Brev fra Nærings- og fiskeridepartementet v/fiskeriministeren til næringskomiteen, datert 10. juni 2016

Dok 8:105 (S) - representantforslag fra stortingsrepresentant Torgeir Knag Fylkesnes -

Det vises til brev av 10. juni 2016, hvor det blir bedt om mine merknader til representantforslaget fra stortingsrepresentant Torgeir Knag Fylkesnes om "umiddelbar frys av fiskeriministerens instruks, som i strid med Stortingets ønske åpner for overføring av fiskekvoter".

Forslaget lyder:

"Stortinget ber regjeringen, i påvente av Eidesen-utvalgets gjennomgang av kvotesystemet, låse alle fiskerikvoter innenfor hjemmelsgruppene i torskefiskeriene, 11, 15, 21 og 28 meter."

Kystflåtens fiske etter torsk nord for 62 grader N, og en rekke andre av kystflåtens fiskerier, er regulert med adgangsbegrensninger fastsatt med hjemmel i § 21 i lov 26. mars 1999 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) og årlige kvoter for grupper av fartøy og for enkeltfartøy innad i hver gruppe fastsatt med hjemmel i kapittel 3 i lov av 6. juni 2008 om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova).

I de fleste av kystflåtens fiskerier er det etablert flere reguleringsgrupper basert på lengde (i tillegg til at det i noen fiskerier er åpne grupper ved siden av de adgangsbegrensede).

Kvotefordeling basert på fartøyenes faktiske lengde har den ulempen at ønsket om større kvote blir en egen motivasjon for å skifte til større fartøy. Det har også for det andre den ulempen at dersom mange har skiftet til større fartøy og med det oppnådd høyere kvote, vil de som ikke har skiftet til større fartøy oppleve at den kvoten de blir tildelt for sitt fartøy blir lavere. Det har også for det tredje den ulempen at utskifting til et mindre, men for vedkommende kanskje mer hensiktsmessig fartøy, medfører lavere kvote.

Det ble derfor tidlig innført et system hvor den kvoten som tildeles fartøyet er basert på en såkalt hjemmelslengde. Hjemmelslengden tilsvarer fartøyets faktiske lengde på et visst skjæringstidspunkt. I kystflåtens fiske etter torsk nord for 62 grader N er skjæringsdatoen for fastsetting av denne hjemmelslengden 21. desember 1998. Hjemmelslengden følger deltakeradgangen også dersom eieren skifter fartøy, og dersom fartøyet selges for fortsatt drift til en ny eier som re-tildeles denne deltakeradgangen.

Hjemmelslengden er deretter grunnlag for inndeling av kystfartøyene i flere grupper i det enkelte fiskeriet. Antallet grupper og hvilke hjemmelslengder som er i samme gruppe er ulikt fra gruppe til gruppe. I kystflåtens torskefiske ble det etablert fire slike grupper, den såkalte Finnmarksmodellen, hvor gruppene er fartøy med hjemmelslengde under 11 meter, mellom 11 og 15 meter, mellom 15 og 21 meter og den fjerde gruppen med hjemmelslengde over 21 meter.

Det har aldri vært ført en forvaltningspraksis hvoretter en søknad om utskifting til fartøy med faktisk lengde utenfor intervallet for hjemmelslengdegruppen, uansett avvik i størrelse, blir avslått.

Gjennom behandlingen av enkeltsaker utviklet man en forvaltningspraksis som innebar at søknader om utskifting av kystfiskefartøy ble avgjort etter en skjønnsmessig vurdering i fiskeriforvaltningen.

Det medførte at en søknad om utskifting for eksempel fra et fartøy på 13 meter til et fartøy på for eksempel 21 meter kan ha blitt avslått, mens en annen søknad fra en annen fisker hvor det er marginale forskjeller i kvotegrunnlaget kan ha blitt innvilget. Slike søknader har blitt behandlet på alle Fiskeridirektoratets regionkontor, med de utfordringer det gir for å sikre likebehandling når man skal avgjøre søknader ut fra slike vanskelige skjønnsmessige vurderinger.

Det er altså ikke den nye instruksen som åpner for slik utskifting til større fartøy. Dette har det vært adgang til også tidligere, og det medførte at det finnes et antall fartøy hvor faktisk lengde avviker fra hjemmelslengden.

For å komme bort fra en situasjon hvor det var vanskelige skjønnsmessige vurderinger av erstatningsfartøyets faktiske lengde, bredde, bruttotonnasje, lasteromsvolum, motorkraft o.l., som vurdert opp mot kvotegrunnlaget som ble tildelt for fiske med fartøyet som lå til grunn for avgjørelsen om en søknad skulle innvilges eller avslås, med den risiko for forskjellsbehandling som ligger i en slik situasjon, fastsatte jeg 12. januar 2016 en instruks for behandlingen av slike søknader om utskifting.

Instruksen innebærer at dersom man har hjemmelslengde for kvotetildeling under 11 meter (13 meter i kystflåtens fiske etter makrell, fordi det er avvikende gruppeinndeling der), så skal man ikke lenger kunne få innvilget en søknad om utskifting til et fartøy som er 15 meter eller større (21 meter i makrellfisket).

Dersom man har hjemmelslengde for kvotetildeling over 11 meter (over 13 meter i makrellfisket), så innebærer instruksen videre at søknaden ikke lenger avgjøres ut fra en slik skjønnsmessig vurdering av forholdsmessighet. Det vil fortsatt gjelde krav om at fartøyet må være egnet og utrustet, og fartøyet må ligge innenfor den alminnelige størrelsesgrensen for kystfiskefartøy (lasteromsvolum maksimalt på 500 kbm).

Instruksen innebærer altså

• en innstramming i forhold til utskifting av fartøy med hjemmelslengde under 11 (13) meter, som heretter ikke kan bli erstattet av fartøy over 15 meter

• en oppmykning for de med hjemmelslengde over 11 (13) meter, idet fiskerimyndighetene ikke lenger avgjør hvilket fartøy den enkelte kan skifte ut til, innenfor den alminnelige størrelsesgrensen

• forutsigbarhet for utfallet av en søknad og

• forenkling av søknadsbehandlingen.

Instruksen endrer ikke på regelverket knyttet til strukturkvoteordningen. Det er fortsatt slik at

• man bare kan bruke strukturkvoteordningen ved å strukturere mot andre i samme hjemmelslengdegruppe, 11-15 m, 15-21 eller over 21 m, og

• det er fortsatt kvotetaket i reglene for egen hjemmelslengdegruppe som avgjør hvor mye strukturkvote som kan tildeles,

uansett faktisk størrelse på det fartøyet man har eller skifter til.

Tabellen nedenfor viser hvor mange fartøy som har faktisk lengde utenfor hjemmelslengdegruppens intervall, i kystflåtens fiske etter torsk nord for 62 grader N, før og etter at instruksen ble gitt:

Tabell 1. Fartøy med hjemmelslengde under 11 meter (torsk, nord)

Denne gruppen består i dag av 1 182 fartøy. I juli 2015 hadde 84,5 prosent av denne fartøygruppen faktisk lengde under 11 meter. Denne andelen gikk ned til 83,2 prosent per 1. januar 2016 og 81,9 prosent per 9. juni 2016. Antall fartøy med faktisk lengde mellom 11 og 14,9 meter har økt tilsvarende i perioden. Antall fartøy med andre størrelser har vært stabilt.

Tabell 2. Fartøy med hjemmelslengde 11-14,9 meter (torsk, nord)

I juli 2015 hadde 80,6 av fartøyene i denne gruppen faktisk lengde mellom 11 og 14,9 meter. Tilsvarende andel var på 79,9 prosent 1. januar 2016 og 79,6 prosent 9. juni 2016. Antall fartøy med faktisk lengde under 11 meter utgjorde 6,2 prosent i juli 2015, 8,3 prosent 1.1.2016 og 7,1 prosent 9.6.2016. Her har altså flere valgt å bytte ut sitt fartøy med et mindre fartøy.

Tabell 3. Fartøy med hjemmelslengde 15-20,9 meter (torsk, nord)

Det er 153 fartøy i denne gruppen i dag, og 45,1 prosent av de har en faktisk lengde mellom 15 og 20,9 meter, denne andelen har vært relativt uendret det siste året (46,5 prosent i juli 2015 og 47,3 prosent i januar 2016). 42,5 har faktisk lengde over 21 meter, mens også noen velger faktisk lengde under 11 meter og mellom 11 og 14,9 meter.

Tabell 4. Fartøy med hjemmelslengde 21 meter og over (torsk, nord)

Som påpekt ovenfor, medfører instruksen ikke at man kan "hente" strukturkvoter fra andre hjemmelslengdegrupper enn den gruppen hvor deltakeradgangen "hører til". Utskiftingen av fartøy medfører altså ingen endringer her. Slike utskiftinger kan selvsagt finne sted samtidig med at det blir tildelt strukturkvote for første gang, men finner like gjerne sted helt uavhengig av dette. Utskifting av driftsmiddel, her fiskefartøyet, er en naturlig prosess i enhver næringsvirksomhet.

Jeg forstår at komiteen også ønsket informasjon om hvor mange utskiftingssaker som behandles i Fiskeridirektoratets regionkontor pr år, fordelt på hjemmelslengde over og under 11 meter. Vi har i løpet av dagen fått følgende informasjon, som er basert på direktoratets saksbehandlingsregister:

Tabell 5. Oversikt over utskiftninger i kystflåten for 2013, 2014 og 2015

Jeg må ta forbehold om at denne informasjonen er innhentet på kort varsel, og ikke kvalitetssikret. Den gir likevel et godt inntrykk av saksmengden. Jeg legger til at dette omfatter alle adgangsbegrensede fiskerier for kystflåten, og ikke bare fartøy med adgang til å delta i fisket etter torsk nord for 62 grader N. Jeg presiserer også at dette omfatter både egentlige utskiftinger av fartøyet på eiers hånd, og kjøp og salg som handler om tilrettelegging av et samlet kvotegrunnlag gjennom bruk av strukturkvoteordningen eller deltakelse i nye fiskerier.

Komiteen ønsket også informasjon om hvor mange slike søknader som ligger til behandling på regionkontorene nå. En opptelling viser at det er 48 slike saker, hvorav 27 handler om utskiftingsfartøy med hjemmelslengde for kvotetildeling under 11 meter. Jeg tar også her forbehold om at informasjonen er innhentet på meget kort varsel, og ikke kvalitetssikret.

Det er selvsagt en sammenheng mellom utformingen av strukturkvoteordningen og kvotesystemet for øvrig, og hvordan utviklingen blir i fartøystruktur. Kvoteutvalgets mandat handler om kvotesystemet. Utvalget er altså ikke bedt om å utrede en optimal flåtestruktur ut fra visse målsettinger, og deretter foreslå kvoteordninger som kan legge til rette for en utvikling av en slik struktur. Som en del av konsekvensvurderingen av de forslag utvalget måtte legge fram, vil det imidlertid også måtte inngå vurderinger av hvordan utvalgets forslag vil påvirke fartøystrukturen.

Man må også se de ulike prosessene i sammenheng med målsettingen om friere fartøyutforming, som komiteen sluttet seg til i behandlingen av Sjømatindustrimeldingen. Målsettingen for friere fartøyutforming er å legge til rette for at fartøyeier innenfor sine økonomiske rammer kan legge vekt på de hensyn som er viktigst for vedkommende for eksempel når det gjelder sikkerhet, arbeids- og boforhold på fartøyet og en god ivaretakelse av fangsten for å sikre kvalitet og muligheten for videreforedling av restråstoff, ved valg av fartøy.

Jeg forstår komiteens merknader om friere fartøyutforming i innstillingen til meldingen slik at det ble gitt tilslutning til et videre arbeid med dette, på visse forutsetninger. Den viktigste forutsetningen fra flertallet var at dette ikke må "ramme den minste flåten". Det sikrer min instruks.

Jeg er ikke enig i at instruksen er i strid med merknaden fra næringskomiteen til den samme meldingen om at "Komiteen mener at effektuering av endringsforslag vedrørende strukturering bør avvente Eidesenutvalgets arbeid". For det første fordi instruksen faktisk ble fastsatt og iverksatt før komiteens innstilling forelå. For det andre fordi instruksen handler om tildeling av deltakeradgang i forbindelse med utskifting av fartøy, ikke tildeling av strukturkvote.

Som det fremgår av gjennomgangen ovenfor, vil oppheving av instruksen og gjeninnføring av tidligere praksis bety at vi går tilbake til en skjønnsmessig vurdering, som gjør det vanskeligere for den enkelte å forutsi hvordan utfallet av en søknad blir.

Forslaget i representantforslaget innebærer på sin side en praksis som går vesentlig lenger i restriktiv retning enn tidligere praksis, og legger etter mitt syn uhensiktsmessig strenge rammer rundt de valg den enkelte næringsdrivende kan foreta.

Som det fremgår av tabellene ovenfor, ligger de langt fleste tilfeller av avvikende faktisk lengde og hjemmelslengde i gruppene rett over eller rett under hjemmelslengdegruppen. Denne tilpasningen vil ikke lenger være mulig, dersom forslaget blir gjennomført.

Jeg er enig i at dette er et område hvor det er riktig at staten legger visse begrensninger. Den enkeltes valg har virkninger ut over egen virksomhet, og summen av disse valgene har strukturelle konsekvenser. Spørsmålet er likevel hvor langt det er riktig at staten skal regulere disse valgene.

Forslaget innebærer som nevnt en tidligere uprøvd politikk på dette området. Hvorvidt forslaget innebærer så stramme rammer rundt fornying av kystflåten at det får betydning for flåtens konkurransekraft, mulighet for rekruttering og utvikling i det hele tatt, har det ikke vært mulig å se nærmere på innenfor svarfristen. Konsekvensene av forslaget er med andre ord ukjente.

Jeg mener fortsatt at min instruks er en fornuftig avveiing, og at den balanserer de ulike hensyn på en fornuftig måte. Innenfor rammen av at vi sikrer den minste flåten, gir vi den enkelte fartøyeier anledning til å velge et for seg hensiktsmessig fartøy.

Vi må kunne ha tiltro til at den enkelte gjør fornuftige valg.

Jeg viser til slutt til at det i brev av 10. juni 2016 fremgår at komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ber om å få oversendt "den korrespondansen som har vært i saken mellom departementet og fiskeriorganisasjonene". Ut fra begrunnelsen for anmodningen legger jeg til grunn at det handler om den epost-korrespondansen som var forut for at Fiskeri- og havbruksavdelingen gav sin tilråding til meg om fastsettelse av en slik instruks. Disse to epostene m/vedlegg følger vedlagt.

Det fremgår av begrunnelsen for anmodningen at komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at det har "fremkommet" at denne epost-utvekslingen "var vesentlig for utfallet".

Jeg understreker derfor at det ikke er grunnlag for en slik antagelse. Den tilrådingen som ble fremlagt fra avdelingen, er selvsagt basert på avdelingens egen vurdering av hva som er den faglig sett beste løsningen.