1. Sammendrag
Forsvarsdepartementet foreslår i denne proposisjonen en ny lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret (forsvarsloven). Forslaget søker å forbedre og forenkle regelverket om verneplikt og tjeneste i Forsvaret. Loven er en revisjon og sammenslåing av lov 17. juli 1953 nr. 28 om Heimevernet (heimevernloven), lov 17. juli 1953 nr. 29 om verneplikt (vernepliktsloven), lov 2. juli 2004 nr. 59 om forsvarspersonell (forsvarspersonelloven) og lov 19. mars 1965 nr. 3 om fritaking for militærtjeneste av overbevisningsgrunner (militærnekterloven).
Dagens fire lover regulerer omfanget av verneplikten og tjenesteplikten i Forsvaret. Departementet påpeker at en felles lov vil gjøre det enklere å finne frem til hvilke rettigheter og plikter som gjelder for vernepliktige og militært og sivilt tilsatte i Forsvarsdepartementet og underliggende etater. Militærnekterloven forvaltes av Justis- og beredskapsdepartementet. Ansvaret for disse bestemmelsene vil fortsatt ligge hos Justis- og beredskapsdepartementet.
Vernepliktsloven, heimevernloven og militærnekterloven er skrevet i etterkrigstiden. Språket er gammeldags og vanskelig å forstå. Lovene gjenspeiler heller ikke dagens organisering av Forsvaret. I lovforslaget er derfor språk, setningsoppbygging og begrep endret. I tillegg foreslås en enklere struktur.
Utgangspunktet for arbeidet har vært å videreføre gjeldende rett, samt oppdatere regelverket til dagens organisering av Forsvaret. For å oppnå et forbedret og forenklet regelverk har det også vært nødvendig å endre innholdet i noen bestemmelser. Departementet foreslår blant annet en paragraf som beskriver hvordan Forsvaret er organisert. Departementet foreslår også enkelte endringer for bedre å ivareta Forsvarets behov. Departementet foreslår å utvide Forsvarets rett til å innhente personopplysninger, til også å gjelde personer etter at de er 45 år. Dette er nødvendig for å kunne avklare om personer er skikket til tjeneste, avgjøre hvem som skal kalles inn til tjeneste og holde verneplikts- og tjenesteregisteret oppdatert.
Departementet foreslår videre at Forsvaret kan innhente opplysninger om pågående straffesaker når Forsvaret foretar vandelskontroll av personer som skal tjenestegjøre i Forsvaret. Det er viktig at det ikke gis militær opplæring og våpentrening til personer som ikke er vandelsmessig skikket til tjeneste.
Det skal i dag være en heimevernsnemnd i hver kommune. Heimevernsnemndenes hovedoppgave er å godkjenne personell til Heimevernet. Departementet foreslår at heimevernsnemndene etableres på distriktsnivå. Dette vil bidra til avbyråkratisering og effektivisering av statsforvaltningen.
Forslaget innebærer en oppdatering til dagens lovtradisjon. Det innebærer at enkelte bestemmelser om at kompetansen til å gi forskrifter delegeres fra Kongen til departementet. Departementet har også foreslått at enkelte lovbestemmelser videreføres i forskrift. Bestemmelser som ikke er i bruk og som ikke er nødvendige for å ivareta Forsvarets behov, foreslås opphevet.
Vernepliktsloven og heimevernloven har i dag et generelt unntak fra forvaltningslovens kapittel IV til VI. Unntakene videreføres i forslaget til ny lov. Departementet mener det bør foretas en helhetlig gjennomgang av hvilke avgjørelser som bør unntas forvaltningsloven på et senere tidspunkt. I forslaget har departementet ikke foretatt en vurdering av hvilke krig- og krisebegreper som bør benyttes for å sikre en ensartet begrepsbruk i krigs- og beredskapsregelverket.
I april 2014 besluttet regjeringen at Forsvarsdepartementet skulle begynne arbeidet med en helhetlig revisjon av vernepliktsloven, heimevernloven og forsvarspersonelloven.
Arbeidet har også omfattet å vurdere om lovene burde slås sammen og hvorvidt andre lover burde tas inn i arbeidet. En slik lov er militærnekterloven. Militærnekterloven gjelder fritak for verneplikten, hvilket gjør det naturlig å inkludere den i en felles forsvarslov.
Bakgrunnen for de eksisterende lovene er Forsvarets særlige behov innenfor personellområdet. Lovene er utarbeidet i forskjellige tidsepoker. Vernepliktsloven og heimevernloven ble vedtatt i 1953, militærnekterloven i 1965 og forsvarspersonelloven i 2004. Det har lenge vært et behov for en helhetlig revisjon av lovene, blant annet for å bringe dem i samsvar med dagens organisering av Forsvaret. Formålet med revisjonen har vært å etablere et helhetlig regelverk som er språklig oppdatert og lettere å forstå, og å sikre større forutsigbarhet og legitimitet. Forslaget skal ikke inneholde endringer som vil påvirke, eller legge føringer for, den fremtidige innretningen av vernepliktens innhold eller forholdet mellom Heimevernets og Hærens rolle.
Lovarbeidet ble valgt ut som ett av fire prosjekter til utviklingsprosjektet «Klart lovspråk». «Klart lovspråk» er et delprosjekt under «Klart språk i staten» som dreier seg om språk i lover og forskrifter. Høsten 2014 ble det satt i gang et arbeid for å bedre språket og forenkle strukturen i fire utvalgte lover. Det langsiktige målet med dette arbeidet er å utvikle en arbeidsform som kan brukes i utforming av viktige lover som angår mange, for å sikre at lovene blir klarere og mer presise.
Arbeidet har blant annet omfattet tekstverksted med kvalitetssikring av språk og struktur i forslaget til en felles forsvarslov, etablering av arenaer for erfaringsdeling og fellessamlinger med de andre departementene som deltar i «Klart lovspråk». Departementet har hatt et nært samarbeid med lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet og Språkrådet gjennom hele prosessen.
Resultatene fra arbeidet med forslaget til den nye forsvarsloven og de andre utvalgte lovene skal også evalueres. Formålet med evalueringen er å finne ut om de nye lovene fungerer bedre enn de gamle, for eksempel ved å undersøke om de nye lovtekstene fører til færre henvendelser og unødige klager. Erfaringene fra det omfattende og grundige arbeidet som er gjort i forbindelse med lovene, vil vise om dette er en arbeidsform som kan bidra til bedre lovtekster.
Deltakelsen i prosjektet har omfattet tekstanalyser og brukertesting av gjeldende lover og av høringsforslaget til lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret.
Undersøkelsen, gjennomført av NTNU, viste at det var et klart behov for revidering av de eksisterende lovene, spesielt vernepliktsloven og heimevernloven. NTNU intervjuet tre grupper informanter: offiserer, ungdommer fra 1997-kullet og foreldre. Funnene i rapporten viste at alle informantene syntes lovteksten var diffus og ganske komplisert. Lovteksten var tung og slitsom å lese. Informantene påpekte blant annet at lovene manglet paragrafoverskrifter, at bestemmelser om samme tema sto i flere ulike paragrafer, at setninger hadde en kronglete og uvant struktur, at vanskelige ord og begreper ikke var definert, og at punktlister manglet ved oppramsinger.
I tillegg til NTNU-undersøkelsen har Oxford Research i samarbeid med språkviter Sylfest Lomheim hatt i oppdrag å kartlegge hvordan gjeldende lover forstås og fungerer i dag.
Informantene i forvaltningen beskriver språket i vernepliktsloven og heimevernloven som innadvendt og avstandsskapende. Den andre hoveddelen av brukertestingen startet da forslaget til lov var på høring. Når den nye loven har trådt i kraft og har virket en tid, vil det også bli foretatt en ny brukertesting for å måle effekten av klarspråkarbeidet.
Opinion AS har som en del av prosjekt «Klart lovspråk» foretatt en leserundersøkelse og brukertesting av høringsforslaget til ny forsvarslov. Undersøkelsen ble gjennomført i høringsperioden. Resultatene fra undersøkelsen viser at ungdom fra 97-kullet, foreldrene deres og militært personell opplever at
innholdsfortegnelsen er god og det er lett å finne frem
språket er klart, korrekt og presist
setningene er kortere og oversikten er klargjørende
loven har god struktur og logisk kapittelinndeling
ikke-jurister har samme forutsetninger som jurister til å forstå det juridiske språket
Selv om tilbakemeldingene fra undersøkelsene til Opinion var positive, var det også innspill til ytterligere forbedringer. Respondentene mente blant annet at det fortsatt var noen vanskelige ord, henvisninger til andre paragrafer som forstyrret teksten, noen tunge setninger og mange forskriftshjemler.
Resultatene av undersøkelsene viser ingen konflikt mellom klarspråkarbeid og presisjon eller korrekthet i lovteksten.
Forslaget til ny lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret (forsvarsloven) ble sendt på alminnelig høring 19. juni 2015 med høringsfrist 1. oktober 2015. Høringsinstansene ble særlig bedt om innspill til lovstrukturen, språket og begrepsbruken.
Høringsinstansenes merknader til høringsforslaget omtales tematisk og utfyllende i proposisjonens kapittel 4 til 13.