertid også å lovfeste at Stortinget skal kunne instruere utvalget til å foreta undersøkelser i helt spesielle tilfeller, for å få klarhet i viktige spørsmål. Komiteen understreket at instruksjonsretten bør brukes med varsomhet, og på en måte som ikke kan reise tvil om EOS-utvalgets uavhengighet og integritet. Instruksjonsretten er hittil ikke brukt.

Etter EOS-kontrolloven § 8 nr. 2 skal utvalget årlig avgi melding til Stortinget om sin virksomhet. Slik melding kan også gis hvis det er avdekket forhold som Stortinget straks bør kjenne til. Meldingene og deres vedlegg skal være ugraderte. Ved omtalen av personer skal hensynet til personvernet iakttas, både hva gjelder klagere og andre, se EOS-kontrolllinstruksen § 13 nr. 1 og § 12 første ledd.

EOS-utvalget har avgitt følgende åtte særskilte meldinger i perioden 1996–2016:

• Særskilt melding 13. desember 1996 om Overvåkingstjenestens innhenting av opplysninger fra tidligere DDR,

• Særskilt melding 7. januar 2011 om overvåking av norske borgere i Norge foretatt av gruppen Surveillance Detection Unit (SDU),

• Særskilt melding 7. juni 2011 om undersøkelse av POTs metodebruk i Treholt-saken,

• Særskilt melding 4. juni 2013 om PSTs registrering av personer tilknyttet to muslimske miljø,

• Særskilt melding 16. desember 2013 om undersøkelse av opplysninger om norske kilder mv. i Etterretningstjenesten,

• Særskilt melding 13. mars 2014 om undersøkelse av påstander om politisk overvåking og PSTs bruk av Christian Høibø som kilde,

• Særskilt melding 12. desember 2014 om utvalgets taushetsplikt overfor evalueringsutvalget,

• Særskilt melding 17. juni 2016 om rettsgrunnlaget for Etterretningstjenestens overvåkingsvirksomhet.