Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ruth Grung, Ingvild Kjerkol, Tove Karoline Knutsen, Torgeir Micaelsen og Freddy de Ruiter, fra Høyre, Kristin Ørmen Johnsen, Elisabeth Røbekk Nørve, Sveinung Stensland og Tone Wilhelmsen Trøen, fra Fremskrittspartiet, Bård Hoksrud, lederen Kari Kjønaas Kjos og Morten Wold, fra Kristelig Folkeparti, Olaug V. Bollestad, fra Senterpartiet, Kjersti Toppe, og fra Venstre, Ketil Kjenseth, mener at etablering av et kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) vil være et viktig verktøy for å få mer kunnskap om helhetlige pasientforløp, god prioritering av helseressursene og bedre kunnskapsgrunnlag for kvalitetsforbedringsarbeidet. Hovedformålet for det nye registeret er å gi datagrunnlag for planlegging, styring, finansiering og evaluering av kommunale helse- og omsorgstjenester for kommunale og sentrale myndigheter. Komiteen forventer at relevante data også blir tilgjengelig for lokalt lærings- og utviklingsarbeid. De ansvarlige må vite om tjenestetilbudene fungerer, gir de resultatene som ønskes og om pasientene og brukerne opplever tjenestene som helhetlige og gode. Videre trengs informasjon om forekomst og årsak til sykdom, funksjonssvikt og sosiale problemer, kunnskap om hva som er effektiv forebygging, behandling, rehabilitering og gode måter å organisere og finansiere tjenestene på.

Komiteen understreker at det er et sterkt politisk ønske om å etablere et register som gir likeverdig kunnskap om primærhelsetjenesten, på lik linje med det vi i dag har om spesialisthelsetjenesten. Registeret må også gi kunnskap om forholdet mellom de to nivåene og forflytningen av pasienter mellom disse. Det vises til at eksisterende datakilder er fragmenterte, lite sammenliknbare og dermed lite egnet til planlegging og styring av helsetjenester. Komiteen viser til at hovedgrepet i forslaget er å gi hjemmel for gjenbruk, tilretteleggelse og sammenstilling av eksisterende data fra tjenestene i et samlet register. Det foreslås at det nye registeret, KPR, skal ta utgangspunkt i register som KUHR (Kontroll og Utbetaling av HelseRefusjon) og IPLOS (Individbasert Pleie- og OmsorgsStatistikk), samt hente data fra informasjonssystemer som KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) og andre offentlige kilder.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at etablering av en så stor struktur som det legges opp til i KPR kun kan forsvares dersom det gir en betydelig nytte og merverdi. Dette medlem merker seg at Legeforeningen i sin høringsuttalelse påpekte at de kommunale helse- og omsorgstjenestene reiser særlige utfordringer når det kommer til registrering fordi pasientene ofte har sammensatte medisinske og sosiale utfordringer. Legeforeningen skriver:

«Dette gjør at målingen av resultat – eller utkommeindikatorer er mer krevende og sannsynligvis langt mindre nyttig enn der hvor enkeltsykdommer behandles med godt definerte intervensjoner i lineære forløp. Slik det noe oftere vil være i spesialisthelsetjenesten.»

Dette medlem merker seg at Legeforeningen oppgir at et alternativ til nasjonale registre er å hente ut data fra et utvalg representative enheter ved hjelp av forskningsnettverk, og at dette kan gi mer presise resultater til lavere kostnad enn store nasjonale strukturer.

Dette medlem mener det også er viktig å erkjenne at måling av kvalitet gjennom datainnsamlinger i registre er krevende. Det vil alltid være områder av stor betydning for pasienter, pårørende og helsetjeneste som ikke lar seg måle. Det eksisterer også en fare for at dataenes kvalitet svekkes ved at det oppstår drivere eller insentiver til feilrapportering når rapporteringen kobles opp mot økonomi eller måloppnåelse. Dette er godt kjent i fra spesialisthelsetjenesten.

Dette medlem mener registrering og rapportering krever for mye ressurser i helsetjenesten i dag, og vil også advare mot å pålegge ytterligere rapporteringsbyrde. Dette medlem merker seg at Fagforbundet, Norges Handikapforbund, Pensjonistforbundet og Rådet for likestilling for funksjonshemmede i Telemark fylkeskommune mener at det foreslåtte registeret ikke vil gi så store gevinster at det lar seg forsvare. Og at de er bekymret for at det vil legge ytterligere press på ansatte når det gjelder registrerings- og rapporteringsarbeid.

Komiteen mener at en viktig forutsetning for at KPR skal bli et verktøy for å bedre samhandlingen mellom ulike forvaltningsnivåer, er at KPR bygger på samme lest som Norsk pasientregister (NPR) som er for spesialisthelsetjenesten. I tillegg til at registrene må samhandle på en effektiv måte, mener komiteen at dataene må bygge opp under gode pasientforløp, slik at vi får mer kunnskap om praksis i overgang mellom ulike enheter og systemer, og dermed grunnlag for bedre oppgavefordeling, kontinuitet og kvalitet i tjenestene. KPR må også ta hensyn til at planleggingsperspektivet er mer langsiktig i kommunehelsetjenesten, og at pasientforløpene ofte er langvarige og involverer flere aktører. Komiteen er derfor opptatt av at KPR skal legge større vekt på funksjon og forløp, enn på enkeltdiagnoser, enkelttjenester og enkeltbehandlinger. Brukermedvirkning og brukerpreferanser må også vektlegges i stor grad. Komiteen viser også til at fastleger, legevaktsleger, sykehjemsleger og andre driver diagnostikk og behandling i svært stort omfang, og at det er viktig å vite mer om omfanget og kvaliteten i disse aktivitetene.

Komiteen ser det som formålstjenlig at KPR omfatter hele primærhelsefeltet. Komiteen registrerer at vi i dag mangler kunnskap om tannhelsetjenesten for voksne, helsestasjons- og skolehelsetjenesten og om helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel.

Komiteen er opptatt av å begrense rapporteringsbyrden. På denne bakgrunn må det gjennomføres en kritisk gjennomgang av hva som er relevante styringsdata, samtidig som realisme og kvalitet i registrene vurderes. Det må arbeides for at mest mulig data kan hentes gjennom automatisk datafangst fra fag- og pasientjournaler, samt fremtidig nasjonal kjernejournal. Komiteen forventer at all rapportering skjer elektronisk.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at det i flere sammenhenger er dokumentert at rapporteringsbyrden i helsetjenestene har økt og mange høringsinstanser påpeker at dette er en uheldig utvikling. Dette medlem mener det er avgjørende at rapporteringsbyrden ikke øker som følge av innføring av KPR og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at rapporteringsbyrden ikke øker som en følge av innføring av kommunalt pasient- og brukerregister.»

Komiteen fremhever at KPR vil utvikle seg over tid og at behovet for data vil endre seg som følge av utviklingen i helsetjenestene. Komiteen viser også til at forskrift, og fremtidig endring av forskrift, kommer til å bli sendt på høring.

Forslaget om etablering av et kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) har vært på høring. Det var noe uenighet om nytten av et så omfattende register, og flere instanser var av personvernhensyn kritiske til å samle inn så omfattende data om innbyggerne. Det var også ulike syn på om KPR skal baseres på samtykke, eller åpne for generell reservasjonsrett. Hovedregel for etablering av helseregistre er samtykke, men data i KUHR og IPLOS behandles uten samtykke. Flertallet av høringsinstansene mener at KPR ikke kan baseres på samtykke, da det vil forhindre registerets fullstendighet, kvalitet og validitet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, mener nytteverdien av KPR vil være stor, og at hensynet til personvern og uautorisert bruk av opplysninger vil ivaretas av regelverk og tekniske og organisatoriske løsninger.

Komiteen viser også til at departementet gjennom forskriftsarbeidet vil utrede muligheten for reservasjonsrett for enkelte opplysninger og bruk av opplysninger til enkelte formål.

Komiteens medlem fra Senterpartiet merker seg at regjeringen i proposisjonen oppgir at etableringen av KPR og behandlingen av opplysninger i registeret må reguleres nærmere i forskrift. Regjeringen skriver at formålet med registeret ikke kan oppnås dersom allregistrering og bruk av opplysninger gjøres avhengig av samtykke, eller av at den enkelte skal kunne reservere seg. Departementet oppgir å ville utrede og foreslå reservasjonsrett mot registrering av enkelte opplysningstyper og/eller bruk til enkelte formål i arbeidet med forskrift. I forslaget heter det at Kongen i statsråd vil kunne gi en eller flere forskrifter om behandling av opplysninger i KPR, og at opplysninger med direkte personidentifiserende kjennetegn skal kunne behandles uten samtykke fra de registrerte.

Stortinget skal altså ta stilling til de overordnede rammene, og de viktige prinsipielle avklaringene i forhold til personvern skal komme i forskrift. Dette medlem merker seg at regjeringen oppgir at en vesentlig forutsetning etter helseregisterloven for opprettelse av et helseregister, er at man vurderer at registerets nytteverdi overstiger de personvernmessige ulempene. Dette medlem viser til at Datatilsynet i sin høringsuttalelse uttalte at:

«et vedtak i Stortinget basert på høringsnotatet vil innebære en fullmakt til å etablere et register som lovgiver ikke kjenner rekkevidden av når det gjelder personvernkonsekvenser.»

Dette medlem merker seg at regjeringen har opprettholdt denne delen av forslaget og begrunner det med at om Stortinget må ta stilling til forskriften så vil det ikke være i «samsvar med helseregisterlovens system».

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre merker seg at Fagforbundet, Legeforeningen, Senter for medisinsk etikk ved UIO, Rusmisbrukernes interesseorganisasjon, Pensjonistforbundet og Norges Handikapforbund i høringen var imot et KPR uten et generelt krav om samtykke eller en generell reservasjonsrett. Legeforeningen viser til at det ikke er sannsynliggjort at en reservasjonsmulighet gir risiko for svak registerkvalitet og at erfaringer tilsier at få reserverer seg overfor helseregistre med legitime formål. Disse medlemmer viser også til at Legeforeningens syn harmonerer med at det er høy grad av tillit i befolkningen til norsk helsetjeneste, blant annet synliggjort i befolkningens vilje til å delta i kliniske studier. Disse medlemmer er opptatt av at lovgiver sikrer at denne tilliten kan opprettholdes. Dersom myndighetene registrerer flere helseopplysninger enn nødvendig og/eller utvider muligheten for registrering uten samtykke eller reservasjonsrett uten tungtveiende og legitime grunner til det, kan dette svekke tilliten befolkningen har til helsetjenesten.

Disse medlemmer merker seg at svært mange av høringsinstansene tok til orde for en reservasjonsrett, men med ulik innretning. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og Landsforeningen for hjerte- og lungesyke mener at dersom noen ønsker at egne helseopplysninger ikke skal registreres i noe register, så bør dette være mulig. KS viser til hensynet til befolkningens oppslutning om registre, og anbefaler en begrenset reservasjonsrett mot registrering. Det gjør også Datatilsynet som viser til at en rett til reservasjon har stor betydning for ulempene for den enkeltes personvern. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mente at frivillighet bør tillegges stor vekt ved opprettelse av helseregistre, også når kvalitets- og forskningsinteresser gjør seg gjeldende.

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener det er et viktig prinsipp at enkeltindividet skal kunne velge å reservere seg imot registrering av helseopplysninger med personidentifiserbare kjennetegn og mener loven bør åpne for dette. Dette medlem mener at en begrenset reservasjonsrett slik det legges opp til i lovforslaget, fort kan bli mindre tilgjengelig enn en generell reservasjonsrett. Dette medlem mener også at det i proposisjonen ikke er godtgjort at en slik begrensning er nødvendig for å oppnå formålet med registeret. Dette medlem viser i den forbindelse også til at det er generelt høy tillit i den norske befolkningen til helsetjenesten og til offentlige registre. Dette medlem er enig med høringsinstansene som påpeker at det er lite sannsynlig at så mange vil reservere seg at dette vil få betydningen for kvaliteten i registeret.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om innføring av en generell reservasjonsrett i helseregisterloven.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at flertallet av høringsinstansene mente at KPR ikke kan baseres på samtykke, og flere viste til at det er særlig viktig at KPR har representative data. Flertallet viser blant annet til høringsuttalelsen fra Folkehelseinstituttet hvor det fremheves at:

«Frafallet ved krav til om samtykke vil bli betydelig og ikke tilfeldig statistisk fordelt i befolkningen; de som ikke samtykker vil ofte ha spesielle preferanser eller kjennetegn, det vil si at frafallet blir skjevt, og datagrunnlaget blir derved verken komplett eller valid. Krav om samtykke eller reservasjonsrett medfører (…) at datagrunnlaget blir mindre komplett og valid, og dette gir en betydelig utfordring for analyser og tolkning av resultater fra KPR. (…) KPR basert på samtykke eller reservasjonsrett vil derfor ikke egne seg til det foreslåtte formålet.»

Flertallet støtter dette, og mener at KPR ikke kan fungere som grunnlag for styring, finansiering og evaluering på en god måte dersom det baseres på samtykke fra de registrerte. Flertallet viser til at KPR skal være et nøkkelregister for den kommunale helse- og omsorgstjenesten, på samme måte som NPR er for spesialisthelsetjenesten. NPR er ikke samtykkebasert eller har reservasjonsrett. Flertallet påpeker viktigheten av at NPR og KPR er bygget over samme lest. Sammen med NPR vil KPR gi viktig informasjon om pasientforløpet til pasienter med behov for helse- og omsorgstjenester før og etter utskrivning fra sykehuset. Flertallet mener at en generell reservasjonsrett på samme måte vil innebære at registeret kan få for dårlig datakvalitet, og viser til at for noen problemstillinger vil selv et lite frafall som følge av reservasjonsretten, føre til alvorlige feil i datagrunnlaget. Flertallet viser til at en reservasjonsrett for enkelte opplysninger og bruk av opplysningene til enkelte formål, skal utredes nærmere i forskriftsarbeidet.

Komiteens medlem fra Senterpartiet merker seg at regjeringen i lovproposisjonen tilslutter seg Kreftforeningens syn på at fordelen med å regulere KPR nærmere i forskrift, er at det sikrer raske beslutningsprosesser. Regjeringen legger til at det er behov for å kunne utvikle registeret over tid, at det kan gjelde hvilke opplysninger som skal registreres, hva opplysningene skal kunne brukes til, tekniske og organisatoriske løsninger som skal sikre personvernet, osv. Regjeringen oppgir at det er viktig at lovgrunnlaget for innholdet i KPR ikke skal være bundet til hvilke data som i dag er tilgjengelige eller til eksisterende rapporteringsløsninger og rutiner. Dette medlem merker seg at registerets formål og opplysningstyper skal konkretiseres nærmere i forskrift, men at det i departementets drøfting av hva det kan bli aktuelt å registrere, fremgår at registeret blir omfattende. Dette medlem mener regjeringens opplisting er omfattende, og at lovforslaget dermed gir vide fullmakter til forskriftsarbeidet, selv om det presiseres at forskriftene skal sendes på høring.

Dette medlem mener at prinsipielt viktige avgjørelser i utviklingen av KPR må fremlegges Stortinget og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om at vesentlige forhold i utviklingen av kommunalt pasient- og brukerregister fremlegges Stortinget.»

Komiteen viser til at KPR må hjemles i helseregisterloven § 11 fordi det skal inneholde helseopplysninger tilknyttet direkte personidentifiserende kjennetegn for å kunne følge pasientforløp mellom tjenestenivåene. Dette er særlig aktuelt for pasienter med sammensatte lidelser.