2. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Svein Roald Hansen, lederen Anniken Huitfeldt, Marit Nybakk, Kåre Simensen og Jonas Gahr Støre, fra Høyre, Elin Rodum Agdestein, Regina Alexandrova, Sylvi Graham, Øyvind Halleraker og Trond Helleland, fra Fremskrittspartiet, Harald T. Nesvik, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde, fra Kristelig Folkeparti, Astrid Aarhus Byrknes, fra Senterpartiet, Liv Signe Navarsete, fra Venstre, Trine Skei Grande, og fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, har merket seg at regjeringen i 2014 besluttet at flere lover som regulerer verneplikt og tjeneste i Forsvaret skulle revideres. Komiteen har videre merket seg at arbeidet også har omfattet en vurdering av om lovene burde slås sammen. Dette for å forenkle og forbedre regelverket for verneplikt og tjeneste i Forsvaret.
Komiteen tar til etterretning at departementet i proposisjonen har slått sammen heimevernsloven, vernepliktsloven, forsvarspersonelloven og militærnekterloven.
Departementet anfører i proposisjonen at man har ønsket å videreføre gjeldende rett innenfor en felles lov.
Komiteen har merket seg at forslaget også innebærer endringer for å oppdatere loven.
Komiteen registrerer at det enkelte steder i tillegg er foretatt en forskyvning av ansvarsforholdet mellom storting og regjering. Komiteen vil komme tilbake til dette under de enkelte områdene og paragrafene.
Komiteen viser til at dagens vernepliktslov har som formål å sikre Forsvaret tilgang på egnet personell. Alle er utskrivingspliktige fra det året de fyller 18 år, dette inkluderer plikt til å delta på sesjon. Komiteen viser videre til at vernepliktig alder normalt er fra 19 til 44 år, 55 for befal. Tjenesteplikten for vernepliktige er inndelt i ordinær og ekstra-ordinær tjeneste. Komiteen viser til at Stortinget hvert år fastsetter den ordinære tjenesteplikten, som bl.a. omfatter førstegangstjeneste og repetisjonstjeneste. Stortinget har de siste årene besluttet at den samlede ordinære tjenesten kan være inntil 19 måneder. Komiteen har merket seg at dette også foreslås i proposisjonens lovutkast.
Komiteen viser til at førstegangstjenesten av Stortinget er fastsatt til 12 måneder, med mulighet for differensiering mellom 6 og 18 måneder.
Komiteen vil vise til at det regjeringsoppnevnte Vernepliktsutvalget avga sin innstilling til forsvarsministeren 27. oktober 2015. Komiteen vil videre vise til at Vernepliktsutvalget har sagt følgende i sin konklusjon om førstegangstjenesten:
«Utvalget anbefaler at førstegangstjenesten primært bør nyttes for å bidra til Forsvarets stående operative evne og beredskap.
Utdanning for administrative støttefunksjoner, reserven og Heimevernet i løpet av førstegangstjenesten må ikke gå på bekostning av denne og må så langt som mulig bygge på det personell og den kompetanse som utvikles i førstegangstjenesten ved operative avdelinger.
Produksjonen av personell og kompetanse i førstegangstjenesten må ikke overstige Forsvarets behov, enten i de stående styrkene eller i reserven/Heimevernet. Det må også være tilstrekkelig antall som gjennomfører førstegangstjeneste til å sikre tilstrekkelig rekrutterings-grunnlag av kvalifisert personell for verving og eventuell videre militær utdanning.
Antallet vernepliktige som hvert år gjennomfører førstegangstjeneste må styres av operative behov. Antallet vernepliktige i produksjonsstrukturen må økes dersom det er et operativt behov for dette knyttet til løsningen av Forsvarets oppgaver.»
Komiteen vil også vise til at Vernepliktsutvalget har sagt følgende i sin konklusjon:
«12 måneders førstegangstjeneste bør i fremtiden være det normale, men differensiert tjenestelengde med seks eller 18 måneders førstegangstjeneste bør også kunne benyttes i henhold til Forsvarets behov. Utvalget mener at 18 måneders førstegangstjeneste i tilfelle må være frivillig.»
Komiteen vil slutte seg til Vernepliktsutvalgets konklusjon, som er i samsvar med gjeldende vedtak i Stortinget. Komiteen vil understreke at det er Stortinget som til enhver tid fastsetter førstegangstjenestens lengde.
Komiteen vil vise til at innføringen av allmenn verneplikt innebærer en vesentlig endring i vernepliktsordningen, noe som i løpet av få år vil føre til en gradvis økning av antallet vernepliktige kvinner både i førstegangstjenesten og etter hvert blant befal. Komiteen mener at det blir viktig å tilrettelegge for kvinners tjeneste i Forsvaret. Det dreier seg både om kultur og holdninger – og om fysiske fasiliteter og utstyr.
Komiteen har merket seg at det i proposisjonen foreslås at den tidligere bestemmelsen om ordinerte prester nå endres til å omfatte ordinerte prester i Den norske kirke og prester og forstandere i registrerte tros- og livssynssamfunn. Denne bestemmelsen inneholder to elementer: Det ene er at geistlige er fritatt for verneplikt. Det andre er plikten til å gjøre tjeneste som feltprest i Forsvaret. I proposisjonen foreslås det at plikten til å gjøre tjeneste som feltprest skal tas inn i forskrift.
I § 7 tredje ledd i dagens vernepliktslov heter det at Kongen med Stortingets samtykke kan beslutte at vernepliktige kan brukes til å utføre sivilt samfunnsnyttig arbeid istedenfor militærtjeneste. I andre punktum går det frem at de bl.a. kan overføres til sivilforsvaret. Denne bestemmelsen videreføres i det foreliggende lovutkastets § 15 andre ledd.
Komiteen vil vise til presiseringen i proposisjonen om at Kongen i forskrift ikke kan fastsette hvor mange som skal overføres. Det skal fastsettes av Stortinget.
Komiteen mener at forslaget om verneplikt i ny forsvarslov i all hovedsak dekker innholdet i den gamle vernepliktsloven, og gir sin tilslutning til proposisjonen.
Komiteen vil vise til at militærnekterloven gir rett til fritak for tjeneste etter verneplikt og heimevernsloven for vernepliktige som har en grunnfestet pasifistisk overbevisning, bl.a. av religiøse årsaker. Loven gir også rett til fritak for vernepliktige som ikke vil gjøre militærtjeneste på grunn av masseødeleggelsesvåpen. I dag er det slik at vernepliktige selv søker om fritak gjennom egenerklæring.
Komiteen viser også til at søknad om fritak behandles av Forsvarets personell- og vernepliktssenter med Justis- og beredskapsdepartementet som klageinstans. Komiteen har merket seg at det nå er relativt få som ber om fritak av overbevisningsgrunner. I 2015 kom det inn 204 søknader, mot 3008 i 1998. Komiteen antar at retten til og bestemmelsen om fritak av overbevisningsgrunner, er blitt mindre relevant så lenge en relativt liten andel av de vernepliktige tas inn til førstegangstjeneste.
Komiteen har ingen merknader til lovutkastet og slutter seg til proposisjonen.
Heimevernsloven av 17. juli 1953 dreier seg om verneplikt og tjeneste i Heimevernet. Komiteen vil vise til at loven regulerer omfanget av tjenesteplikten for heimevernspliktige i fred og i krig. Videre regulerer loven hvem som er heimevernspliktige, forvaltningsregler og straffebestemmelser. I gjeldende HV-lov defineres heimevernets primære oppgave til å delta i vernet av heimtrakten.
Komiteen vil videre vise til at heimevernet bl.a. ble opprettet fordi man mente at det ville være behov for et lokalforsvar som besto av folk som også i krig utførte sitt daglige sivile arbeid og deltok i militære øvelser i fritiden, men ble aktivert først når distriktet var truet.
Komiteen fikk under høringen innspill fra Landsrådet for Heimevernet om at de var bekymret for at heimevernsloven ble slått sammen med andre lover, dette på grunn av Heimevernets egenart.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, mener det er fullt ut mulig å verne om Heimevernets egenart innenfor en felles lov. Flertallet har i den forbindelse to kommentarer og endringsforslag.
Komiteen vil vise til at det i den opprinnelige heimevernsloven understrekes i § 2 at «Heimevernets organisasjon og dets innpassing i Forsvaret, fastsettes av Kongen med Stortingets samtykke». Og videre: «Med sikte på samvirke med sivilbefolkningen kan Kongen med Stortingets samtykke opprette råd og nemnder. Kongen gir regler for deres virksomhet».
Komiteen mener det er avgjørende at Stortinget fortsatt bestemmer og legger føringer for organisasjon og struktur i Heimevernet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, foreslår på denne bakgrunn at gjeldende lovtekst videreføres gjennom en endring i lovens § 5:
«§ 5 første ledd annet punktum skal lyde:
Stortinget bestemmer Heimevernets organisasjon og innpassing i Forsvaret.
§ 5 annet ledd tredje punktum skal lyde:
Kongen kan gi forskrift om virksomheten til rådene, utvalgene og nemndene.»
Komiteen vil videre vise til at det i heimevernsloven § 1 understrekes at Heimevernet fortrinnsvis skal delta i vernet av heimtrakten. I nytt lovforslag er dette byttet ut med lokalt territorielt ansvar og skal delta i territorielle operasjoner. Komiteen mener at vi står overfor helt andre sikkerhetspolitiske utfordringer enn da heimevernet ble etablert.
Komiteen mener at Heimevernet i dag er en viktig del av en antiterrorberedskap.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, mener at Heimevernet må ha lokalt territorielt ansvar.
Komiteen mener videre at Heimevernet er en viktig bistandsressurs for politiet i beredskapssituasjoner. Det er politiet som har ansvaret for både å forebygge og bekjempe terror. Forsvaret vil kunne støtte politiet iht. bistandsinstruksen. HVs oppgaver er å ha et landsdekkende ansvar med hovedoppgaver innenfor vakthold og sikring av viktige militære og sivile objekter (jf. Prop. 73 S (2011–2012) kapittel 7.3 Heimevernet.
Komiteen mener at Heimevernet må utvikles og organiseres i tråd med strukturen i Forsvaret for øvrig. Komiteen vil samtidig gi uttrykk for at det er viktig å verne om Heimevernets egenart.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, foreslår på denne bakgrunn følgende endring i lovens § 5 annet ledd første punktum som da vil lyde:
«Heimevernet skal delta i territorielle operasjoner som en del av nasjonale fellesoperasjoner, og i vernet av heimtrakten.»
Komiteen er videre opptatt av at Heimevernets innsatsstyrker trenes til å kunne være en kraftfull antiterrorstyrke i tillegg til å sikre sentrale institusjoner i hovedstaden og andre storbyer.
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet viser til at Landsrådet for Heimevernet uttrykker uro for at å slå samen heimevernslova med andre lover vil leggje press på Heimevernet sin eigenart.
Denne medlemen viser til at sidan opprettinga av Heimevernet etter andre verdskrig og etablering av heimevernslova i 1953, er Heimevernet knytt til lokalsamfunnet og forsvar av heimtraktene gjennom lov. I Heimevernslova § 5 vert det understreka at Heimevernet først og fremst skal delta i vernet av heimtrakta. I nytt lovforslag er dette bytta ut med «lokalt territorialt ansvar» og «skal delta i territoriale operasjoner».
Denne medlemen deler vurderingane til Landsrådet for Heimevernet og LO om at grunntanken med Heimevernet må vidareførast. Det inkluderer lokale styrkar til forsvar av lokale område og objekt. Denne medlemen vurderer ei svekka lokal forankring av Heimevernet som lite ynskjeleg. Det er fare for at svekka lokal forankring og svekka samspel med det sivile samfunnet kan få negative konsekvensar for landsdekkande beredskap, både sivilt og militært.
Denne medlemen viser til at den noverande heimevernslova slår fast at «Heimevernets plassering og lokalisering blir fastsett av Kongen med Stortingets samtykke». Denne setninga er føreslått fjerna i dagens lovforslag. Denne medlemen viser til at både Landsrådet for Heimevernet, LO og Norges Offiserforbund åtvarar mot å fjerne denne formuleringa, fordi kompetansen då vert skyvd frå Stortinget til regjeringa når det gjeld Heimevernet sin organisatoriske struktur.
Denne medlemen meiner også det er uheldig at kompetansen på Heimevernet si organisering og innretning i Forsvaret samt innretninga på råd, utval og nemnder sine medlemer og oppgåver vert flytta frå Stortinget til regjeringa. Fraksjonen støttar tilrådinga frå LO og Landsrådet for Heimevernet.
På dette grunnlag fremjar denne medlemenfølgjande forslag:
«Noreg beheld gjeldande heimevernslov som eiga lov.»
Komiteen viser til at forsvarspersonelloven er en særlov til tjenestemannsloven. Forsvarspersonell defineres i forsvarspersonelloven som «vernepliktige, militært tilsatte og sivilt tilsatt personell i Forsvarsdepartementet og underliggende etater».
Komiteen har merket seg at loven regulerer tjenesteplikten til militært tilsatte og erstatningsregler for tjenestegjøring i internasjonale operasjoner. I tillegg har loven enkeltbestemmelser som gjelder for militært tilsatte og sivilt tilsatt personell i Forsvarsdepartementet og underliggende etater og for vernepliktige.
Komiteen viser til at forsvarspersonelloven har vært regulert to ganger de senere år. Komiteen vil i den forbindelse vise til Innst. 335 L (2014–2015), jf. Prop. 111 LS (2014–2015) og Innst. 383 L (2012–2013), jf. Prop. 57 L (2012–2013).
Komiteen har merket seg at teksten til § 44 er endret i forhold til tilsvarende paragraf i Innst. 335 L (2014–2015), der det heter: «Militært tilsatte plikter å overholde de regler om tilsetting, utdanning, disponering og avansement, mv. som er fastsatt i den til enhver tid gjeldende ordningen for militært tilsatte. Ordningen for militært tilsatte fastsettes av Kongen med Stortingets samtykke».
Komiteen har merket seg at i det foreliggende utkastet til § 44 er teksten endret til «Innenfor de overordnede rammene Stortinget setter, bestemmer departementet tilsetting, utdanning, disponering av og avansement for militært tilsatte».
Komiteen mener at den nye lovteksten forskyver avgjørelser fra Stortinget til departementet og vil foreslå at den erstattes med gjeldende tekst i forsvarspersonelloven § 4.
Komiteen vil vise til at som særlov til tjenestemannsloven skal forsvarspersonelloven avklare hvilke avvik de militært tilsatte skal ha i forhold til tjenestemannsloven. Dagens § 4 første og annet ledd slår fast at både sivilt og militært tilsatte er ansatt med vilkårene i tjenestemannsloven, med det avvik som følger i og i medhold av loven. Annet ledd gir et slikt unntak. Femte ledd i samme paragraf gir avvik med hva angår kompetanse i tilsettingssaker for militær tilsatte. Videre er militær ordning i seg selv særegen på noen områder.
Komiteen mener at det ikke er behov og grunnlag for å gi et generelt grunnlag for å kunne fravike tjenestemannsloven, og at avvikene bør fremme/begrenses i loven i seg selv, eller som en direkte konsekvens av loven eller ordningen.
Komiteen opplever at den foreslåtte lovteksten gir departementet et generelt grunnlag for å fravike tjenestemannsloven, uten begrensninger.
Av de elementer i tjenestemannsloven som det fremstår saklig behov for å unnta militært tilsatte, ser komiteen at det er grunnlag for å fravike fortrinnsrett, og å bruke midlertidige tilsetninger i særlige tilfeller. Dette bør inntas i selve loven.
Komiteen foreslår på denne bakgrunn at gjeldende lovtekst videreføres gjennom at forslag til ny §§ 44 og 45 erstattes med forsvarspersonelloven § 4, med noen tilføyelser.
Ny § 44 vil da lyde:
«Tilsettingsvilkår for militært tilsatte:
Offiserer, befal, grenaderer og konstabler tilsettes på de vilkår som er fastsatt i lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven) med de avvik som følger i eller i medhold av denne lov. Militært tilsatte kan tilsettes på vilkår som avviker fra reglene om verneplikt og tjeneste i kapittel 2 og 3.
Militært tilsatte er unntatt fra forbudet om forskjellsbehandling på grunn av alder etter arbeidsmiljøloven § 13-1 første ledd.
Militært tilsatte skal ha norsk statsborgerskap.
Militært tilsatte plikter å overholde reglene om tilsetting, utdanning, disponering og avansement mv. som er fastsatt i den til enhver tid gjeldende ordningen for militært tilsatte. Ordningen for militært tilsatte fastsettes av Kongen med Stortingets samtykke.
Departementet har instruksjons- og organisasjonsmyndighet og kan utforme nødvendige tilpasninger og regelverk innenfor de overordnede rammene i ordningen for militært tilsatte.
Departementet kan gi forskrift om hvem som er tilsettingsmyndighet, og om fremgangsmåten ved tilsetting. Forskriftene kan fravike tjenestemannsloven.
Departementet kan gi forskrift om unntak fra krav til statsborgerskap.»
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til dagens praksis med at Forsvaret kan nytte og fornye midlertidige tjenesteforhold av ulik varighet i inntil 4 år samlet. Etter dette trår tjenestemannsloven bestemmelser om sterkt stillingsvern inn, hvilket medfører at vedkommende må tilbys fast ansettelsesforhold ved midlertidige ansettelse utover 4 år. Slik ansettelse er enten fast ansettelse til 35 år eller fast ansettelse til 60 år. Flertallet legger til grunn at denne praksisen skal videreføres.
Flertallet er videre kjent med at for særlige oppdrag som internasjonale styrkebidrag mv. kan det fastsettes regler som går utover dette.
Flertallet visere videre til at ved innføring av ordning for militært ansatte var det en overordnet målsetting å redusere antall midlertidig ansatte og øke andelen med ansatte med fast tilsetning til 35 eller 60 år.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til dagens praksis med at forsvaret kan nytte og fornye midlertidige tjenesteforhold, herunder åremålstilsette, innenfor rammen av tjenestemannsloven og forsvarspersonelloven. Hvis en tilsatt har mer enn fire års sammenhengende tjeneste i Forsvaret og det ikke er grunnlag for lengre midlertidig tjeneste, vil tjenestemannslovens bestemmelser om sterkt stillingsvern inntre, hvilket medfører at vedkommende må tilbys fast ansettelse enten til 35 år eller fast ansettelse til 60 år. Disse medlemmer legger til grunn at denne praksisen skal videreføres.
Komiteen foreslår at gjeldende lovtekst videreføres gjennom at forslag til ny § 46 erstattes i sin helhet med forsvarspersonelloven § 5.
Ny § 45 vil da lyde:
«Tilsettingsforholdets lengde:
Offiserer, befal, grenaderer og konstabler kan tilsettes midlertidig, eller de kan tilsettes fast til de fyller 35 år eller fast til de fyller 60 år. De som er tilsatt midlertidig, skal fratre stillingen sin uten oppsigelse. De som er fast tilsatt, skal fratre stillingen ved første månedsskifte etter at de har fylt 35 eller 60 år.
Forsvaret kan ved behov forlenge tilsettingsperioden med inntil 3 år for dem som er tilsatt til de fyller 35 år.
Når spesielle forhold gjør det nødvendig, kan departementet forlenge tilsettingsperioden med inntil ett år om gangen for militært tilsatte som har nådd aldersgrensen på 60 år.
Departementet kan gi forskrift om varigheten av og om adgangen til å fornye det midlertidige tilsettingsforholdet.»
Komiteenviser til forslaget til § 47 om frabeordning hvoretter militært tilsatte kan beordres fra en stilling når det er påkrevd av helsemessige, sikkerhetsmessige eller andre særskilte grunner.
Temaet ble sist behandlet i tilknytning til Innst. 383 L (2012–2013), Lovvedtak 112 (2012–2013), jf. Prop. 57 L (2012–2013).
I innstillingen presiserte en enstemmig komité at:
«betegnelsen 'særskilte grunner' er ment som en snever 'sikkerhetsventil' for de tilfeller hvor situasjonen gjør det nødvendig å foreta disponering fra stilling av hensyn til forsvarssektorens behov. 'Sikkerhetsventilen' kan normalt kun benyttes hvor det inntreffer kvalifikasjonsmangler under disponering. Komiteen vil videre understreke at bestemmelsen ikke gir adgang til disponering fra stilling grunnet arbeidsgivers misnøye med hvordan vedkommende løser oppgavene i stillingen. Dersom arbeidsgiver er misfornøyd med hvordan oppgavene utføres, må arbeidsgiver gjennomføre andre tiltak. Disponering fra stilling er ikke et virkemiddel i denne sammenheng.»
Komiteen vil understreke at det er slik begrepet «særskilte grunner» skal forstås.