Proposisjonens hovedinnhold

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i alkoholloven som vil åpne for salg direkte fra produsent av produkter over 4,7 volumprosent alkohol som ikke er omfattet av EØS-avtalen og som ikke er tilsatt brennevin eller er blandet med andre alkoholholdige drikkevarer.

Formålet med endringene i alkoholloven er å gjøre det mulig for små produsenter å drive med salg av disse produktene som en binæring. Ordningen omhandler produkter som ikke er omfattet av EØS-avtalen, og det legges til grunn at ordningen ikke får konsekvenser for den norske alkoholpolitikken og ikke påvirker Vinmonopolets stilling.

Overordnet om forslaget

Departementet har innhentet en juridisk utredning fra professor Finn Arnesen og professor Fredrik Sejersted ved Senter for Europarett. Utrederne så på om det ville være mulig å åpne for salg fra nisjeprodusenter av drikkevarer med over 4,7 volumprosent alkohol, uten at dette ville endre eller svekke dagens monopolordning. Salg fra nisjeprodusenter ble i mandatet definert som salg av egenproduserte varer på eget produksjonssted, som del av stedets helhetlige karakter og salgstilbud.

Hovedkonklusjonen i utredningen er at svaret avhenger av hvilke alkoholholdige drikkevarer det er tale om. Utgangspunktet for dette finner vi i EØS-avtalens dekningsområde. For handel med alkoholholdige drikkevarer som omfattes av EØS-avtalen, slik som sterkøl og brennevin, mener utrederne at åpning for salg av slike varer direkte fra produsent vil være vanskelig å forsvare EØS-rettslig.

Etter utredernes vurdering vil det imidlertid antagelig ikke ha EØS-rettslige konsekvenser om lovgiver åpner for salg av alkoholholdige drikkevarer som er omfattet av kategorien «andre gjærede drikkevarer» i posisjon 22.06 i Tolltariffen (HS 22.06), som er utenfor EØS-avtalens dekningsområde. Etter utredernes vurdering kan det tillates direktesalg av disse varene uten at dette i prinsippet svekker konsistensen i begrunnelsen for salgsmonopolet eller på annen måte reiser EØS-rettslige problemer. Utrederne kan imidlertid ikke utelukke at EFTA-domstolen eller andre vil kunne se dette annerledes, slik at en ny ordning vil kunne bli ansett som relevant, som et av flere momenter, ved en fremtidig generell vurdering av den norske salgsmonopolordningen. Sannsynligheten for dette reduseres etter utredernes mening jo mer avgrenset en eventuell ordning med direktesalg gjøres.

Departementet mener at det dermed er grunnlag for å innføre en ordning med direkte salg fra produsenter av produkter med over 4,7 volumprosent alkohol som ikke er omfattet av EØS-avtalen. Departementet ser at flertallet av høringsinstansene støtter forslaget og mener at omfanget av ordningen vil bli så lite at det ikke vil utgjøre noen trussel mot konsistensen i den norske alkoholpolitikken, og dermed heller ingen trussel mot monopolordningen.

Hvem skal kunne selge

Departementet foreslår at bevillingshavere med kommunal salgsbevilling skal kunne søke om å få utvidet sin bevilling til å omfatte tillatelse til produksjon av og salg av enkelte egenproduserte produkter som er over 4,7 volumprosent alkohol direkte fra produksjonsstedet, og å åpne for at innehavere av statlig tilvirkningsbevilling skal kunne søke om kommunal salgsbevilling for salg av de samme produktene, direkte fra stedet for tilvirkning.

Hvilke varer vil omfattes av ordningen

Departementet foreslår å åpne for produkter som ikke er brennevin og som er omfattet av listen over produkter i kommentaren til tolltariffposisjon 22.06, altså produkter som vil omfattes av gruppe 2 i alkoholloven, ikke gruppe 3. Dette innebærer at produkter ikke kan gjøres sterkere ved å tilsette brennevin, og at produkter ikke kan blandes med alkoholholdige produkter som er omfattet av andre tolltariffposisjoner (øl og vin).

Av hensyn til helheten i lovverket foreslås at produsenter ikke skal kunne tilsette brennevin i produktene de tilvirker for salg fra eget produksjonssted, verken for produkter over eller under 4,7 volumprosent alkohol. Departementet viser til Helsedirektoratets uttalelse om at det per i dag ikke er produsenter som benytter seg av denne tilvirkningsmetoden for salg av produkter under 4,7 volumprosent alkohol fra eget produksjonssted. Departementet mener dette vil gi den lovteknisk beste løsningen og at det vil lette kontroll og saksbehandling knyttet til ordningen. I forskrift om engrossalg og tilvirkning av alkoholholdig drikk mv. stilles det krav til sikring av varelager. Kravene er strengere for varelager hvor brennevin eller sats og gjærede væske til fremstilling av brennevin oppbevares.

Krav om helhetlig karakter og tilbud

Departementet foreslår at tilvirkning skal skje som en del av et tilbud med helhetlig karakter. Dette er i tråd med formålet bak ordningen; å gjøre det mulig for nisjeprodusenter å tilby salg av sine produkter ved eget salgssted. Vilkår om at tilvirkning skal skje som del av et tilbud med helhetlig karakter er viktig for å begrense ordningen, gitt at hovedregelen for drikk som inneholder mer enn 4,7 volumprosent alkohol er at de skal selges gjennom Vinmonopolet. Kravet om helhetlig karakter og tilbud vil etter departementets vurdering bidra til å sikre at utvidelsen ikke vil få særlig alkoholpolitisk betydning, samt ivareta hensynet til ikke å utfordre konsistensen i den restriktive alkoholpolitikken.

Departementet har vurdert høringsinstansenes innspill om at vilkårene bør lov- og forskriftsfestes for å hindre ulik tolkning av regelverket fra kommune til kommune. Etter departementets syn er forarbeidene i Ot.prp. nr. 42 (2001–2002) klare på hvilke vilkår som kan inngå i vurderingen av hvorvidt det foreligger et tilbud med helhetlig karakter. Hvorvidt vilkåret er oppfylt eller ikke, må avgjøres i den enkelte sak. Dette vurderes etter departementets syn best av bevillingsmyndigheten i den enkelte kommunen. Å opprettholde vilkåret for produkter over 4,7 volumprosent vil gi størst grad av likhet med eksisterende ordninger. Dette sett i sammenheng med at forslag om å lovfeste innholdet i dette begrepet ikke er hørt, gjør at departementet foreslår å legge kravet som er skissert i høringsnotatet til grunn. Lov- eller forskriftsfesting kan eventuelt vurderes på et senere tidspunkt dersom det viser seg at kommunene ikke følger opp kravet i tilstrekkelig grad.

Krav til produksjonssted/utsalgssted

Departementet foreslår, av kontrollhensyn og hensyn til lovens system, at det må gjelde et krav om tilknytning mellom tilvirkningslokaler og salgslokaler for produkter over 4,7 volumprosent alkohol slik det også er for produkter under 4,7 volumprosent alkohol.

Kravet om tilknytning mellom tilvirkningslokaler og salgs-/skjenkelokaler medfører at salget må finne sted på stedet for produksjonen og ikke kan finne sted gjennom nettbutikk eller ved bestilling og tilsending av produktet.

Departementet foreslår også at det må gjelde et krav om separat salgs- og skjenkested. Alkoholloven skiller skarpt mellom salg og skjenking. Salg kan ikke skje i samme lokale som skjenking da salgsbevilling etter alkoholloven ikke kan utøves sammen med skjenkebevilling i samme lokale.

Innsatsvarenes opprinnelsessted

Den foreslåtte ordningen skiller seg fra den eksisterende ordningen ved at det åpnes for salg av utvalgte produkter over 4,7 volumprosent alkohol. For å sikre konsistensen i alkoholpolitikken bør det etter departementets vurdering stilles krav om at en tredjedel av innsatsvarene må være egenproduserte. Et slikt krav vil gjøre at ordningen blir begrenset i samsvar med de mulighetene den enkelte produsent har for produksjon av råvarer. Et krav om at en tredjedel av innsatsvarene må være egenproduserte, vil gjøre det mulig for produsenter å drive med salg som binæring, samtidig som det vil hindre produsenter i å starte utsalgssteder fra rene produksjonsanlegg uten produksjon av råvarer. Kravet vil komme i tillegg til kravet om helhetlig karakter og salgstilbud.

Volum som kan selges per år

En volumbegrensning understreker, etter departementets syn, at ordningen bare er ment å gi mulighet for begrenset direktesalg for aktører som driver produksjon av alkoholholdig drikk sammen med annen virksomhet og dermed ikke som en hovedkanal for distribusjon av kommersielle produkter.

Departementet foreslår en volumbegrensning. Denne skal kun gjelde direktesalget og vil ikke være en begrensning på produksjonen, eventuelt skjenkingen, eller en begrensning på det volumet som for eksempel en produsent med statlig tilvirkningsbevilling kan selge til Vinmonopolet eller horeca-markedet. Det er departementets vurdering at en volumbegrensning, sammen med de andre kravene i ordningen, er med på å sikre at konsistensen i alkoholpolitikken ikke svekkes. Volumbegrensningen bidrar til å sikre at ordningen ikke implementeres på en alkoholpolitisk uheldig måte. Hovedinntrykket fra høringsinnspillene er at det er enighet om dette.

Departementet har vurdert høringsinstansenes innspill og foreslår å sette en volumbegrensning på 15 000 liter per produsent per år. I vurderingen har departementet sett hen til det volumet som produseres i dag, samt at Vinmonopolets minste utsalg i dag selger om lag 20 000 liter per år. Departementet mener 15 000 liter gir tilstrekkelig rom for innovasjon av nye produkttyper og tilstrekkelige muligheter for vekst. Departementet anser salg av 15 000 liter per produsent per år for å være et tilstrekkelig volum til å dekke etterspørselen ved et utsalgssted i tilknytning til produksjonen, og hvor produksjonen og salget inngår i stedets helhetlige karakter og salgstilbud.

Åpningstider

Begrensninger i tilgjengeligheten er et av de mest effektive virkemidlene for å redusere skader fra alkoholbruk, og er derfor en nødvendig del av alkoholpolitikken. Departementet mener derfor at det må gjøres gjeldende åpningstidsbegrensninger for de foreslåtte ordningene med begrenset salg av produkter over 4,7 volumprosent alkohol. Begrensninger i åpningstiden vil forhindre at utsalgsstedet blir en alternativ salgskanal utover dagligvarehandelens åpningstider. Dette vil bidra til å sikre fortsatt konsistens i den generelle alkoholpolitikken og motvirke negative alkoholpolitiske konsekvenser.

Departementet foreslår at åpningstidene skal følge salgstidene for øl og annen alkoholholdig drikk som inneholder 4,7 volumprosent alkohol eller mindre. Kommunen vil stå fritt til å innskrenke eller utvide salgstiden utover lovens normaltid, men ikke lenger enn lovens maksimaltid som er klokken 20.00 på hverdager og klokken 18.00 på dager før søn- og helligdager.

Etter departementets vurdering vil dette gi den praktisk enkleste løsningen både for de aktørene som får salgsbevilling og for de myndighetene som skal kontrollere bevillingen.

Saksbehandling og tilsyn

Departementet vil understreke at alkohollovens eksisterende ordninger for saksbehandling og tilsyn vil gjelde tilsvarende for de foreslåtte ordningene med utvidet salgsbevilling for tilvirkning av produkter over 4,7 volumprosent alkohol for salg i egen virksomhet og med salgsbevilling med rett til å selge produkter over 4,7 volumprosent alkohol tilvirket i henhold til statlig tilvirkningsbevilling.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Ordningen med salg av alkoholholdige drikkevarer som ikke er omfattet av EØS-avtalen, på de vilkårene som er skissert her, antas ikke å føre til endrede administrasjonskostnader for bevillingsmyndigheten utover det som følger av normal vekst i etablering av salgs- og skjenkesteder. Antall aktører denne ordningen vil være aktuell for, antas å være lavt, og det er ikke grunn til å tro at kostnadene til behandling av bevillingssøknader og kontroll vil endres utover det som følger av normal vekst i etablering av salgs- og skjenkesteder. Ordningen vil være selvfinansierende på den måten at bevillingsmyndigheten innkrever gebyrer som er beregnet ut fra de kostnadene som påregnes ved administrasjon, det vil si kostnader knyttet til saksbehandling og kontroll av bevillingsordningene. Det legges til grunn at ordningen vil være aktuell for et fåtall produsenter og at kommunen derfor ikke vil få veldig mange søknader å behandle.