I proposisjonen gjer Kommunal- og moderniseringsdepartementet framlegg om endringar i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) og i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommunelova).

I arbeidet med konkrete inndelingssaker i kommunereforma er departementet blitt merksam på behovet for å gjere nokre mindre endringar i inndelingslova for at ho skal kunne fungere som ein tenleg reiskap ved grenseendringar. Departementet har ikkje gått gjennom heile inndelingslova i proposisjonen, men kjem med framlegg til lovendringar som departementet meiner er nødvendige for at samanslåingsprosessane lokalt skal gå smidig føre seg.

Framlegga om enkelte endringar i kommunelova er dels tekniske endringar og opprettingar, og dels lovfesting av ei forsøksordning i Oslo kommune knytt til styring av kommunale føretak. Framlegga er hørt og departementet meiner desse endringane bør kome på plass raskt. Departementet ser ikkje grunn til å avvente den generelle oppfølginga av den komande utgreiinga om ny kommunelov frå kommunelovutvalet.

Forslaga blei sendt ut på høyring 1. juni 2015, med høyringsfrist 1. oktober 2015. Framlegget om å gjere endringar i kven som kan veljast til fellesnemnda, var ikkje med i høyringsnotatet.

Framlegga frå departementet får i hovudsak støtte hos høyringsinstansane. Departementet gjer greie for fråsegn som er relevante under dei einskilde framlegga i punkt 3–9 i proposisjonen. For omtale av dei einskilde føresegnene, sjå proposisjonen punkt 12.

1.1 Robek-status ved samanslåing

1.1.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 60 regulerer vilkårsbunden statleg godkjenning og kontroll av kommunar i økonomisk ubalanse. Formålet med føresegna er å kontrollere desse kommunane. Ein kommune skal førast opp i Robek dersom eitt eller fleire av vilkåra i kommunelova § 60 nr. 1 er oppfylte.

1.1.2 Høyringsnotatet

Departementet la i høyringsnotatet fram to moglege løysingar for å regulere Robek-status i samband med samanslåingar av kommunar:

• Alternativ 1: automatisk vidareføring av Robek-status dersom éin eller fleire av kommunane er i Robek, men fullmakt for departementet til å melde den nye kommunen ut av Robek.

• Alternativ 2: ikkje automatisk vidareføring av Robek-status, men fullmakt for departementet til å melde den nye kommunen inn i Robek.

Med begge alternativa delegerer departementet fullmakta til fylkesmannen. Det vil departementet innarbeide i forskrift 19. april 2007 nr. 422 om delegering av mynde til fylkesmennene etter inndelingslova.

Fordi problemstillinga gjeld Robek-status på samanslåingstidspunktet, foreslo departementet å endre inndelingslova og ikkje berre reglane om Robek i kommunelova. Departementet foreslo ein eigen heimel i inndelingslova § 16a, i tillegg til eit nytt kriterium bokstav e i kommunelova § 60 som viser at det er mogleg å melde kommunar inn i Robek etter inndelingslova.

1.1.3 Framlegget frå departementet

Kommunelova og inndelingslova har i dag ikkje reglar om korleis Robek-status skal handterast ved samanslåingar. Departementet foreslår at den nye kommunen ikkje automatisk skal registrerast i Robek sjølv om éin av kommunane var i Robek før samanslåinga, men at Fylkesmannen får ei tidsavgrensa fullmakt til å melde kommunen inn i Robek dersom det framleis er behov for å kontrollere økonomien i den nye kommunen.

Departementet meiner at det (alt. 2) er det mest tenlege alternativet. Departementet legg vekt på at ei slik løysing sikrar at berre kommunar med eit reelt kontrollbehov blir registrerte i Robek. Departementet ser at enkelte av fylkesmennene kan oppfatte det som ei utfordring å melde inn kommunar i Robek basert på ei skjønnsvurdering, men meiner likevel at omsynet til at berre kommunar med eit reelt kontrollbehov blir melde inn i Robek, må vege tyngre. Framlegget samsvarer med synet til fleirtalet av høyringsinstansane. Sjå proposisjonen for omtale av høyringa.

Det går fram av lovteksten at fylkesmennene har tidsrommet fram til samanslåinga blir sett i verk, til å bestemme om den nye kommunen skal meldast inn i Robek eller ikkje. Dette gjer også at reglane blir meir føreseielege for kommunane, slik KS ønskjer.

Departementet vil gi fylkesmennene rettleiing i korleis dei skal utøve skjønnet. Skjønnsvurderinga må ta utgangspunkt i kor stort meirforbruket er. Dersom meirforbruket er så stort at den nye kommunen sannsynlegvis kjem til å måtte bruke meir enn to år på å dekkje det inn, tilseier det i utgangspunktet at kommunen må meldast inn i Robek. Dersom meirforbruket ikkje er større enn at det blir dekt opp av fonda til den nye kommunen ved samanslåinga, er det som regel ikkje behov for å melde kommunen inn i Robek.

1.2 Kommunesamanslåing og forkjøpsrett til aksjar

1.2.1 Gjeldande rett

Aksjelova § 4-15 (3) og 4-19 (1) bestemmer at aksjeeigarane har rett til å ta over ein aksje som har skifta eigar, med mindre noko anna er fastsett i vedtektene. Etter aksjelova § 4-21 (1) utløyser alle former for eigarskifte denne forkjøpsretten. Forarbeida omtaler derimot ikkje ein situasjon der aksjar blir overførte frå éin kommune til ein annan kommune som følgje av at kommunar blir slått saman eller delte. Verken lovteksten eller forarbeida gir såleis klare indikasjonar på om ei slik overføring av aksjar skal vurderast som «eigarskifte». Departementet kjenner heller ikkje til at denne forma for overføring av aksjar er kommentert i juridisk teori.

Det ser ut til å vere brei semje i den juridiske teorien om at fusjon ikkje utløyser forkjøpsrett (sjå t.d. Andenæs i Aksjeselskaper og allmenn-aksjeselskaper (1. utg.), s. 171). Spørsmålet om fusjon av aksjeeigande aksjeselskap er også omtalt i ein dom frå Borgarting lagmannsrett frå 2009 (LB-2009-009559). Formålet med forkjøpsretten er å ta vare på det behovet for kontroll som aksjonærane har når det gjeld nye aksjonærar i selskapet. Vurderinga til departementet er at det samla rettskjeldebiletet tilseier at aksjelova § 4-21 ikkje heimlar forkjøpsrett som følgje av ein fusjon.

Departementet meiner det same må gjelde for det eigarskiftet til aksjane som skjer ved kommunesamanslåing. Det er klare likskapstrekk mellom ein selskapsrettsleg fusjon og ei kommunesamanslåing.

Også når kommunar slår seg saman, gjeld det eit kontinuitetsprinsipp: Den kommunale verksemda skal halde fram i den samanslåtte verksemda.

1.2.2 Framlegget frå departementet

Departementet foreslår å klargjere at forkjøpsretten ikkje gjeld når aksjar skiftar eigar frå éin kommune til ein annan kommune i samband med samanslåing eller deling av kommunar.

Framlegget har fått samrøystes oppslutning frå dei høyringsinstansane som har uttalt seg om dette spørsmålet. Sjå proposisjonen for omtale av høyringa. Departementet viser i proposisjonen til argumentasjonen i høyringsnotatet om at det er viktig å klargjere rettstilstanden og gjere han føreseieleg for både kommunale aksjeeigarar og andre aksjeeigarar, og viser til at høyringsinstansane er samde i dette. Departementet er òg nøgd med at den foreslåtte føresegna ser ut til å gi kommunane eit tydelegare avgjerdsgrunnlag i samband med kommunereformprosessen.

Departementet ønskjer òg å gjere unntak frå kravet i aksjelova § 4-15 (2) om samtykke frå selskapet ved eigarskifte av aksjar. Departementet meiner at høyringsinstansane også på dette punktet har gitt eit tydeleg signal. Departementet foreslår at regelen om samtykke frå selskapet i aksjeloven § 4-15 (2) ikkje gjeld når aksjar skiftar eigar frå éin kommune til ein annan kommune som følgje av kommunesamanslåing eller kommunedeling.

1.3 Deling og grensejustering

1.3.1 Gjeldande rett

Inndelingslova § 3 definerer dei ulike grense-endringane som lova regulerer. Definisjonane er avgjerande for krava til saksbehandlinga og for den økonomiske kompensasjonen som kommunane har i vente. Om ei sak følgjer reglane om deling eller reglane om grensejustering, er avgjerande for initiativretten, avgjerdskompetansen, reglane om gjennomføring (felles kommunestyremøte og fellesnemnd) og økonomiske tilskot.

Då inndelingslova blei vedteken i 2002, regulerte ho tre måtar å gjennomføre grenseendringar på:

• Samanslåing: å etablere ein ny kommune ved at to eller fleire kommunar blir slått saman. Lova stiller krav til formelle prosessar i slike saker, mellom anna felles kommunestyremøte og fellesnemnd som skal samordne og ta seg av førebuinga av den nye eininga. Staten gir delvis kompensasjon for eingongskostnader som er direkte knytte til samanslåinga eller delinga, og kompensasjon for bortfall av rammetilskot.

• Grensejustering: å justere grensene mellom kommunar, utan at det påverkar talet på kommunar. Ved grensejustering skal kommunane gjennomføre eit økonomisk oppgjer. Dersom partane ikkje blir samde om det økonomiske oppgjeret, skal det fastsetjast ved skjønn.

• Deling: å etablere to eller fleire kommunar ved at ein kommune blir delt. Ved deling av kommunar skal kommunane gjennomføre eit økonomisk oppgjer. Dersom partane ikkje blir samde om det økonomiske oppgjeret, skal det fastsetjast ved skjønn.

I 2014 blei inndelingslova § 3 andre ledd endra. Definisjonen av deling fekk ein ny bokstav b. Omgrepet deling omfattar etter dette også deling av ein kommune eller ein fylkeskommune der delane blir lagde til andre kommunar eller fylkeskommunar. Lovendringa inneber at alle føresegnene om deling gjeld når ein kommune eller fylkeskommune sluttar å eksistere og delane blir lagde til andre kommunar eller fylke. Grunngivinga for lovendringa var at innbyggjarane også i slike saker ville ønskje å påverke prosessen som ved samanslåingar, sjå Prop. 109 L (2012–2013).

Fullmakta til å ta avgjerd følgjer reglane for deling. Ein søknad om å setje i gang ei slik deling kan berre fremjast av kommunestyret eller fylkestinget i den kommunen eller fylkeskommunen framlegget gjeld. Kongen tek avgjerda der det er semje, men der éin kommune har uttalt seg mot deling, skal saka leggjast fram for Stortinget for avgjerd, sjå § 5.

Fylkesmannen skal vidare kalle saman til eit fellesmøte for kommunestyret i den kommunen som sluttar å eksistere, og kommunestyra i kvar av dei kommunane som dei einskilde delane skal leggjast til. I desse tilfella skal det opprettast éi fellesnemnd for kvar av kommunane som delane skal leggjast til. Kommunestyret i kommunen som sluttar å eksistere, skal dermed velje medlemmer til fleire fellesnemnder.

Ved ei slik deling gjeld føresegnene om konstituering og lovlegkontroll i inndelingslova §§ 27 og 28 og kapittel IV og V om gjennomføring av det økonomiske oppgjeret og § 15 om delvis kompensasjon for eingongskostnader.

1.3.2 Høyringsnotatet

Det vises i proposisjonen til at slik regelen om deling i § 3 andre ledd bokstav b er utforma, tek han bort noko av den ønskjelege fleksibiliteten i lova. Det er ikkje mogleg å gjennomføre ei eller fleire grensejusteringar i samband med ei kommunesamanslåing. Dersom ein søknad berre gjeld samanslåing, blir han behandla som ei samanslåing. Dersom ein søknad gjeld ei samanslåing mellom kommune A og størstedelen av kommune B, medan ein mindre del av B blir lagd til kommune C, blir denne søknaden behandla som deling etter bokstav b. Dei formelle prosessane dette utløyser, kan kommunane oppfatte som krevjande og eit alternativ som omfattar ei grensejustering kan bli oppfatta som eit lite gunstig alternativ lokalt.

Spørsmålet blir om det eigentleg er ein glidande overgang mellom saker som bør reknast som ei samanslåing kombinert med ei grensejustering, og saker der ein kommune blir delt og delane blir lagde til andre kommunar. Dersom ein kommune blir delt i tilnærma like store delar, og dei ulike delane blir lagde til andre kommunar, bør saka bli behandla som deling etter § 3 andre ledd bokstav b, slik ordninga er i dag. Då gjeld dei same prosessreglane som for samanslåing. I saker der kommunen blir delt i ein stor del og éin eller fleire små delar som blir lagde til andre kommunar, kan det vere mindre tenleg at alle delane blir slått saman etter dei same prosessane som ved samanslåing.

Departementet viste i høyringsnotatet til at omsynet til smidige samanslåingsprosessar tilseier at krava til formelle prosessar ved inndelingsendringar ikkje bør vere meir omfattande enn nødvendig.

Departementet sende derfor på høyring eit framlegg om å endre regelen i inndelingslova § 3 tredje ledd slik at det kan gjennomførast grensejusteringar i samband med ei samanslåing. Framlegget var å føye til ei ny tredje setning i § 3 tredje ledd som seier at dersom det er ein mindre del av ein kommune eller eit fylke som skal delast og leggjast til ein annan kommune eller eit anna fylke, kan denne endringa bli behandla som ei grensejustering, medan saka elles blir behandla som ei deling etter inndelingslova § 3 andre ledd bokstav b. Avgjerda om kva for prosess grenseendringa skal følgje, var i framlegget lagd til departementet.

Framlegget i høyringsnotatet i 2015 ville innebere at departementet kan fastsetje at eit område likevel ikkje skal bli behandla etter reglane om deling. Inndelingslova § 1 slår fast prinsippet om lokal medverknad og initiativrett til grenseendringar. I den kommunen eller fylkeskommunen som skal delast og delane leggjast til andre kommunar eller fylkeskommunar, vil kommunestyret, folkevalde, tilsette og innbyggjarane medverke i tråd med reglane som gjeld for delingar. Departementet legg til grunn at det ikkje vil vere monaleg mindre høve til å medverke i den avgivande kommunen eller fylkeskommunen sjølv om eit område i denne situasjonen skal behandlast som ei grensejustering og ikkje ei deling.

I den mottakande kommunen vil det vere ein monaleg skilnad på prosessen om området skal behandlast som ei grensejustering og ikkje ei deling. Ved grensejustering skal det ikkje vere felles kommunestyremøte og ikkje fellesnemnd. Ei grensejustering krev likevel både saksutgreiing og innbyggjarhøyring i tråd med reglane i inndelingslova. Det er dermed mogleg for både kommunestyremedlemmer, innbyggjarar, lag og foreiningar å medverke i førebuinga og gjennomføringa av grensejusteringa. Departementet legg vidare til grunn at ein kommune normalt vil sjå seg tent med å auke talet på innbyggjarar. Det vil normalt gjelde også utan at kommunen får tilskot knytt til inndelingslova.

I høyringsnotatet blei det vist til at departementet hadde vurdert om lova skal fastsetje grensa for kva som skal behandlast som deling etter § 3 andre ledd bokstav b, og kva som skal behandlast som samanslåing og grensejustering. Ei slik grense kunne til dømes vere knytt til geografisk storleik eller til kor mange innbyggjarar saka gjeld. Fordi omsyna og tilhøva i dei konkrete sakene kjem til å variere, meiner departementet at det ikkje er tenleg med faste grenser mellom kategoriane i lova. Saker kan vere svært ulike anten ut frå talet på kommunar som skal ta imot delar av kommunen som skal avviklast, eller ut frå høvetalet mellom innbyggjarar i kommunen som tek imot og den aktuelle delen av kommunen som skal avviklast.

Framlegget i høyringsnotatet var utforma slik at departementet skulle få høve til å bruke skjønn der kommunane blir delte i delar av ulik storleik, og der nokon av desse delane kan seiast å vere «ein mindre del» av kommunen som skal avviklast. Dette gjer saksbehandlinga mindre føreseieleg i forkant, men styrkjer høvet til å finne tenlege prosessar i konkrete saker. Departementet ville ved avgjerda leggje vekt på kva kommunen som skal avviklast har gjort framlegg om eller uttrykt ønske om. Synspunkta til andre kommunar vil òg ha vekt.

Framlegget i høyringsnotatet regulerte ikkje når avgjerda etter den nye setninga i § 3 tredje ledd tredje punktum skulle takast. Høyringsnotatet la til grunn at det må seinast vere når den endelege avgjerda om sjølve samanslåinga eller delinga blir teken. Det er likevel truleg meir praktisk at kommunane får spørsmålet avklart tidlegare i prosessen. Dette vil gi klare rammer for prosessen og for dialogen mellom kommunane. Dersom ei rekkje ulike inndelingsalternativ blir vurderte lokalt, er det ikkje tenleg at Fylkesmannen eller departementet tek ei bindande avgjerd. Så tidleg i prosessen er det meir tenleg at fylkesmannen rettleier kommunane om føringane her og konsekvensane for dei ulike alternativa lokalt.

1.3.3 Framlegget frå departementet

Departementet gjer i proposisjonen framlegg om å endre regelen i inndelingslova § 3 tredje ledd slik at det blir mogleg å justere grensene i samband med ei kommunesamanslåing. Det inneber at dei ulike delane av ein kommune som blir delt og lagt til andre kommunar, kan bli behandla etter ulike reglar. Departementet foreslår at departementet i ein slik delingssamanheng skal kunne fastsetje at ei grenseendring som gjeld ein mindre del av den opphavlege kommunen (området har ein mindre del av innbyggjarane i ein kommune), kan behandlast etter reglane om grensejustering.

Departementet merkar seg at framlegget fekk støtte i høyringa. Sjå proposisjonen pkt. 5.3 for nærare omtale av høyringa. Framlegget til lovendring er gjort språkleg klarare, mellom anna ved at lovteksten knyter kriteriet «mindre del» til talet på innbyggjarar i kommunen.

Departementet meiner det er viktig at grenseendringar blir vurderte heilskapleg. Det blir i proposisjonen peikt på at med dette lovframlegget blir det lettare å vurdere mindre grensejusteringar i samband med ei samanslåing eller ei deling.

Inndelingslova §§ 4–7 regulerer om ei avgjerd ligg til Stortinget, Kongen eller departementet. Departementet gjer ikkje framlegg om å endre avgjerdskompetansen. Dersom kommunane er samde om ei deling, kan Kongen ta avgjerda, jf. inndelingslova § 5. Dersom den eine kommunen ikkje er samd i den delen av saka som er ei grensejustering, kan Kongen framleis ta avgjerda i tråd med kompetanseregelen i inndelingslova § 6. KSmeinte at det burde gjelde dei same reglane for kompetansen til å ta avgjerda om grensejustering som for deling når ei sak både gjaldt grensejustering og deling som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b. Departementet peiker i proposisjonen på at det då ville gjelde andre og større krav til avgjerda for grensejusteringar når dei er del av ei større endring, enn når sakene blir behandla kvar for seg. Departementet meiner at ein kommune som ikkje er samd i ei grensejustering, ikkje treng sterkare vern om interessene sine når saka er ledd i ei samanslåing eller deling som nabokommunane er samde i, enn når grensejusteringa blir behandla for seg sjølv.

Dersom éi sak etter framlegget både er ei deling og ei grensejustering, er det Kongen som tek avgjerda dersom kommunane er samde om delinga. Fylkesmannen skal gi departementet råd om løysinga etter ei utgreiing. Kor stort område som eventuelt skal over til ein annan kommune, må Fylkesmannen gi råd om. Departementet ser at det kan oppstå slike spelsituasjonar som Fylkesmannen i Vestfoldpeiker på, men legg vekt på at saksutgreiinga vil gi svar på kva som er den beste løysinga. Dersom eit mykje større område blir tilrådd overført til ein tredje kommune enn ein opphavleg såg for seg, kan det bli tale om ei deling mellom fleire kommunar enn det prosessen er lagt opp etter. Det må då vurderast konkret om det må gjennomførast nye tiltak for å sikre medverknad lokalt. Dersom utgreiinga og innbyggjarhøyringa har vore grundig, kan det hende det ikkje er naudsynt med nye tiltak. Felles kommunestyremøte og fellesnemnd kjem seint i prosessen, slik at det ikkje treng å forseinke framdrifta monaleg å halde møtet og opprette nemnda. Ein god prosess fram mot ei riktig avgjerd vil også her vere viktigare enn rask framdrift.

Avgjerda om ei overføring til ein annan kommune skal gjerast etter reglane om grensejustering eller deling, må byggje på eit skjønn med bakgrunn i talet på innbyggjarar. Departementet meiner det ville vere tenleg å ramme inn skjønnet som lovframlegget opnar for:

• Normalt alltid deling om kvar av delane av kommunen som skal avviklast, utgjer meir enn 40 prosent av innbyggjarane.

• Normalt skal reglane om grensejustering følgjast for delar av ein kommune eller fylkeskommune som skal delast etter § 3 andre ledd bokstav b, som utgjer mindre enn 10 prosent av innbyggjarane.

• Normalt vil 25 prosent av innbyggjarane danne den øvste grensa for når ein del av ein kommune eller fylkeskommune som skal delast etter § 3 andre ledd bokstav b, kan behandlast etter reglane om grensejustering.

Dersom delinga er ledd i ei omfattande grenseendring som gjeld mange kommunar eller svært mange innbyggjarar eller saka elles er særmerkt, vil departementet sjå på heilskapen og eventuelt avvike frå føringane her om innbyggjartal ved valet av prosessform.

For at partane skal få vite kva prosess som gjeld for saka, legg departementet opp til å delegere delar av kompetansen etter lovframlegget til Fylkesmannen. Fylkesmannen kan få fullmakt til å fastsetje at delar av kommunen som skal avviklast, og som utgjer mindre enn ti prosent av innbyggjarane, kan bli behandla som grensejusteringar. Resten av kompetansen skal liggje til departementet.

Sjølv om lova ikkje set ein frist, peiker departementet på at praksis er at inndelingsendringar først tek til å gjelde 18 månadar etter vedtaket. Lovframlegget skal ikkje auke tempoet i kommunereforma, men leggje til rette for meir smidige prosessar. Dessutan kan høvet til å gjere ei grensejustering samtidig med ei deling føre til meir heilskaplege vurderingar og ei ny grense som står seg lenger.

Økonomisk oppgjer etter grensejustering og deling av kommunar er regulert i inndelingslova kapittel V. Inndelingstilskota og dei økonomiske verkemidla i kommunereforma blir utbetalte når nye kommunar blir etablerte. Dersom det blir etablert nye kommunar som tek opp i seg delar av kommunar, er talet på innbyggjarar utgangspunktet for utrekninga av kor stor del av kommunen som går inn i ei samanslåing. Storleiken på dei økonomiske verkemidla til dei einskilde einingane blir fastsett med utgangspunkt i dei same delane. Ei grensejustering utløyser ikkje inndelingstilskot eller andre økonomiske verkemiddel i kommunereforma.

1.4 Fullmakt til å gjere unntak frå kravet om felles kommunestyremøte

1.4.1 Gjeldande rett

Det blir i proposisjonen vist til at når det er gjort vedtak om samanslåing eller deling som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b, skal Fylkesmannen kalle inn til eit felles kommunestyremøte. Gjeld saka samanslåing av to fylke eller kommunar som ligg i ulike fylke, skal departementet kalle inn til møtet. Eit felles kommunestyremøte drøftar saker som gjeld samanslåinga. Punkta som blir diskuterte på fellesmøtet, må følgjast opp med vedtak i dei einskilde kommunestyra.

Det går fram av forarbeida at det kan vere tale om fleire felles kommunestyremøte, og at det første av dei bør «kome før eit formelt møte i fellesnemnda», sjå punkt 8.4 i Ot.prp. nr. 41 (2000–2001). Etter systemet i inndelingslova skal det gjennomførast to nasjonale vedtak ved ei kommunesamanslåing. Først skal det gjerast vedtak om å slå kommunane saman, anten av Stortinget eller av Kongen. Deretter kallar Fylkesmannen saman til eit felles kommunestyremøte. Der drøftar kommunane mandatet til fellesnemnda som skal stå for gjennomføringa, og framlegg til namn på den nye kommunen, sjå inndelingslova § 25. Etter det felles kommunestyremøtet blir det gjort eit nytt nasjonalt vedtak om mellom anna namnet på den nye kommunen (sjå kommunelova § 3) og eventuelle unntak frå statleg regelverk i samband med gjennomføringa etter inndelingslova § 17 (typisk unntak frå reglane i vallova).

På bakgrunn av Stortinget sitt vedtak i 1995 om frivillige kommunesamanslåingar har det utvikla seg ein praksis som ikkje er i tråd med systemet til inndelingslova. Alle nødvendige lokale vedtak og møte har vore gjennomførte før kommunane søkjer om samanslåing. Dermed har det berre vore behov for å gjere eitt nasjonalt vedtak som dekkjer både vedtaket om samanslåing og praktiske høve i samband med samanslåinga. Denne praksisen har vore mogleg på grunn av omfattande uformell kontakt administrativt og politisk mellom kommunane, Fylkesmannen og departementet fram mot avgjerda lokalt. Ordninga med eit felles kommunestyremøte før lokale vedtak om samanslåing der alle spørsmål i lova blir behandla, byggjer på ein lang og samanhengande praksis under skiftande regjeringar. Kommunane har visst at vedtaka dei har gjort, blir følgde opp av Kongen. Praksisen har ført til at Kongen har tilstrekkeleg informasjon til å fastsetje kommunenamnet i den same resolusjonen som slår kommunane saman.

1.4.2 Høyringsnotatet

Inndelingslova skal vere ein formålstenleg reiskap for inndelingsvedtak uavhengig av politikken som til kvar tid gjeld på området. Lova bør framleis regulere situasjonar der nasjonale styresmakter kan gjere vedtak om nye grenser som ikkje er i tråd med lokale vedtak.

Det er samstundes grunnleggjande å ta omsyn til at kommunane ikkje bør påleggjast å gjennomføre meir omfattande formelle prosessar enn nødvendig ved samanslåing. I tilfelle der kommunane før søknaden om samanslåing er blitt samde om alle dei praktiske tilhøva (namn og anna), er det ikkje behov for eit etterfølgjande felles kommunestyremøte. Departementet sende derfor på høyring eit framlegg om ein heimel for unntak frå kravet om felles kommunestyremøte.

1.4.3 Framlegget frå departementet

Departementet viser i proposisjonen til at framlegget fekk støtte i høyringa, (sjå proposisjonen pkt. 6.3 for nærare omtale av høyringa) og legg fram eit uendra framlegg til lovendring. Framlegget er ein unntaksregel i inndelingslova § 25 som opnar for at det i dei tilfella der det allereie ligg føre tilstrekkelege lokale vedtak i kvart kommunestyre, ikkje blir stilt krav om å halde eit felles kommunestyremøte etter det nasjonale vedtaket om samanslåing eller deling av kommunar som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b. Kommunar kan dermed bli slått saman utan at det blir halde felles kommunestyremøte.

For at partane skal få vite om dei må halde felles kommunestyremøte eller ikkje, legg departementet opp til å delegere kompetansen til å gjere unntak frå kravet om felles kommunestyremøte til Fylkesmannen.

Heimelen til å gi fellesnemnda rettsleg kompetanse følgjer av inndelingslova. Inndelingslova regulerer ikkje uttrykkjeleg når fellesnemnda kan ta til med arbeidet sitt. Fordi det er kommunane sitt organ, bør fellesnemnda kunne reknast som oppnemnd frå tidspunktet for det endelege og siste av kommunestyrevedtaka om å søkje om samanslåing. Kommunestyra fastset arbeidsoppgåver og fullmakter for nemnda i reglement. Kommunane kan fastsetje at fellesnemnda trer i funksjon frå det nasjonale vedtaket om samanslåing. Fellesnemnda kan ikkje tilsetje administrasjonssjef før Kongen eller Stortinget har gjort vedtak om samanslåing. Derfor bør ein leggje til grunn at den rettslege kompetansen til fellesnemnda som krev lovheimel og ikkje følgjer av reglement som kommunane har vedteke, føreset at Kongen eller Stortinget har gjort vedtak om samanslåing eller deling som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b.

Dersom Kongen eller Stortinget tek ei avgjerd som ikkje er i tråd med løysinga kommunane eller fylkeskommunane var samde om, må dei halde felles kommunestyremøte eller fylkestingsmøte etter det nasjonale vedtaket.

1.5 Nytt kommunestyre etter ei samanslåing

1.5.1 Gjeldande rett

Det blir i proposisjonen peikt på at det er mest praktisk å setje i verk ei samanslåing frå eit årsskifte.

Inndelingslova har særskilde reglar for gjennomføring av samanslåingar i §§ 25–27.

I samband med konkrete inndelingssaker har det blitt reist spørsmål om det må vere eit ekstraordinært val i dei åra der det ikkje er eit ordinært val hausten før samanslåinga.

Etter inndelingslova § 17 andre ledd bokstav b kan Kongen gjere unntak frå lovfeste fristar og reglar om saksbehandling med vidare «når det blir rekna som nødvendig for å gjennomføre vedtak om grenseendring». Forarbeida legg til grunn at Kongen i § 17 har mynde til å fastsetje særskilt val og tidspunktet for dette.

Heimelen til å gjere unntak etter inndelingslova § 17 er i utgangspunktet vid, men må tolkast i lys av andre rettskjelder. Maktfordelingsprinsippet og omsynet til at prosessar skal vere føreseielege for borgarane og andre rettssubjekt, tilseier at såkalla derogasjonsfullmakter skal tolkast snevert. Inndelingslova § 17 heimlar ikkje unntak frå vallova slik at folkevalde kan bli sitjande lenger enn innbyggjarane valde dei for.

I tillegg til omsynet til at den nye kommunen skal vere operativ frå tidspunktet for samanslåinga, peiker forarbeida på at praktiske omsyn talar for å halde ekstraordinært kommunestyreval samstundes som stortingsval. Forarbeida kommenterer ikkje om kommunar kan slå seg saman utan føregåande kommunestyreval. Forarbeida byggjer på ein underforstått føresetnad om at det normalt skal haldast val hausten før ei samanslåing.

1.5.2 Høyringsnotatet

Val av nytt kommunestyre før ei samanslåing tek til å gjelde har etter 1970, så langt departementet har funne ut, blitt gjennomført på tre måtar:

• som ordinært kommunestyreval hausten før samanslåinga,

• som ekstraordinært kommunestyreval på same tidspunkt som stortingsvalet hausten før samanslåinga, eller

• kommunestyret blir valt av og mellom kommunestyremedlemmene i dei einskilde kommunane.

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om å kodifisere praksis om samansetjinga av kommunestyret etter samanslåing. Framlegget gjekk ut på at Kongen får heimel til å korte ned valperioden og til å fastsetje at det nye kommunestyret blir valt av og mellom medlemmene i dei valde kommunestyra.

Omsynet til smidige samanslåingsprosessar tilseier at krava til formelle prosessar ikkje bør vere meir omfattande enn nødvendig.

Dette var bakgrunnen for at departementet drøfta i høyringsnotatet om det var føremålstenleg å forkorte kommunestyreperioden for einskilde medlemmer dei første åra etter ei samanslåing, i staden for å gjennomføre ekstraordinært val.

Departementet peikte på at ei slik ordning ikkje grip inn i den legitime forventninga veljarane har om å kunne velje representantane sine kvart fjerde år. Medlemmene blir valde av og mellom dei valde kommunestyra, slik at alle medlemmene i det nye kommunestyret vil vere valde ved frie, direkte og hemmelege val. Det blir med ordninga ikkje gjort endringar i rettane eller pliktene til dei folkevalde. Etter departementet si vurdering svekkjer ikkje slike samanslåingar lokaldemokratiet, og ei slik ordning gjer det mogleg å unngå omfattande prosessar og tett påfølgjande val som kan gå ut over valdeltakinga. Departementet understreka at ein føresetnad for ei slik ordning er at alle dei involverte kommunane sjølve ønskjer det.

Departementet meinte at unntaket frå vallova og kommunelova i samband med samanslåinga av Bodø og Skjerstad kommunar og av Bjarkøy og Harstad kommunar hadde tilstrekkeleg heimel i inndelingslova § 17 andre ledd bokstav b.

Omsynet til at prosessar skal vere føreseielege og tydelege, taler likevel for at inndelingslova får ein eigen heimel der Kongen får høve til å korte ned valperioden og til å fastsetje at det nye kommunestyret blir valt av og mellom medlemmene i dei valde kommunestyra.

Kor mange medlemmer i det nye kommunestyret som skal veljast av og mellom medlemmene i dei einskilde kommunestyra, er eit spørsmål i forhandlingane mellom kommunane. Talet blir endeleg vedteke i den kongelege resolusjonen eller vedtaket frå Stortinget om samanslåinga.

1.5.3 Framlegget frå departementet

Departementet foreslår i proposisjonen å kodifisere praksis knytt til ein måte kommunestyret kan setjast saman på etter ei samanslåing. Det gjer ein ved å gi Kongen heimel til å korte ned valperioden og til å fastsetje at det nye kommunestyret skal peikast ut av og mellom dei valde kommunestyra.

Departementet merkar seg støtta frå høyringa, men òg spørsmåla som blir stilte. På bakgrunn av høyringa har departementet endra framlegget til lovendring. Endringa går for det første ut på at lova gjer det tydeleg at kommunestyret ikkje kan delegere kompetansen til å velje medlemmer til det nye kommunestyret av og mellom medlemmene sine. For det andre er det gjort klart at det er kommunestyreperioden til einskilde medlemmer som blir korta ned, det vil seie perioden til dei som ikkje blir valde til det nye kommunestyret. For det tredje er verbet «peike» ut bytta ut med «velje».

Spørsmålet er kva ein skal gjere når ei samanslåing tek til å gjelde frå eit årsskifte utan føregåande ordinært kommunestyre- og fylkestingsval. Departementet legg til grunn at det ikkje bør gå for kort eller for lang tid frå det nasjonale vedtaket om samanslåing til samanslåinga tek til å gjelde. Halvtanna år har vist seg tenleg for kommunane.

Departementet meiner at inndelingslova bør tilby praktiske og gode måtar å setje saman eit kommunestyre eller eit fylkesting på ved samanslåingar ved alle årsskifta i valperioden. Departementet meiner at eit indirekte val mellom to ordinære kommunestyre- og fylkestingsval ikkje svekkjer lokaldemokratiet vesentleg når det skjer i samband med noko så ekstraordinært og sjeldan som ei samanslåing av kommunar eller fylkeskommunar. Departementet strekar under at ein føresetnad for å setje saman kommunestyret eller fylkestinget på denne måten ved ei samanslåing er at kommunane eller fylkeskommunane sjølve ønskjer det. Kommunane og fylkeskommunane kan òg vurdere å halde ekstraordinært val i samband med stortingsval dersom samanslåinga tek til å gjelde ved årsskiftet etter eit stortingsval.

Alternativet er å krevje ordinært eller ekstraordinært val i forkant av alle samanslåingar. Etter departementets vurdering vil eit slikt krav påleggje kommunane og fylkeskommunane meir omfattande formelle prosessar enn nødvendig ved samanslåing.

Inndelingslova § 27 har ei føresegn om konstitueringa etter val av nytt kommunestyre eller fylkesting i forkant av at ei samanslåing tek til å gjelde. Kommunestyret i ein samanslått kommune blir konstituert før samanslåinga på same måten som ordinært nyvalde kommunestyre, jf. kommunelova § 17. Departementet legg opp til at desse reglane skal gjelde for alle samanslåingar der kommunestyreperioden blir forkorta og det nye kommunestyret blir valt av og mellom kommunestyremedlemmene før samanslåinga. Departementet vil ta dette inn i dei kongelege resolusjonane.

Inndelingslova § 17 har to ledd. Føresegna gir Kongen heimel til både å gi nærmare reglar for å sikre gjennomføring av vedtak om grenseendring (forskriftsheimel) og til å gjere unntak frå gjeldande reglar i lov eller forskrift (derogasjonsheimel). Framlegget som var på høyring, gjaldt berre derogasjonsheimelen og er ei lovfesting av praksis. Departementet ser ikkje at det er grunnlag for å fremje et lovframlegg om ny formulering av heile § 17.

Departementet gjer i proposisjonen framlegg om å lovfeste ein uttrykkjeleg heimel for Kongen til å gjere unntak frå reglane om kommunestyreperioden og samansetjinga av kommunestyret eller fylkestinget. At dei valde kommunestyra eller fylkestinga vel det nye kommunestyret eller fylkestinget i den samanslåtte kommunen eller fylkestinget av og mellom medlemmene sine, er ei kodifisering av praksis ved tidlegare samanslåingar under vekslande regjeringar. Lovframlegget opnar for å gjere unntak knytt til både val til og samansetjing av kommunestyre og fylkesting.

Departementet viser til at Stortinget har blitt orientert om denne praksisen, seinast i Prop. 121 S (2014–2015) Kommuneproposisjonen 2016 punkt 5.1.1, jf. punkt 5.1.7.

Stortinget hadde ikkje merknader til dette, sjå Innst. 375 S (2014–2015) punkt 5.1.1.7, jf. 5.2.

1.6 Styring av kommunale føretak i parlamentarisk styrte kommunar

1.6.1 Gjeldande rett

Det følgjer i dag av kommunelova § 62 nr. 2 at i kommunar og fylkeskommunar med parlamentarisk styreform kan kommunestyret eller fylkestinget fastsetje at kommune- eller fylkesrådet skal velje styre i eit kommunalt føretak. Rådet kan likevel aldri bli delegert det myndet som kommunestyret/fylkestinget har til å gjere endringar i vedtektene. Gjeldande rett opnar heller ikkje for at rådet kan delegere vidare myndet det eventuelt har fått etter § 62 nr. 2, til dei enkelte kommunerådane/fylkesrådane.

Med heimel i lov om forsøk i offentleg forvaltning har Oslo kommune sidan 2007 praktisert eit forsøk med føretaksmøte i kommunale føretak.

1.6.2 Høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet å endre føresegnene i kommunelova slik at forsøket i Oslo kommune kan bli ei permanent, valfri ordning for styring av kommunale føretak i kommunar med parlamentarisk styreform.

Departementet drøfta i notatet om det bør opnast for ei ordning med føretaksmøte, eller eit alminneleg høve til å delegere som ikkje i seg sjølv føreset eit føretaksmøte. Likeins drøfta departementet om der skal vere avgrensingar i høvet til å delegere styring, til dømes at kommunestyret ikkje skal kunne delegere mynde til å vedta vedtektsendringar. Departementet konkluderer med at kommunestyret bør ha eit alminneleg høve til å delegere styringa av kommunale føretak, og at det ikkje skal vere unntak frå dette.

1.6.3 Høyringa

Fleire høyringsinstansar uttaler at framlegget ikkje er relevant for dei, og vel å ikkje uttale seg. Alle som uttaler seg er positive til framlegget frå departementet, med unntak av KS, LO og Utdanningsforbundet.

1.6.4 Framlegget frå departementet

Departementet foreslår ei ny føresegn i kommunelova om at kommunestyret i parlamentarisk styrte kommunar kan velje å delegere styringa av kommunale føretak til kommunerådet, som får høve til å delegere vidare til dei einskilde kommunerådane. Framlegget er i tråd med forsøket som er gjennomført i Oslo kommune.

Departementet viser til at erfaringane frå forsøket i Oslo kommune har vore positive, og at både føretaka og eigarsida er fornøgde. Departementet er oppteke av å leggje til rette for ei formålstenleg styring av kommunale føretak i kommunane, og meiner at eit høve til å delegere bør gjelde generelt og ikkje stille krav til at det delegerte myndet er knytt til ei spesiell organisering som eit føretaksmøte. Kommunerådet og kommunerådane bør står fritt til å fordele ansvaret, ut frå si generelle ansvarsdeling.

Når det gjeld innspela om at styring av kommunale føretak bør liggje hos kollegiale organ, viser departementet til at framlegget berre inneber at kommunestyret har høvetil å delegere mynde. Kommunestyret vil stå fritt til å trekkje tilbake dette myndet når som helst, eller eventuelt til å instruere kommunerådet eller kommuneråden. Kommunerådet og kommunerådane står dessutan parlamentarisk ansvarlege overfor kommunestyret.

Når kommunestyret framleis skal ha myndet til å opprette og leggje ned kommunale føretak, utan høve til å delegere, meiner departementet at omsynet til tilstrekkeleg openheit og demokratisk styring er teken vare på.

1.7 Plikt til å kunngjere møte

1.7.1 Gjeldande rett

Plikta til å kunngjere møte i folkevalde organ er heimla i kommunelova § 32 nr. 3 andre punktum, og lyder: «Møte som skal holdes for åpne dører, skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte.» Utgangspunktet er at alle møte i folkevalde organ er opne og skal kunngjerast. Prinsippet om møteoffentlegheit er slått fast i § 31 nr. 1. Det følgjer av dette punktet at alle som ønskjer det, har rett til å vere til stades på møta i folkevalde organ, så lenge det ikkje er gjort vedtak om noko anna som følgje av lukkingsgrunnlaga i § 31 nr. 2–5.

Departementet legg til grunn at det er ein indirekte føresetnad at også møte som ein går ut frå at det er heimel for å lukke heilt eller delvis, skal gjerast kjende på førehand, slik at innbyggjarane kan vere til stades på den opne avstemminga om at møtet skal lukkast. Denne føresetnaden kjem likevel ikkje direkte fram av ordlyden i § 32 i dag.

Reglane om møteoffentlegheit i kommunelova tok til å gjelde for kommunale føretak i 2013. Det skjedde ved at kommunelova § 29 nr. 4 slo fast at «Bestemmelsene [i lovens kapittel 6] gjelder ikke for kommunale eller fylkeskommunale foretak, jf. kapittel 11. Bestemmelsene i §§ 30 nr. 4, 31 og 31 a og 36 til 38 a kommer likevel til anvendelse.»

Kravet til kunngjering av møte, som følgjer av § 32 nr. 3 andre punktum, gjeld etter ordlyden i lova dermed ikkje for kommunale føretak.

1.7.2 Høyringa

Ingen høyringsinstansar har uttalt seg mot desse framlegga. Mange høyringsinstansar støttar opp om framlegga.

1.7.3 Framlegget frå departementet

I høyringsnotatet foreslo departementet å endre ordlyden i kommunelova § 32 nr. 3 for å unngå misforståingar om at kravet til å kunngjere møte også gjeld der det er grunn til å tru at møtet vil bli halde for lukka dører.

Likeins foreslo departementet å gjere plikta til å kunngjere møte gjeldande for kommunale føretak, ved å ta føresegnene med i lista over reglar som skal gjelde for kommunale føretak etter § 29 nr. 4. I samband med dette foreslo departementet òg å krevje at kunngjeringa inneheld ei sakliste for møtet, ved å endre ordlyden i § 68 nr. 2. Departementet viste her til at prinsippet om møteoffentlegheit tilseier at det også bør vere openheit om kva som skal behandlast under møtet.

1.8 Kven som kan veljast som medlem i fellesnemnda

1.8.1 Gjeldande rett

Fellesnemnda blir valt av og mellom medlemmene i kommunestyret eller fylkestinget, jf. inndelingslova § 26. Etter gjeldande rett er det uklart om medlemmer av kommuneråd og fylkesråd er valbare til fellesnemnda, sidan dei går ut av kommunestyret eller fylkestinget i perioden dei er medlemmer av kommuneråd eller fylkesråd, jf. kommunelova § 19 nr. 7. For parlamentarisk styrte kommunar eller fylkeskommunar som skal slå seg saman, inneber dette at sentrale folkevalde kanskje ikkje kan sitje i fellesnemnda.

1.8.2 Framlegget frå departementet

Departementet gjer framlegg om at også medlemmer av kommuneråd og fylkesråd kan veljast til fellesnemnda. Sentrale folkevalde vil dermed kunne sitje i fellesnemnda uansett om kommunen eller fylkeskommunen har parlamentarisk styreform eller formannskapsmodellen.

Det var i samband med ei konkret sak om samanslåing av ein fylkeskommune med parlamentarisk styreform med ein fylkeskommune med ordinær styreform, at departementet blei merksam på at inndelingslova kunne vere eit hinder for at medlemmer av kommuneråd og fylkesråd kan veljast til fellesnemnda. Framlegget om å gjere endringar i kven som kan veljast til fellesnemnda, var ikkje med i høyringsnotatet. Spørsmålet om kven som kan veljast som medlem i fellesnemnda har mykje å seie i konkrete saker, og det er ønskjeleg at lova blir endra raskt. Lovendringa vil gjelde få kommunar og fylkeskommunar. Departementet meiner at lovendringa legg til rette for å oppfylle føremålet med fellesnemnda, nemleg best mogleg lokalpolitisk representasjon.

Fellesnemnda er det sentrale organet i ein samanslåingsprosess.

Samansetjing av fellesnemnda i kommunar med parlamentarisk styreform er ikkje drøfta i forarbeida. Ifølgje forarbeida og rundskrivet til inndelingslova er det ønskjeleg med ein tett relasjon mellom dei ansvarlege organa i kommunane eller fylkeskommunane og fellesnemnda. Kommunerådet og fylkesrådet vil etter departementets vurdering vere slike ansvarleg organ som det er tenleg å knyte til fellesnemnda gjennom at dei same personane er representert begge stader.

Det blir understreka i Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) «at det er viktig å sikre at nemnda ikkje får innverknad på drifta i dei eksisterande kommunane. Dei valte kommunestyra må vere ansvarlege for den daglege verksemda i kommunane så lenge kommunane består som sjølvstendige einingar.» Medlemmer av kommuneråd og fylkesråd er leiarar for administrasjonen og formelt nærare drifta av dei eksisterande kommunane og fylkeskommunane enn ordførar og andre medlemmer av formannskapet og fylkesutvalet. Sidan alle opererer innanfor rammene som kommunestyret eller fylkestinget set, meiner departementet at dette ikkje er noko argument mot framlegget.

1.9 Økonomiske og administrative konsekvensar

Det blir i proposisjonen vist til at lovendringane i inndelingslova vil kunne føre til nokre fleire saker som Fylkesmannen og departementet må behandle. Dei økonomiske og administrative konsekvensane av dette er likevel svært avgrensa, og dei blir derfor finansierte innanfor dei gjeldande budsjettrammene. For kommunane, fylkeskommunane og staten elles vil dei økonomiske og administrative konsekvensane av lovendringane vere svært avgrensa.

Slik framlegga i inndelingslova er utforma, blir regelverket tydelegare og meir oversiktleg.

Departementet meiner at framlegga i kommunelova ikkje inneber økonomiske konsekvensar for kommunar og fylkeskommunar. Framlegga vil krevje visse endringar i dei administrative førebuingane til møte i kommunale føretak, men heller ikkje dei administrative konsekvensane er vesentlege.

Departementet legg etter dette til grunn at ingen av framlegga fører til behov for auka overføringar til kommunane eller fylkeskommunane.