1. Innledning og utgangspunktet for reformen
Det vises i meldingen til at Stortinget har vedtatt at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer og har bedt om en regionreform samtidig med kommunereformen. I meldingens punkt 1.3 redegjøres det for Stortingets bestilling til regjeringen om en regionreform. Regjeringen foreslår at det gjennomføres en regionreform fra 2020, samtidig med kommunereformen, og valg til nye regioner og nye kommuner i 2019. Parallelt med reformene utredes også fremtidig struktur for fylkesmannsembetene. Målet er at forvaltningsnivåene og -strukturene skal fungere godt sammen. Med regionreformen vil regjeringen bygge videre på de roller, oppgaver og funksjoner fylkeskommunen har i dag, og utvikle de folkevalgte regionene i rollen som regional samfunnsutvikler. I meldingen foreslås endringer både i regional struktur og i regionenes virkemidler og oppgaver som regjeringen mener vil legge grunnlag for en tydeligere samfunnsutviklerrolle.
Regjeringen har som mål at reformen skal legge til rette for en positiv samfunnsutvikling i alle deler av landet, basert på regionale fortrinn, forutsetninger og prioriteringer. Regionreformen skal legge til rette for samordnet oppgaveløsning og sektorovergripende initiativer i regionene. Regjeringen mener folkevalgte regioner kan spille en viktigere rolle enn i dag i å oppnå dette.
Det pekes i meldingen på at reformen skal bidra til forenkling og tydeligere ansvarsdeling innenfor samfunnsutvikling. Regjeringen mener endringer i regionalt folkevalgt nivås funksjoner og oppgaver bør bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet.
Regionreformen skal også bidra til å styrke lokaldemokratiet på regionalt nivå. At folkevalgte har et ansvar for å legge til rette for samfunnsutvikling, har en demokratisk egenverdi og innebærer også maktspredning. Begrunnelsen for et regionalt folkevalgt nivå sammenfaller dermed med et av regjeringens mål for kommunereformen – målet om å spre makt og bygge samfunnet nedenfra.
Det er regjeringens mål å gjennomføre kommunereformen og regionreformen samtidig, slik at både nye kommuner og nye folkevalgte regioner kan tre i kraft fra 1. januar 2020. Det tas sikte på å legge frem en samlet proposisjon om nye oppgaver og ansvar til nye folkevalgte regioner våren 2017, samtidig med forslag til ny regionstruktur. Fylkeskommunene ble sommeren 2015 invitert til å innlede drøftinger av sammenslåingsalternativer, med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker. Departementet ber om at fylkeskommunene fatter vedtak innen 1. desember 2016. Departementet vil i samarbeid med KS legge til rette for dialog mellom aktuelle fylkeskommuner, med sikte på at ulike strukturmodeller i samsvar med intensjonen i denne meldingen, blir drøftet før fylkeskommunene skal fatte endelig vedtak.
Det går frem av meldingen at departementet har konsultert med Sametinget og også vil gjøre det i oppfølgingen, samt legge opp til samarbeid utover konsultasjonsplikten.
Det pekes i meldingen på at helhetlig samfunnsutvikling er viktig for å kunne nå de mange og ofte motstridende målene for samfunnet vårt. Regjeringen mener at det regionale folkevalgte nivået har et godt utgangspunkt for å ivareta et helhetssyn på tvers av sektorer og kommunegrenser.
Forvaltningen er sektorinndelt, med ulike målsettinger som ikke alltid er forenlige i konkrete saker. Sektororganisering gir forutsetninger for effektivisering internt i de enkelte sektorene, men gjør det utfordrende å løse oppgaver på tvers av sektorer. Statlige regionale strukturer som ikke samsvarer med fylkesgrensene, og som varierer fra sektormyndighet til sektormyndighet, forsterker samordningsutfordringene.
Sentrale samfunnsutfordringer og -mål krever innsats på tvers av sektorer, kommunegrenser og forvaltningsnivåer. Helhetlig samfunnsutvikling innebærer at ulike prioriteringer og tiltak drar i samme retning. For å utvikle strategier og tiltak rettet mot sammensatte utfordringer som klimatilpasning, kompetansepolitikk, omstilling i næringslivet og folkehelse, er det nødvendig med koordinert innsats fra flere aktører. For mange av problemstillingene er kommunene for små til å foreta helhetlige vurderinger. Statlige etater har ikke mandat eller insentiver til å ivareta sektorovergripende politikkutvikling.
Regionene varierer i størrelse, geografi, befolkning, næringsstrukturer og ressursgrunnlag. Regjeringen har som mål å styrke veksten i alle deler av landet, og ulike regioner vil nødvendigvis måtte ha forskjellige strategier for å oppnå dette. Nasjonale målsettinger og prioriteringer må vurderes i lys av regionale særtrekk og utfordringer. Regionene har ulike forutsetninger, og dermed forskjellige muligheter og begrensninger. Kjennskap til regionens særtrekk, styrker og svakheter er sentralt når politikk skal omsettes i konkrete planer, virkemidler og handling.
Det fremgår av meldingen at regjeringen mener folkevalgte regioner skal ta initiativ for samfunnsutvikling. Dette innebærer å skape en helhetlig og ønsket utvikling for egen region. Det handler om summen av innsats rettet mot områder som samfunns- og arealplanlegging, klima og miljøvern, folkehelse, kompetanse, kultur, ressursforvaltning, samferdsel og næringsutvikling. Å være samfunnsutvikler betyr å formulere mål og skape oppslutning om strategier for å nå disse målene. Samfunnsutviklingsarbeidet krever samarbeid med offentlige myndigheter som regionalt folkevalgt nivå ikke har instruksjonsmyndighet over, og å mobilisere private aktører og lokale og regionale interesser. Det betyr å ha en langsiktig og helhetlig plan for sin egen region. For å lykkes med dette er det flere aktører som må bli enige om felles mål og strategier, og deres innsats og virkemidler må dra i samme retning. Derfor er det behov for en strategisk, mobiliserende og koordinerende aktør.
Det vises i meldingen til at dette krever tydelig politisk regionalt lederskap. Det innebærer å ta initiativer og sette mål. Det krever at regionpolitikerne utnytter det potensialet og handlingsrommet som finnes, gir tydelige føringer for utviklingen og våger å gjennomføre regionale prioriteringer. Gjennom en helhetlig regional strategi for hvordan offentlige midler best kan brukes til nærings- og samfunnsutvikling, kan regionene bidra til å utvikle og sette i verk gode løsninger på tvers av kommune- og sektorgrenser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen og Eirin Sund, fra Høyre, Frank J. Jenssen, Mudassar Kapur, Bjørn Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari og lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Geir Sigbjørn Toskedal, fra Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, viser til Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver.
Komiteen viser til at meldingen kommer som følge av Stortingets behandling av Dokument 8:26 S (2013–2014), hvor Stortinget ber regjeringen gjennomgå oppgavene til fylkeskommunene/et regionalt nivå parallelt med arbeidet med å gi flere oppgaver til kommunene.
Komiteen viser til at Stortinget har vedtatt at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivå.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser også til at Stortinget i behandlingen av Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner, la premisser for et nytt regionalt folkevalgt nivå.
Flertallet viser til at regjeringen i Meld. St. 22 (2015–2016) foreslår endringer i både regional struktur og i regionens virkemidler og oppgaver.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet. Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener det er naturlig å gjennomføre kommunereformen og regionreformen samtidig, slik at både nye kommuner og nye folkevalgte regioner kan tre i kraft fra 1. januar 2020.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at regionreformen vil få konsekvenser for samhandlingen mellom kommunene, regionen og staten. I grenseområdene mellom de nye regionene kan det også være ulike meninger om hvor regiongrensene skal trekkes. Det er derfor viktig at kommunene engasjerer seg og deltar i prosessen med regionreformen. Flertallet mener at kommunenes innspill også må vektlegges i det videre arbeidet med regionreformen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener kommunene og fylkeskommunenes oppgaver må sees i sammenheng i prosessene med kommunereform og regionreform.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til egne merknader og synspunkter i behandlingen av Meld. St. 14 (2014–2015) i Innst. 333 S (2014–2015) og til merknader om kommunereform ved behandlingen av statsbudsjettet, jf. Innst. 16 S (2014–2015), Innst. 16 S (2015–2016) og i Innst. 375 S (2014–2015) Kommuneproposisjonen for 2016.
Komiteen viser til at de nåværende fylkeskommunene sommeren 2015 ble invitert til å innlede drøftinger av sammenslåingsalternativer, med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker.
Komiteen viser til at reformen skal legge til rette for en positiv samfunnsutvikling i alle deler av landet, basert på regionale fortrinn, forutsetninger og prioriteringer.
Komiteen viser til at regionreformen skal legge til rette for samordnet oppgaveløsning og sektorovergripende initiativer i regionene.
Komiteen viser til at en helhetlig samfunnsutvikling er viktig for å kunne nå de mange og ofte motstridende målene for samfunnet vårt. Regjeringen mener at det regionale folkevalgte nivået har et godt utgangspunkt for å ivareta et helhetssyn på tvers av sektorer og kommunegrenser.
Komiteen viser til at statlige regionale strukturer som ikke samsvarer med fylkesgrensene, og som varierer fra sektormyndighet til sektormyndighet, forsterker samordningsutfordringene.
Komiteen mener at regionene skal ta initiativ for samfunnsutvikling og for å skape en helhetlig og ønsket utvikling for egen region. Det handler om summen av innsats rettet mot områder som samfunns- og arealplanlegging, klima og miljøvern, folkehelse, kompetanse, kultur, ressursforvaltning, samferdsel og næringsutvikling.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er behov for et sterkere regionalt nivå underlagt direkte folkevalgt styring som kan ta et regionalt lederskap i samarbeid med kommuner, næringsliv og statlig forvaltning.
Disse medlemmer mener regionene skal ha klart definert ansvar og myndighet for de oppgaver/sektorer som er viktige for den regionale utviklingen, og for samordningen av disse oppgavene med kommunenes og statens virksomhet i regionen.
Disse medlemmer ønsker sterkere regioner ved å legge flere oppgaver under regional folkevalgt styring. Statens ulike regionale organiseringer må gjennomgås med sikte på bedre samordning med regionalt folkevalgt nivå, og overføring av statlige oppgaver til regionale nivåer som krever regionalt politisk skjønn.
Disse medlemmer registrerer at regjeringen har fått kritikk for å vise liten vilje til å overføre oppgaver til regionalt folkevalgt nivå. Regjeringen har tvert imot ønsket å frata regionalt nivå viktige oppgaver som tannhelse, videregående opplæring og kollektivtrafikk.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsker et kraftfullt og myndig regionnivå i Norge. Regjeringens melding om nye og større regioner bærer preg av at regjeringspartiene ikke ønsker fylkes/regionnivå og derfor legger fram en melding nesten uten innhold. Det er 14 punkter som skal utredes, hvorav ingen i seg selv eller samlet vil kunne godtgjøre en slik stor endring i forvaltnings- og politisk struktur.
Disse medlemmer påpeker at meldingen bærer preg av at regjeringen slett ikke ønsker at regionene skal bli et nytt kraftfullt politisk nivå.
Dette forsterkes av at regjeringen går inn for først å fjerne viktige og typisk regionale oppgaver som kollektivtrafikk, videregående opplæring og tannhelse fra fylkene og legge ansvaret til store kommuner. Mangelen på forslag om nye store oppgaver og forslag om fjerning av viktige regionale oppgaver viser at regionreformen ikke er alvorlig ment fra regjeringens side, men noe de motarbeider aktivt at skal bli vellykket, ved slike endringer.
Disse medlemmer kan ikke forsvare å ommøblere Norge så dramatisk uten at en vet om en vil bruke de store regionene til noe nytt og til oppgaver som er viktige for folk som bor i regionen. Å håpe på at oppgavene kommer, bare en vedtar store regioner, er ikke en farbar veg. Oppgavene som er regionale må beholdes og nye oppgaver må på plass, før en bruker mye penger og krefter på en så stor omorganisering.
Disse medlemmer mener at verken kommunereformen eller regjeringens forslag til regionreform svarer på de to største utfordringene i lokaldemokratiet.
Det ene er samarbeid mellom store kommuner rundt byene om klima og miljøvennlig arealdisponering og transport. Utfordringen må løses, og den gir verken kommunereformen eller regionreformen svar på. Det er ikke felles planlegging mellom geografisk store kommuner i Distrikts-Norge som er problematisk.
Det andre hovedproblemet er hvordan en kan få til vekst og utvikling i distrikt med fraflytting. Større kommuner løser ikke dette. Det er bare å se på svært store kommuner i areal som rammes av fraflytting og der situasjonen ikke endres på noe område ved å slå seg sammen med andre kommuner i samme situasjon.
Kommunereformen som er kjørt fram under dekke av behovet for større faglighet i tjenestene, er i realiteten en sentraliserings- og sparereform som ikke vil avhjelpe problemene, og i noen tilfeller forsterke dem, fordi regjeringen ikke vil bruke virkemidler for å motvirke de tunge trendene som driver utviklingen.
Disse medlemmer mener at skal regionnivået ha politisk legitimitet i befolkningen og bidra til mer deltakelse fra befolkningen i viktige beslutninger, må regionnivået ha myndighet over oppgaver som angår folk og skaper engasjement, og som krever at en ser et stort geografisk område under ett for å løse oppgaven.
Videre må det være tid til god politisk prosess lokalt og regionalt, både når det gjelder eventuell sammenslåing og skikkelige fagutredninger bak nyorganisering av oppgaver.
Disse medlemmer viser til at en regionreform vil koste mye. Det kan kun forsvares ved å flytte tyngre driftsoppgaver til dette nivået og la være å fjerne oppgaver som hører hjemme der. Oppgaver først – størrelse og antall etter hvilke oppgaver de skal løse.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at tidsfristen for å vedta sammenslåing må forlenges til det er gjort vedtak om hvilke oppgaver nye regioner skal ha.
Å tvinge fram vedtak om sammenslåing i inneværende år, før noen vet hvilke nye oppgaver som skal legges til regionene og ikke minst hvilke oppgaver regionnivået får beholde, er useriøst.
Dette medlem forutsetter at det utarbeides klare punkter på regional overtakelse av oppgaver og statlig finansiering av disse oppgavene etter regional overtakelse.
Dette medlem viser til at sykehus før var et ansvar for fylkene. Sykehus er en viktig regional sak for befolkningen og skaper stort engasjement og deltakelse. Det viser de store sykehusaksjonene.
Dette medlem mener at det er viktig å fjerne foretaksmodellen og igjen legge sykehus under folkevalgt regional styring. En slik oppgaveoverføring vil gi mer demokratisk styring av sykehusene. Det vil gjøre at det ved beslutningene om struktur og tilbud blir tatt mer hensyn til befolkningen i de ulike landsdeler og kunne sikre at målsettingen om å desentralisere det helsetilbudet som kan desentraliseres blir virkeliggjort til beste for befolkningen, samt kunne sikre riktig ressursbruk og målet om behandling på lavest riktige nivå. Da vil en bedre kunne organisere tilbudet slik at det kun er det som må sentraliseres for å ha bredt og spesialisert nok tilbud, som blir sentralisert.
Dette medlem viser til at sykehus skaper engasjement, og det er viktig å både få beslutningen nærmere folk i ulike landsdeler og få fjernet foretaksmodellen så folkevalgte må ta ansvar for struktur og tilbud.
Dette medlem forutsetter at for alle oppgaver som overføres, må finansieringen av oppgaven også være klar, og at statlig finansiering ikke svekkes slik at det gir reell mulighet til handlingsrom på regionnivå.
Dette medlem mener også at det må utredes om regionnivået skal ha egne inntektsmuligheter utover det dagens fylkeskommuner har.