Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Tore Hagebakken, Irene Johansen, Tor Arne Bell Ljunggren, Torstein Tvedt Solberg, Vegard Grøslie Wennesland og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig Sundbø Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde og Siri A. Meling, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi, Roy Steffensen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre Terje Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen, viser til at flere av EØS-komitébeslutningene innebærer myndighetsoverføring på enkelte avgrensede områder fra norske myndigheter til EFTAs overvåkningsorgan, og i forlengelsen av dette blir domsmyndighet overført til EFTA-domstolen. Fordi dette vurderes som mer enn lite inngripende, kreves samtykke fra Stortinget på grunnlag av Grunnloven § 115. Komiteen har forelagt innstillingsutkastet for utenriks- og forsvarskomiteen som i brev av 2. juni 2016 opplyser at den har merknader til utkast til innstilling. Det vises til kapittel 3 nedenfor, der merknadene fremkommer.

Komiteen viser videre til at det ble avholdt åpen høring i saken 12. mai 2016, med særskilt inviterte instanser: finansminister Siv Jensen, Finanstilsynets direktør Morten Baltzersen, Finans Norges direktør Idar Kreutzer, professor Halvard Haukeland Fredriksen, professor Erik Reinert og daglig leder i Agri Analyse Christian Anton Smedshaug.

Komiteen viser til Prop. 100 S (2015–2016) der det redegjøres for saken. Saken gjelder forslag om Stortingets samtykke til deltakelse i åtte beslutninger i EØS-komiteen om å innlemme i EØS-avtalen rettsaktene som etablerer EUs finanstilsynssystem og enkelte andre rettsakter, og overføring av myndighet til EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen til å utøve beføyelser med direkte virkning i Norge ved framtidig innlemmelse av EU-forordningene nr. 600/2014, 1286/2014 og 2015/2365 i EØS.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at læren om lite inngripende suverenitetsavståelse ikke har noe holdepunkt i Grunnlovens ordlyd og at det klare utgangspunkt er at alle saker om suverenitetsavståelse må følge prosedyre og krav i § 115. Dette medlem vil vise til Innst. 263 S (2015–2016), der en samlet komité «viser til at etter dagens ordning kan suverenitetsoverføring skje ved én av to måter». De to måter som komiteen viser til, er enten å bruke prosedyren i § 115 eller å gå veien om grunnlovsendring etter prosedyrene i § 121.

Komiteen viser til at komiteen vedtok å behandle innstillingene til Prop. 100 S (2015–2016), Prop. 101 S (2015–2016) og Prop. 127 L (2015–2016) i vårsesjonen 2016 mot komiteens medlem fra Senterpartiets stemme. Flertallet viser til den grundige redegjørelsen for saken i Prop. 100 S (2015–2016), Prop. 101 S (2015–2016) og Prop. 127 L (2015–2016).

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at Stortinget i denne saken bes fatte vedtak etter prosedyrene i Grunnloven § 115, som ikke har vært benyttet siden EØS-avtalen ble vedtatt i 1992. Dette medlem vil videre vise til at saken er satt opp til behandling i Stortinget 13. juni 2016, kun 10 dager før folkeavstemningen i Storbritannia om hvorvidt landet fortsatt skal være medlem av Den europeiske union. Den britiske finanssektoren er sentral i EUs finansmarked, og utgjør en klart større del av Storbritannias økonomi enn hva tilfellet er i Norge. Dette medlem vil vise til at om Storbritannia skulle melde seg ut av EU, er det høyst tvilsomt om Storbritannia vil godta en slik suverenitetsoverføring til EU. Storbritannia og EU må derfor finne en annen løsning, som også vil kunne være en mulig løsning for Norge. Dette medlem peker derfor på at det ville være rasjonelt for Norge å vente med å behandle tilknytning til EUs finanstilsyn til etter man har sett resultatet av folkeavstemningen i Storbritannia.

Til kapittel 1 Innledning

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg bakgrunnen for saken, som blant annet er beskrevet i kapittel 1 i proposisjonen. Etter finanskrisen så EU behov for mer omfattende felles kontroll og tilsyn med finanssektoren i og mellom medlemslandene. I 2010 vedtok medlemslandene å etablere et nytt europeisk finanstilsynssystem bestående av de nasjonale finanstilsynene sammen med fire nye institusjoner, Den europeiske banktilsynsmyndighet (EBA), Den europeiske tilsynsmyndighet for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA), Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndighet (ESMA), og Det europeiske råd for systemrisiko (ESRB). Forordningene for EBA, EIOPA og ESMA trådte i kraft 1. januar 2011. Forordningen for ESRB trådte i kraft 16. desember 2010.

Flertallet har merket seg at disse fire forordningene er EØS-relevante og skal således innlemmes i EØS-avtalen. EU har senere vedtatt flere rettsakter på finansmarkedsområdet som bygger på disse fire forordningene, og som også anses EØS-relevante. 180 av rettsaktene er EØS-relevante og skal innlemmes i EØS-avtalen så snart EFTA/EØS-landenes deltakelse i EUs finanstilsynssystem er avklart. Den foreliggende proposisjonen omhandler kun forslag til Stortingets samtykke til deltakelse i de ovennevnte forordninger.

Flertallet har for øvrig merket seg at det er utarbeidet utkast til EØS-komitébeslutninger som er til behandling i de andre to EØS-landene og EUs organer, men at beslutning foreløpig ikke er fattet i EØS-komiteen.

Flertallet har videre merket seg at regjeringen ikke ønsker at Norge skal forsinke ikrafttredelsen av forordningene og derfor har lagt opp til å innhente Stortingets samtykke før beslutningene er fattet i EØS-komiteen, og videre at det ikke er ventet å bli vesentlige endringer i de endelige beslutningene i EØS-komiteen, men at dersom de endelige beslutningene skulle avvike vesentlig fra utkastene som er lagt fram i denne proposisjonen, vil saken igjen bli lagt fram for Stortinget.

Flertallet har merket seg at enkelte av rettsaktene som omfattes av denne saken vil kreve lovendringer, og viser til komiteens innstilling til Prop. 127 L (2015–2016). Flertallet viser også til flertallets innstilling til Prop. 101 S (2015–2016), som omhandler merknader og innstilling til ny artikkel 25a og ny protokoll 8 til avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA).

Flertallet merker seg at det er utarbeidet et utkast til EØS-komitébeslutning om å ta delegerte rettsakter til CRA-forordningen inn i EØS-avtalen, men at regjeringen vurderer at denne ikke krever Stortingets samtykke.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at et sentralt argument som fremføres i proposisjonen for tilknytning til EUs finanstilsyn, er at dette vil sikre godt tilsyn av finansnæringen i Norge. Dette medlem viser til at det hverken i proposisjonen eller under høringen om saken er blitt dokumentert noen svakheter ved måten det norske finanstilsynet så langt har drevet tilsyn av finansmarkedet i Norge. Dette medlem advarer mot at å flytte myndighet over tilsynet av det norske finansmarkedet fra det norske finanstilsynet over til ESA og EUs finanstilsyn, kan skape økt byråkrati og større avstand mellom beslutningstaker og berørt part, uten at dette gir bedre kontroll av finansmarkedet.

Dette medlem viser til at Norge har klart seg vesentlig bedre gjennom den siste finanskrisen enn de aller fleste EU-land. Norge gjorde sine erfaringer med kontroll og tilsyn med bankene under den selvpåførte bankkrisen for 25 år siden. Dette medlem viser til at Finanskriseutvalget påpekte betydningen av at Norge kunne velge å operere med strengere regler enn EU-systemet. Dette medlem understreker at det norske finanstilsynet burde ha mer enn gode nok forutsetninger til å på selvstendig grunnlag overvåke det norske finansmarkedet.

Dette medlem understreker at det som finansinstitusjoner i Norge ser seg best tjent med, ikke automatisk er det Norge samfunnsøkonomisk er best tjent med. Dette medlem viser til at det er i krisetider, og ikke i godværsperioder, det er viktig å kunne ha handlefrihet til å treffe de beslutninger norsk samfunnsøkonomi er best tjent med.

Dette medlem understreker at når man vurderer å avstå suverenitet på permanent basis, kan man ikke nøye seg med å skjele til hvordan forholdene er og situasjonen fortoner seg på beslutningstidspunktet. Selv om man ikke kan spå om hvordan fremtiden konkret vil bli, så vet man at den kommer til å arte seg annerledes enn nåtidssituasjonen er.

Dette medlem viser til at Norge gjennom Prop. 100 S (2015–2016) overfører suverenitet til et tilsynssystem som skal håndtere en pengestruktur for en valutaunion med svært store problemer, en valutaunion uten tilhørende finansiell/politisk union. Dette medlem viser til at EU så langt har feilet i å regulere finansmarkedene, og ikke lyktes i å hindre hverken statsfinansiell krise og krise i finansmarkedene i Europa.

Dette medlem viser til at dette illustrerer hvor annerledes de økonomiske forholdene kan bli i løpet av en viss tid. Norge må forvente at nye finanskriser kan oppstå, og man må innse at EU-systemet kan komme til å by på problemer av betydelig størrelse og kompleksitet. I en slik situasjon bør man ikke avgi suverenitet til EU-systemet, og slett ikke på en måte som er i strid med premissene i Grunnloven.

Dette medlem viser til at EU siden etableringen av EBA og de andre tilsynsbyråene har etablert en bankunion for eurosonen som har overført nasjonal tilsynsmyndighet til Den europeiske sentralbanken. Proposisjonen omtaler at Bankunionen ikke er EØS-relevant. Proposisjonen drøfter imidlertid ikke hva Bankunionen på noe lengre sikt vil bety for EUs finanstilsyn, og hvorvidt EBAs tilsyn kan bli overtatt av Den europeiske sentralbanken. En slik utvikling vil skape betydelige utfordringer for Norge hvis man har sluttet seg til den tilsynsløsningen som regjeringen foreslår.

Til kapittel 2 Deltakelse i det europeiske finansmarkedet

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at finansmarkedsdeltakere i EØS-statene gjennom EØS-avtalen deltar i det felles markedet for finansielle tjenester. EØS-statenes tilsynsmyndigheter, som det norske Finanstilsynet, har slik sett også før EU etablerte sitt nye finanstilsynssystem deltatt i samarbeidet mellom de nasjonale finanstilsynene i EU-statene. Det har gitt god informasjon og kunnskap om regelverk og tilsynspraksis og markedene på tvers av landegrensene. Også etter opprettelsen av det nye finanstilsynssystemet i EU fra 2010/2011 har det norske Finanstilsynet på uformelt grunnlag deltatt som observatør. Flertallet har merket seg at regjeringen vektlegger at det er viktig for tilsynsarbeidet å fortsette denne deltakelsen på permanent basis gjennom den foreslåtte løsningen. I komiteens høring 12. mai 2016 understreket også Finanstilsynets direktør det samme.

Flertallet viser til at EØS/EFTA-landenes deltakelse i EUs tilsynsmyndigheter vil legge til rette for videre utvikling av EØS-avtalen på finansmarkedsområdet, ved å opprettholde regulering av norsk finansnæring på linje med reguleringen av finansnæringen i EUs medlemsstater. Felles regler gir dessuten tilgang for norsk finansnæring til hele EØS-markedet.

Flertallet viser i den forbindelse til Finans Norges pressemelding til regjeringens forslag:

«Norsk finansnæring har vært en del av EUs indre marked for finansielle tjenester i tjue år. EU har innført felles tilsynsordninger for finansielle tjenester i EU. For at Norge fortsatt skal være del av det indre markedet i EU på finansområdet, er det en betingelse at norsk tilsynspraksis er i samsvar med det europeiske. Det er dette man nå har funnet en løsning på gjennom en ordning hvor EØS-landene speiler regelsettet i den europeiske tilsynsmyndigheten, og så bruker vi ESA-mekanismen til å løse eventuelle uenigheter. Det er en god løsning for alle parter. Uten en slik tilpasning, ville norsk finansnæring møtt helt andre betingelser på det europeiske markedet. Det ville gitt alvorlige konsekvenser for norsk næringsliv og norsk finansnæring. Norsk næringsliv bruker norske finansinstitusjoner når de går ut i verden, og flere viktige norske finansinstitusjoner har betydelig virksomhet i utlandet. Det ville blitt vanskelig å fylle den rollen uten tilgang til det indre markedet. Samtidig ville det vært vanskelig å skape like konkurransevilkår og tilsyns- og reguleringspraksis, som er så viktig for finansnæringen. Dermed ville det også blitt et press på å flytte virksomhet ut av Norge for å få tilgang til markedet.»

Finans Norge understreket dette også på komiteens høring 12. mai 2016, og understreket videre at det er viktig å få på plass det nye regimet så raskt som mulig for å fjerne usikkerhet blant markedsaktørene og skape forutsigbarhet for norsk regelverk og tilsynssystem. Flertallet vektlegger begge disse hensynene.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til betydningen av at regjeringen sikrer seg politisk kontroll med hvordan finanstilsynet opptrer i EUs finanstilsyn. Dette medlem viser til at for eksempel det tyske finanstilsynet plikter å orientere departementet grundig om alle sakene som kommer opp i EUs finanstilsyn.

Dette medlem viser til at bedre markedsadgang fremføres fra regjeringens side som et sentralt argument for norsk tilknytning til EUs finanstilsyn. Dette medlem understreker at til tross for at de tre forordningene som etablerer henholdsvis EBA, EIOPA og ESMA trådte i kraft for fem og et halvt år siden, ennå ikke er dokumentert at noen norske finansinstitusjoner har møtt noen problemer som følge av manglende norsk tilknytning til EUs finanstilsyn. Tvert imot ble det vist til under høringen i saken at norske finansforetak fortsatt tas mot på pragmatisk vis i EU-markedet.

Dette medlem vil vise til at det norske markedet er en viktig arena for EU. EU eksporterer tjenester til Norge for et høyere beløp enn Norge eksporterer til EU. EU og Norge har gjensidig interesse av å ivareta gode relasjoner, også når det gjelder finansielle tjenester. Dette medlem vil understreke at den sterke økonomien i Norge og landets petroleumsfond gjør det norske finansmarkedet til et attraktivt marked for europeiske finansinstitusjoner, noe som også speiles ved det betydelige antallet europeiske finansinstitusjoner som opererer i det norske markedet. Dette medlem understreker at dette gir grunn til å forvente en betydelig forhandlingsvilje fra EUs side.

Til kapittel 2 Prinsipper for EØS-tilpasningen

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til kapittel 2 i proposisjonen, der prinsippene for EØS-tilpasningen til regelverket er beskrevet. Flertallet viser til at bakgrunnen for saken, som beskrevet i proposisjonen og vist til over, er at medlemslandene i EU i 2010/2011 vedtok å etablere et nytt europeisk finanstilsynssystem, og at disse forordningene er EØS-relevante og således skal innlemmes i EØS-avtalen. Flere av forordningene som er vedtatt for EU-landene innebærer at myndighet på enkelte områder er overført fra nasjonale myndigheter i det enkelte EU-land og til EUs tilsynsmyndigheter. Ifølge proposisjonen stiller EU krav om at «det skulle kunne treffes bindende vedtak på overnasjonalt nivå også i EFTA-pilaren». Dette har skapt konstitusjonelle utfordringer for EØS/EFTA-statene, og det har derfor tatt tid å finne en løsning på tilknytningsformen for EØS/EFTA-statene og EU.

Forhandlingene mellom EU og EØS/EFTA-statene har pågått siden EU vedtok det nye finanstilsynssystemet i 2010 og 2011. Diskusjonene har ifølge proposisjonen i hovedsak dreiet seg om hvordan sikre enhetlig praksis i hele EØS-området, samtidig som EØS-avtalen ble ivaretatt for rettslig bindende vedtak. Fra regjeringens side understrekes det at det «fra norsk side ikke ble ansett som formålstjenlig å søke å bygge opp en egen felles overbygning for nasjonale tilsynsmyndigheter bare i de tre EØS/EFTA-statene».

Utgangspunktet for proposisjonen er den politiske enigheten som ble oppnådd i oktober 2014, om prinsippene for EØS-tilpasningen ved å knytte løsningen til den eksisterende to-pilarstrukturen i EØS-avtalen og gi EFTAs overvåkningsorgan (ESA) overvåknings- og tiltaksansvaret og EFTA-domstolen domsmyndigheten på EØS/EFTA-siden. Det innebærer blant annet at ESA kan fatte bindende beslutninger overfor finanstilsynene og finansinstitusjonene i EØS/EFTA-landene, og at EØS/EFTA-landenes finanstilsyn fortsatt deltar fullt ut i EUs tilsynsmyndigheter, men uten stemmerett, slik de har gjort på uformelt grunnlag siden opprettelsen av disse i 2011. Løsningen innebærer også at EFTAs overvåkingsorgan har rett til å delta i EUs tilsynsmyndigheter uten stemmerett, og omvendt.

I proposisjonen kapittel 2–9 er prinsippene for myndighet og tvisteløsning detaljert beskrevet. Flertallet vil blant annet vise til følgende beskrivelse i kapittel 9 som beskriver forholdet til to-pilar-strukturen i EØS-avtalen og kompetansen til å fatte bindende vedtak:

«EFTAs overvåkingsorgan vil som følge av innlemmelsen av EU-tilsynsforordningene og andre rettsakter i EØS-avtalen, få nye oppgaver og utvidet kompetanse til å fatte bindende vedtak overfor EØS/EFTA-statene og finansmarkedsdeltakere. De nye oppgavene for EFTAs overvåkingsorgan tilsvarer enkelte av de oppgavene EUs tilsynsmyndigheter har overfor EUs medlemsstater og markedsaktørene i EU. EFTAs overvåkingsorgan skal, når det treffer bindende vedtak, basere vedtaket på et utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten. Et slikt utkast er av ikke-bindende karakter, og utgjør ikke i seg selv noen utøvelse av myndighet overfor private aktører i EØS/EFTA-statene. Utkastet fra EUs tilsynsmyndigheter er heller ikke rettslig bindende for EFTAs overvåkingsorgan. Det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete modellen at EFTAs overvåkingsorgan, kort tid etter mottak av et slikt utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten, vil fatte et likelydende eller tilnærmet likelydende vedtak. Det foreligger imidlertid ingen formell rettslig forpliktelse for EFTAs overvåkingsorgan til å fatte et slikt vedtak. Det må derfor kunne legges til grunn at EFTAs overvåkingsorgan i prinsippet står rettslig fritt til å ikke fatte et vedtak. Den vedtakskompetansen som legges til EFTAs overvåkingsorgan, innebærer en overføring av forvaltningsmyndighet fra nasjonale myndigheter til et overnasjonalt organ. Fordi EFTA-domstolen også kan prøve gyldigheten av denne type vedtak fattet av EFTAs overvåkingsorgan, innebærer EØS-komitébeslutningene også en utvidelse av domsmyndighet til EFTA-domstolen. EFTAs overvåkingsorgan skal samtidig beholde sin rolle som uavhengig organ som kontrollerer gjennomføring og etterlevelse av EØS-avtalen, og oppgavene på dette området er ikke endret eller begrenset.»

Flertallet er enig i at den løsningen som nå foreligger, bevarer to-pilarstrukturen i EØS-avtalen med to adskilte overvåkingsorganer og to domstoler, og gir tilsynsmyndighetene i EØS/EFTA-landene deltakelse i arbeidet i EUs tilsynsorganer.

Flertallet har merket seg innvendinger som er framkommet i den offentlige debatten om den foreslåtte modellen. Blant annet er det framkommet synspunkter på at den løsningen som foreligger, i praksis legger det norske finanstilsynet inn under EUs tilsynsorganer, og at den myndigheten EFTAs overvåkningsorgan er tillagt kun er «sandpåstrøing», og at tvisteløsningen ikke er tilfredsstillende. Denne innvendingen knytter seg blant annet til beskrivelsen i kapittel 9, som også gjengitt over. Flertallet vil her vise til det som står i proposisjonen, og legger til grunn at utkast fra den relevante EU tilsynsmyndigheten er av ikke-bindende karakter, og at ESA i prinsippet står rettslig fritt.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at regjeringen beskriver dette på følgende måte i Prop. 101 S (2015–2016), s. 9-10:

«Når EFTAs overvåkningsorgan utfører oppgavene omhandlet i artikkel 1, skal den relevante europeiske tilsynsmyndighet ha rett til å delta i dette arbeidet og i arbeidet til de organer som forbereder arbeidet, med unntak av stemmerett.»

Dette må leses i sammenheng med, slik regjeringen fremstiller det, at:

«Videre skal det meste av forberedelsene av eventuelle vedtak utføres i EU–pilaren.» (Prop. 100 S (2015–2016) s. 74)

På dette grunnlag kan så regjeringen fastslå at:

«Det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete modellen, at EFTAs overvåkingsorgan kort tid etter mottak av et slikt utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten vil fatte et likelydende eller tilnærmet likelydende vedtak.» (Prop. 100 S (2015–2016) s. 64)

Dette medlem viser til at standpunktet om at forslaget i realiteten overgir myndighet til et organ Norge ikke er medlem av, har støtte fra de fremste norske autoriteter på konstitusjonell rett, jf. professor Eivind Smith i Nationen 24. mai 2016 og professorene Holmøyvik og Haukeland Fredriksen i Dagens Næringsliv av 12. mai 2016.

Dette medlem viser til at det i Grunnloven § 115 heter at «Stortinget med tre fjerdedels flertall [kan] samtykke i at en internasjonal sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter seg til, på et saklig begrenset område skal ha rett til å utøve beføyelser som etter denne Grunnlov ellers tilligger statens myndigheter». Dette medlem peker på at å «utøve beføyelser» er noe annet og mer enn å treffe vedtak. EUs finanstilsyn – gjennom sin deltakelse i saksforberedelse og besluttende organer under ESA, der funksjonen er «å lose igjennom» EU-vedtak som ESA ikke – slik regjeringen selv beskriver det – kan avvike fra, gjør at Grunnloven § 115 ikke kommer til anvendelse. Dette medlem fremholder at EUs helt avgjørende rolle i beslutningsprosessen medfører at et organ som Norge ikke «er tilsluttet eller slutter seg til», i realiteten utøver tilsynsbeføyelsene. Dette system kan ikke betegnes som et gyldig to-pilar-system som kan behandles innen rammen av Grunnloven § 115.

På dette grunnlag fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget sender Prop. 100 S (2015–2016) og Prop. 101 S (2015–2016) tilbake til regjeringen.»

«Stortinget ber regjeringen gå i nye forhandlinger med EU for å finne en løsning på norsk tilknytning til EUs finanstilsyn som ikke innebærer norsk avgivelse av suverenitet til ESA eller EU.»

«Stortinget utsetter behandlingen av de fremlagte proposisjoner til det 161. storting.»

Dette medlem går imot regjeringens forslag.

Dette medlem viser til at dersom ESA gjør et vedtak overfor en norsk bankinstitusjon, kan banken risikere at man ikke har en reell mulighet til å anke vedtaket. Dette medlem viser til Eirik Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen, professorer i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen, som i en kronikk i Dagens Næringsliv 12. mai 2016 advarer mot konstruksjonen som er foreslått i Prop. 100 S (2015–2016):

«For norsk finansnæring vil nok den løsning som nå er foreslått, kunne fungere greit i praksis, i hvert fall så lenge man innretter seg etter ESAs «kopivedtak» uten protester. Skulle en norsk aktør derimot mene at det er begått en feil, blir det fort vanskelig. Søksmålsadgang for EFTA-domstolen er ikke til særlig hjelp om innvendingene knytter seg til EU-tilsynenes forslag til vedtak. I EU er det opprettet en ankenemnd med medlemmer med særlig innsikt i regulering av finansmarkedene, men denne vil ikke norske aktører få tilgang til.»

Dette medlem viser videre til at Holmøyvik og Haukeland Fredriksen i kronikken også advarer mot følgende for norske myndigheter:

«Også for norske myndigheter er det bekymringsfullt at man ikke har reell mulighet for domstolsprøving i tilfeller hvor EU-tilsynene tolker EØS-regelverket i strid med norske standpunkt.»

Til kapittel 10 Konstitusjonelle forhold

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til kapittel 10 i proposisjonen. Flertallet har merket seg at den foreslåtte løsningen innebærer at myndighet på enkelte avgrensede områder overføres fra norske myndigheter til EFTAs overvåkingsorgan, og i forlengelsen av dette blir domsmyndighet overført til EFTA-domstolen. Videre har flertallet merket seg at denne myndighetsoverføringen vurderes som mer enn lite inngripende og at Stortingets samtykke derfor bes om i medhold av Grunnloven § 115. Det er redegjort for regjeringens vurdering for bruk av Grunnloven § 115, og også hvorfor regjeringen mener Grunnloven § 26 ikke kan brukes i denne saken. I kapittel 10.2 står følgende:

«Da Stortinget i 1992 ga sitt samtykke til inngåelse av EØS-avtalen og ODA, ble fremgangsmåten etter Grunnloven § 115 (den gang § 93) benyttet. Begrunnelsen for dette var at myndighet til å håndheve konkurranseregler i EØS-avtalen direkte overfor private foretak i EØS/EFTA-statene, ble overført til EFTAs overvåkingsorgan og til EFTA-domstolen. Etter EØS-avtalen og ODA kan EFTAs overvåkingsorgan treffe vedtak som forbyr konkurranseskadelig markedsadferd, samt om nødvendig ilegge bedriftene overtredelsesgebyrer og tvangsmulkt. EFTAs overvåkingsorgans vedtak etter konkurransereglene kan prøves (og eventuelt stadfestes) av EFTA-domstolen, jf. ODA artikkel 36. Dersom EFTAs overvåkingsorgan har unnlatt å fatte et vedtak, vil dette kunne bringes inn for EFTA-domstolen i medhold av ODA artikkel 37. Det vises til omtalen i St.prp. nr. 100 (1991–92) punkt 8.10.7.3.

I etterkant av dette har prosedyren i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd vært benyttet i alle tilfeller hvor Stortingets samtykke har blitt innhentet for Norges tilslutning til EØS-komitébeslutninger som innlemmer nye rettsakter med tilpasninger i EØS-avtalen som innebærer myndighetsoverføring, da terskelen for «lite inngripende» myndighetsoverføring ikke har blitt ansett overskredet.

I lys av den myndighetsoverføringen det her er tale om til EFTAs overvåkingsorgan, og derved også til EFTA-domstolen, anser regjeringen at man er utenfor de grensene praksis har trukket for hva som kan anses som «lite inngripende» myndighetsoverføring. Regjeringen legger dermed frem forslag om at Stortingets samtykke vedtas etter fremgangsmåten i Grunnloven § 115.»

Flertallet er enig i dette.

Flertallet viser for øvrig til Prop. 100 S (2015–2016), Prop. 101 S (2015–2016), jf. Innst. 383 S (2015–2016), og Prop. 127 L (2015–2016), jf. Innst. 386 L (2015–2016) og anbefaler Stortinget å samtykke i regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen og Finans Norge argumenterer for at den løsningen regjeringen foreslår, der Norge avgir suverenitet uten å få stemmerett i EUs tilsynsmyndigheter, er viktig å slutte seg til. De peker på behovet for like spilleregler for banker og finansinstitusjoner i Europa i form av lik tilsynspraksis. Dessuten bygger en rekke rettsakter på finansmarkedsområdet på et felles tilsyn. Disse rettsaktene er «satt på vent» inntil en løsning på tilsynssaken er funnet. Flere slike rettsakter vil komme. Disse medlemmer er enig i at disse argumentene kan tale for et felles tilsyn.

På den annen side mener disse medlemmer at det å overføre myndighet fra et nasjonalt tilsyn til et EU-tilsyn på finansmarkedsområdet, også har klare ulemper. Problemet er at EUs finanstilsyn ikke behøver å ta hensyn til norske forhold eller norske myndigheters tolkning av regelverket når det fatter vedtak som angår Norge. Dette gjelder uavhengig av om Norge har stemmerett eller ikke, fordi beslutninger fattes med simpelt eller kvalifisert flertall og Norge ville i denne sammenheng ha begrenset innflytelse. Samtidig ville det åpenbart vært en fordel med stemmerett i saker som angår Norge.

Disse medlemmer viser til at selv om Norge fortsatt vil ha handlefrihet til å fastsette egne reguleringer på finansmarkedsområdet, er tilsyn viktig fordi det handler om hvordan regelverket skal forstås og praktiseres av banker og finansinstitusjoner. Siden bankkrisen på starten av 1990-tallet har vi her i landet hatt en strengere regulering av banker og finansmarkeder enn de fleste andre land, blant annet med høyere krav til bankers egenkapital. Det har store samfunnsøkonomiske gevinster, fordi det gir oss et mer stabilt finanssystem som er i stand til å takle finanskriser bedre, slik tilfellet var under finanskrisen i 2008.

Disse medlemmer understreker at dette ikke er trivielt. Bedrifter og husholdninger er avhengige av banker og finansinstitusjoner for å fungere. Bryter disse sammen, gjør også store deler av samfunnet det. Derfor kan finanskriser ha like alvorlige samfunnsøkonomiske konsekvenser som kriger, med mange års påfølgende nedgangskonjunktur, høy ledighet og store sosiale problemer. Siden finansmarkedene er så sentrale for økonomiens virkemåte og folks hverdag, skal det ikke mange «uheldige» beslutninger i EUs finanstilsyn til før fordelene ved en lik tilsynspraksis i form av like spilleregler blir små i sammenlikning.

Disse medlemmer viser til at det viktigste når det gjelder like spilleregler uansett, er mest mulig like regler for banker og finansinstitusjoner som opererer i hvert enkelt land. I Norge er vi i ferd med å oppnå like regler for norske banker og utenlandske filialer som opererer i Norge, takket være et godt samarbeid mellom de nordiske tilsynsmyndighetene. Dermed blir det ingen konkurranseulempe for norske banker med særlig strenge reguleringer i Norge, fordi utenlandske filialer også må forholde seg til disse kravene.

Disse medlemmer viser for det andre til at en slik suverenitetsavståelse kan innebære en usikkerhet med tanke på hva som vil skje ved neste store finanskrise i EU. EUs finanstilsyn kan gripe inn ved overtredelse av felles regelverk, ved kriser og ved uenighet mellom ulike land.

Disse medlemmer viser for det tredje til at saken kan skape presedens for andre tilsyn. EUs finanstilsyn er del av en generell utvikling i EU i retning av økt bruk av tilsyn, både i videreutviklingen og håndhevingen av regler i det indre marked. Disse tilsynene gis i stadig større grad kompetanse til å fatte beslutninger som er bindende for medlemslandenes myndigheter og bedrifter. Måten norsk underordning er gjort på i denne saken – altså ingen norsk stemmerett også i saker som gjelder Norge – vil lett bli EUs standpunkt i en rekke andre EU-tilsyn som er på trappene, når det gjelder energi-, tele-, og datatilsyn. Det synes også å være regjeringens standpunkt. Regjeringen skriver rett ut i forbindelse med omtalen av disse nye tilsynene på side 12 i proposisjonen at «full deltakelse uten stemmerett må gjennomgående være målet».

For det fjerde viser disse medlemmer til at denne suverenitetsavståelsen kan være i strid med grunnloven, ifølge jussprofessorene Halvard Haukeland Fredriksen og Eirik Holmøyvik ved Universitetet i Bergen. De peker på at dersom Stortinget slutter seg til regjeringens forslag, knesetter man en svært formalistisk tilnærming til medlemskapskriteriet i Grunnloven § 115. Departementet viser til bruken av denne bestemmelsen da EØS-avtalen ble godkjent i 1992. Men bakgrunnen den gang var konkurransereglene, der det var og er realitet i myndighetsoverføringen til ESA som et selvstendig organ. Denne grunnlovsvurderingen er det Stortingets ansvar å ta, siden Høyesterett i liten grad overprøver Stortingets forståelse.

Disse medlemmer kan av ovennevnte grunner ikke støtte regjeringens forslag. Om Stortinget skulle be regjeringen om nye forhandlingsrunder med EU med sikte på å oppnå stemmerett for Norge i saker som angår oss, vil ikke dette ha nevneverdige ulemper. Så langt har vi stått utenfor EUs finanstilsyn i fem år, uten problemer å snakke om. Det har ikke fremkommet informasjon som tyder på at bildet vil være annerledes den nærmeste tiden. Tvert imot kan det være en fordel å kjenne utfallet av EU-avstemningen i Storbritannia, et av EUs viktigste medlemsland og det mest sentrale på finansmarkedsområdet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjenoppta forhandlingene med EU om EUs finanstilsynsmyndigheter med sikte på å oppnå norsk stemmerett i saker som angår Norge.»

Dersom dette forslaget faller, vil disse medlemmer stemme imot regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at formell suverenitetsoverføring til ESA, med reell suverenitetsoverføring til EUs finanstilsyn, i praksis er omgåelse av Grunnloven, da Grunnloven § 115 kun åpner for å overføre myndighet til internasjonale organisasjoner som Norge er tilsluttet eller slutter seg til.

Dette medlem viser til Eirik Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen, professorer i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen, som i Dagens Næringsliv 12. mai 2016 beskriver suverenitetsoverføringen på følgende måte:

«Problemet med den skisserte løsningen er at det er pinlig klart at det er en konstruksjon. ESAs vedtak skal baseres på ferdige forslag fra EU-tilsynene. ESA vil ikke bli tilført ressurser som muliggjør en selvstendig vurdering av forslagene.»

Dette medlem viser til at proposisjonen gjør det klart at «det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete modellen at EFTAs overvåkingsorgan, kort tid etter mottak av et slikt utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten, vil fatte et likelydende eller tilnærmet likelydende vedtak».

Dette medlem viser til at det i proposisjonen beskrives at «det legges opp til at EFTAs overvåkingsorgan tilføres midler til en ny full stillingshjemmel, som i hovedsak vil bli benyttet til EFTAs overvåkingsorgan nye oppgaver på dette området». Dette medlem viser til at ESA i svært liten grad tilføres reell kapasitet til å gjøre en selvstendig vurdering av anbefalingene fra EUs finanstilsyn.

Dette medlem viser til at blant annet professor i rettsvitenskap, Halvard Haukeland Fredriksen, ble sitert av ABC Nyheter etter høringen på Stortinget 12. mai 2016 på følgende:

«At Stortinget hastebehandler en så stor sak, så stor at man for første gang siden 1992 må bruke Grunnloven § 115 som krever tre fjerdedels flertall, er helt useriøst. Og den kommer til å få presedens for energi, telekom og data. Dette kommer til å få store ringvirkninger.»

Dette medlem viser til at Eirik Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen skrev følgende i Dagens Næringsliv 12. mai 2016: «Dersom Stortinget slutter seg til regjeringens forslag, knesetter man en svært formalistisk tilnærming til medlemskapskriteriet i grunnloven § 115». Dette medlem vil advare mot at behandlingen av suverenitetsoverføringen til EUs banktilsyn legger føringer for liknende suverenitetsoverføring til EU innenfor andre sektorer, som blant annet energi og telekom.

Dette medlem viser til at regjeringen foreslår å behandle Prop. 101 S (2015–2016) i henhold til Grunnloven § 26. Dette medlem vil videre vise til at den nye artikkel 25a hjemler ESAs kompetanse til å «håndheve de relevante bestemmelser i EØS-avtalen og sikre at bestemmelsene blir anvendt». Dette inneholder kompetanse ikke kun til håndheving, men også sanksjonsmidler. Dette medlem viser til at det følger av EU-praksis at det her kan bli tale om ofte strenge reaksjoner og store bøter. Dette medlem understreker at uansett forholdet i dag, så vil EUs enekompetanse til lovreguleringer på finansmarkedet komme til å innføre nye og strengere ordninger over tid, noe som fort vil lede til at forhold som i 2016 tilsynelatende var «ubetydelige», ender som sterkt inngripende.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er sterk tilhenger av en samordnet, overnasjonal innsats for regulering av finanssektoren. Dette medlem mener manglende regulatorisk kontroll, både nasjonalt og på tvers av landegrensene, var en sentral del av opphavet til finanskrisen, og de påfølgende strukturelle problemene som har rammet mange land hardt. Dette medlem har et sterkt ønske om å kunne støtte Norges tilslutning til et tilsynsorgan for finanssektoren som sikrer finansiell stabilitet på tvers av landegrensene. Dette medlem synes derfor det er synd at regjeringen har fremforhandlet en avtale med EU som gir Norge manglende kontroll over tilsynet Norge i praksis tilslutter seg, at avtalen medfører innlemmelsen av et stort antall direktiver og forordninger uten at de framtidige konsekvensene av disse er godt utredet, at avtalen innebærer en harmonisering også innen felter der norsk praksis i dag er strengere og gir bedre beskyttelse for kundene enn i EU, og ikke minst at regjeringen i den fremforhandlete modellen skaper en presedens for Norges framtidige tilslutning til EUs tilsynsorganer som gir lite reell innflytelse og så vidt dette medlem kan se, manglende kvalitativ klageadgang for Norge og norske aktører.

Dette medlem merker seg at det norske finanstilsyns videre deltakelse i alle nivåer i EUs finanstilsyn nå formaliseres. Norge vil imidlertid ikke ha stemmerett, heller ikke i saker som angår EFTA-stater og markedsaktører fra disse statene. Dette medlem er betenkt over ubalansen som oppstår om Norge de facto går med på å etterleve pålegg fra et organ Norge ikke har reell innflytelse over. Dette medlem har merket seg at det formelt sett er EFTA v/ESA og EFTA-domstolen som gis overnasjonal myndighet, men vil påpeke at det er EU-organene som vil gi ikke-bindende vedtak og utkast til EFTA-organene, og at selv om disse i teorien kan konkludere ulikt, oppgis det i proposisjonen å ikke i utgangspunktet skulle forekomme, endog at:

«Det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete modellen at EFTAs overvåkingsorgan, kort tid etter mottak av et slikt utkast fra den relevante EU-tilsynsmyndigheten, vil fatte et likelydende eller tilnærmet likelydende vedtak.»

Dette medlem har merket seg at ESA i realiteten ikke vil bli tilført ressurser som gjør en selvstendig vurdering av forslagene fra EU-organene mulig.

Dette medlem er enig i at den foreslåtte myndighetsoverføringen er mer enn lite inngripende, og at den følgelig krever samtykke fra Stortinget i tråd med Grunnloven § 115. Dette medlem vil imidlertid påpeke at myndighetsoverføringen kun i teorien er til et organ Norge er medlem i eller blir medlem i, og at regjeringens forslag derfor innebærer å tøye Grunnloven § 115, gitt dens ordlyd og hensikt.