Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Innledning

I samsvar med lov 22. juni 1962 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 12, jf. Stortingets instruks om ombudsmannen 19. februar 1980 § 12, har ombudsmannen gitt melding til Stortinget om virksomheten i 2015.

1.2 Særskilte temaer

1.2.1 Veiledningspliktens innhold og betydning i en digitalisert forvaltning

I stadig større utstrekning skjer kommunikasjon med forvaltningen digitalt. Det forventes at borgerne utfører sine plikter eller krever sine rettigheter ved hjelp av forvaltningens digitale løsninger. Dette er en positiv utvikling, men den byr samtidig på utfordringer for mange. Forvaltningens veiledningsplikt gjelder fortsatt, jf. forvaltningsloven § 11.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i Digitaliseringsrundskrivet 20. november 2015 klart og tydelig fremhevet denne veiledningsplikten.

I rundskrivets kapittel 2 har avsnitt 2.1 overskriften «Hjelp brukerne». Den overskriften er en sterk påminnelse om at veiledningsplikten ikke er blitt mindre viktig i en digitalisert forvaltning. Departementet påpeker i avsnitt 2.1 at veiledningsmåten må tilpasses behovet til den enkelte.

Av erfaring vet ombudsmannen både at brukerne har behov for tilpasset hjelp, og at forvaltningen har godt av å bli minnet om at veiledningsplikten gjelder på dette feltet også.

Veiledningsplikten omfatter alt som har med hvordan parten – eller brukeren – skal gå frem for å ivareta sine plikter eller oppnå sine rettigheter «best mulig». Det inkluderer å gi den enkelte bruker en lett tilgjengelig og forståelig «bruksanvisning» for forvaltningens digitale løsninger.

Innskriverens innbetalings- og kontaktproblemer ble tatt opp med Skattedirektoratet på generelt grunnlag. Direktoratet svarte:

«Skatteetatens erfaring er at personer i denne brukergruppen anser Altinn som et enkelt og effektivt verktøy, … Et annet moment er at stadig flere innrapporteringer fra næringsdrivende og organisasjoner kun [vår fremheving] vil foregå elektronisk.»

Skattedirektoratet antok mannen hadde benyttet feil kontaktkanaler da han til ingen nytte forsøkte å innhente veiledning. Ombudsmannen betviler ikke Skatteetatens erfaring med den aktuelle brukergruppen. Saken illustrerer likevel hvor viktig det er at kontaktinformasjon om og til forvaltningens veiledningstjenester ikke er til å misforstå for noen. Det krever at kontaktinformasjonen er lett tilgjengelig for alle, og at den er klar og tydelig – helst overtydelig. I tillegg må sikres at veiledningen som gis på slike forespørsler, dekker det konkrete behovet til den som ber om veiledningen. Det er ekstra viktig når det er obligatorisk for brukere og oppgavepliktige å benytte forvaltningens digitale løsninger for innrapporteringer til forvaltningen.

Veiledningspliktens kjerne

Mange av regelverkene som det hører under forvaltningens myndighet å anvende, blir stadig mer omfangsrike og mer kompliserte. Henvendelser til Sivilombudsmannen viser at det for noen kan oppleves tilnærmet umulig å få nødvendig og tilstrekkelig veiledning fra forvaltningen om hva som skal til for å oppnå en tillatelse eller ha krav på en bestemt ytelse. En sentral oppgave for ombudsmannen er å undersøke om forvaltningens plikt til å gi veiledning i enkeltsaker, har fungert etter formålet: «å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte», jf. formålsdefinisjonen i forvaltningsloven § 11. Veiledningspliktens kjerne er at brukere som har behov for det, har rett til veiledning om hva som vil og kan være sentralt og vesentlig for at behandlingen av en aktuell sak skal kunne falle riktig og best mulig ut for ham eller henne.

Digital visjon – langt frem til digital virkelighet

Visjonen for de digitale veiledningsløsningene på Navs hjemmesider er at «flest mulig skal kunne dekke sine behov for tjenester fra Nav digitalt, og slippe å involvere Nav-kontor eller kontaktsenter». For at den visjonen skal kunne bli virkelighet, er det helt nødvendig at den digitalt tilgjengelige informasjonen om regelverk og praksis er riktig, fullstendig og oppdatert. En annen like nødvendig forutsetning er at den digitale informasjonen er lett forståelig for alle brukerne.

Ombudsmannens klare inntrykk, både ut fra nylige undersøkelser i konkrete enkeltsaker, og i saker tatt opp på generelt grunnlag av eget initiativ, er at det ikke for noen del av forvaltningen per i dag er lett å få på plass disse helt grunnleggende forutsetningene for fullverdig digital veiledning. Ombudsmannen uttalte derfor i sak 2015-2236 at forvaltningens digitale informasjonsvirksomhet «er et hensiktsmessig supplement til den veiledning [bruker] rettmessig må kunne forvente å få fra [det aktuelle forvaltningsorganet], men ikke mer enn det».

Høsten 2015 undersøkte ombudsmannen Skatt vests praksis overfor pensjonister som ber om veiledning om skattemessige konsekvenser av å flytte ut av Norge, sak 2015-2236. Ombudsmannens syn på skattekontorets veiledningsplikt, blant annet bemerkningene om plikten til å gi direkte veiledning selv om samme informasjon finnes digitalt, er av betydning også for forvaltningen generelt.

Veiledningspliktens omfang – konkret helhetsvurdering avgjørende

I flere uttalelser har ombudsmannen uttrykkelig påpekt at veiledningspliktens omfang avgjøres etter en helhetsvurdering, der sakens karakter, behovet for veiledning, forvaltningsorganets kapasitet og om det er bedt om veiledning, er relevante momenter. Forvaltningen synes i utgangspunktet som regel enig i at omfanget av veiledningsplikten i den enkelte saken avhenger av utfallet av en slik helhetsvurdering. Én feilvurdering som forekommer relativt ofte, og som fører til at veiledningsplikten ikke overholdes, er at forvaltningen ikke forstår – eller undervurderer – hva bruker/parten har spesifikt behov for veiledning om. En slik forståelse krever kompetanse og årvåkenhet hos den aktuelle saksbehandler.

Blant nyere saker er Statens vegvesens behandling av en sak om innbytte av spansk førerkort (sak 2014-2206) et illustrerende eksempel på feilvurderinger av partens behov og lovmessige krav på veiledning om «gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde», jf. forvaltningsloven § 11 tredje ledd bokstav a. Det er også saken som gjaldt vilkårene for opparbeidelse av rett til foreldrepenger når forelderen ikke har fast jobb, men må ta vikariater eller vakter (sak 2015-1145).

I foreldrepengesaken var det ingen uenighet om at brukeren hadde krav på veiledning om regelverket for opptjening av foreldrepenger. Nav ga dekkende veiledning om lovteksten. Det sentrale spørsmålet var om Navs veiledningsplikt også omfattet å gi informasjon om de ulovfestede vilkårene for å kunne medregne dager uten arbeid i opptjeningstiden. Bruker hadde opplyst til Nav at hun «sannsynligvis måtte belage seg på vikariater og/eller vakter». Ombudsmannen anså den opplysningen som en konkret oppfordring til Nav om å gi informasjon om de ulovfestede vilkårene for å kunne ta med dager uten arbeid i opptjeningstiden for foreldrepenger.

Nav forvalter et stort og komplisert regelverk, har en svært stor mengde saker og et betydelig arbeidspress.

I forvaltningsloven § 11 første ledd annet punktum heter det at omfanget og kvaliteten på veiledningen må «tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet». Direktoratets syn var derfor at Navs veiledningsplikt var oppfylt, selv om bruker ikke hadde fått informasjon om de ulovfestede vilkårene for å ta med dager uten arbeid i opptjeningstiden. Ombudsmannen var ikke enig i det. De aktuelle ulovfestede vilkårene var lett tilgjengelig for Navs saksbehandlere i rundskrivet til folketrygdloven § 14-6 om opptjening av rett til foreldrepenger. De er derimot ikke nevnt i Navs brosjyrer om foreldrepenger eller i den alminnelige orienteringen om foreldrepenger på Navs hjemmesider på internett. Ut fra den konkrete situasjonen som bruker klart og tydelig hadde opplyst Nav om, ville det ikke krevet nevneverdig større innsats å gi henne veiledning om disse vilkårene, som fremsto å kunne ha vesentlig betydning for henne.

Brukers rett til individuell veiledning vil bestå

I innledningen av Digitaliseringsrundskrivet står det:

«På sitt beste kan digitalisering – forstått som det å introdusere ny teknologi i en organisasjon – være en katalysator for forenkling av kompliserte regelverk og fornying av gammel og tungvint forvaltningspraksis.»

Vellykket digitalisering vil sikkert også kunne forenkle og fornye veiledningen i de enkle og uproblematiske enkeltsakene. For disse byr en likefrem og enkel nettbasert veiledning ikke på tvil for noen involverte.

Langt fra alle saker er så enkle. Straks de relevante faktiske forhold avviker litt fra det helt ordinære eller alminnelige for sakstypen, er hverken de faktiske eller rettslige vurderingene så opplagte. Da vil det ikke alltid være lett å vite hvor langt veiledningsplikten rekker, eller om den nettbaserte veiledningen er tilstrekkelig i den aktuelle saken. Som nevnt vil det da fortsatt være nødvendig med en konkret helhetsvurdering for å bestemme omfanget av veiledningsplikten. At en slik helhetsvurdering er nødvendig, kan kanskje synes både gammeldags og tungvint. Men for de sakene hvor det trengs en helhetsvurdering for å avgjøre omfanget av veiledningsplikten, vil ombudsmannen holde fast ved oppfatningen om at forvaltningens digitale informasjonsvirksomhet «er et hensiktsmessig supplement til den veiledning bruker rettmessig må kunne forvente å få fra [det aktuelle forvaltningsorganet], men ikke mer enn det». Også en digitalisert forvaltning må ivareta veiledningsplikten på en forsvarlig måte: Foruten lovbestemt veiledningsplikt, må forvaltningen derfor også ha kravene til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk som et solid og vesentlig fundament. Det er ombudsmannens oppgave å sikre at dette skjer, jf. mandatet om å «søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger», jf. sivilombudsmannsloven § 3.

1.2.2 Makten bak uttalelsene – myndighet og virkemidler

Siden 2004 har Sivilombudsmannen registrert 25 saker der forvaltningen ikke har rettet seg etter ombudsmannens rettsoppfatning.

For første gang på seks år sendte ombudsmannen 30. oktober 2015 en særskilt melding til Stortinget. Ombudsmannen kan etter sivilombudsmannsloven § 12 annet ledd gi Stortinget (og vedkommende forvaltningsorgan) særskilt melding om han finner det «formålstjenlig». Dette er et virkemiddel som blir lite brukt. Bare unntaksvis har ombudsmannen gått til det skritt å orientere Stortinget utenom den årlige meldingen om virksomheten.

I tillegg til at det er relativt sjelden at det sendes slik særskilt melding, er innholdet i denne meldingen spesielt: Stortinget ble orientert om at Kommunal- og moderniseringsdepartementet i to saker ikke har fulgt ombudsmannens uttalelser. Kun en gang tidligere har det blitt ansett nødvendig å sende særskilt melding på bakgrunn av at forvaltningsorganer ikke følger ombudsmannen. Meldingen er derfor viktig og viser at ombudsmannen er villig til å bruke de virkemidler han etter loven er tildelt for å tilstrebe at han følges av forvaltningen. Bakgrunnen for at ombudsmannen fant det nødvendig å gå til dette skrittet, er den potensielt store betydningen det kan få når ombudsmannens uttalelser ikke følges.

Ombudsmannen oppnevnes av Stortinget for å kontrollere forvaltningen, og er således et ledd i maktfordelingen mellom statsmaktene. Til forskjell fra domstolene kan ikke ombudsmannen treffe bindende avgjørelser, men kun uttale sin mening om de forhold han tar opp til nærmere undersøkelser. Det medfører at ordningen i stor grad baserer seg på at ombudsmannen har tilstrekkelig tillit og autoritet i forvaltningen til at de følger hans anmodninger. Manglende respekt for og etterlevelse av ombudsmannens uttalelser vil på sikt kunne undergrave hele ombudsmannsordningen. Dette vil igjen medføre en svekkelse av Stortingets kontroll av om forvaltningen følger lovverket. For dem som lider urett, vil det være svært uheldig om den enkle og rimelige kontrollfunksjonen som ombudsmannsordningen er ment å være, blir undergravd.

Disse generelle hensynene bak ombudsmannens fundament gjør seg gjeldende i begge de to sakene som er tatt opp i den særskilte meldingen til Stortinget.

Ombudsmannens uttalelse 18. september 2014 (sak 2014/1190) gjelder dispensasjon etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 19-2 fra kravet om reguleringsplan i arealdelen til kommuneplanen i Sandefjord. Tiltaket var oppføring av en dobbeltgarasje. Kommunal- og moderniseringsdepartementet omgjorde avslaget fra Fylkesmannen i Vestfold. Ombudsmannen mente det er tvilsomt om de fordelene departementet hadde trukket frem, kunne begrunne en slik dispensasjon fra kravet om reguleringsplan. Departementet ble bedt om å vurdere saken på nytt, uten at det førte til endret resultat i saken. I departementets nye vurdering fremkom riktignok nye argumenter for dispensasjonen, men ombudsmannen fastholdt deretter både vurderingen og konklusjonen som fremgår av uttalelsen.

Saken i seg selv har – tilsynelatende – beskjeden prinsipiell betydning. Departementets argumentasjon for å gi dispensasjon for oppføring av garasjen, er svært konkret knyttet til faktum i saken. Når argumentene da, etter ombudsmannens syn, ikke er tilstrekkelige til å oppfylle lovens vilkår for å gi dispensasjon, synes det spesielt at departementet i en enkeltsak om et relativt lite tiltak uten synlig prinsipiell betydning velger å trosse ombudsmannen – og dermed utfordre grunnlaget for ombudsmannsinstituttet – på denne måten.

I enkeltsaker kan manglende oppfølging av ombudsmannsuttalelser medføre ytterligere utfordringer utover svekket tillit til ombudsmannsordningen. Det skyldes særlig at ombudsmannen innen noen fagområder har en sentral rolle i klargjøringen av hvordan reglene skal forstås og anvendes, for eksempel på områder hvor saker sjelden bringes inn for domstolene.

Den andre saken som var bakgrunn for den særskilte stortingsmeldingen, er et godt eksempel på dette (uttalelse 27. februar 2015 – sak 2014/2809).

Saken gjelder oppføring av lysthus i strandsonen, hvor det som hovedregel er et nasjonalt byggeforbud (tiltaksforbud), jf. pbl. § 1-8 annet ledd. Byggeforbudet gjelder ikke dersom det i kommune- eller reguleringsplan er fastsatt en egen byggegrense mot sjøen. Spørsmålet i saken var om dette unntaket fra byggeforbudet også gjelder eldre reguleringsplaner i strandsonen uten slik byggegrense mot sjøen. Departementet mente at disse tilfellene omfattes av unntaket, mens ombudsmannen mente at lovens ordlyd, forarbeidene og formålet bak bestemmelsen tilsier at byggeforbudet gjelder i slike tilfeller.

I etterkant av ombudsmannens uttalelse sendte departementet et brev til samtlige fylkesmenn hvor det fastholdt sin lovforståelse, og i tillegg ba om at brevet ble videresendt til kommunene. Det generelle spørsmålet i saken er av stor praktisk betydning, da det trolig finnes en rekke slike eldre planer uten egen byggegrense mot sjøen. Den rettsoppfatning departementet har lagt til grunn vil dermed kunne medføre en større nedbygging av strandsonen enn det ombudsmannen mener loven åpner for. Selv om den enkelte utbygging vil være en fordel for tiltakshaver, vil nedbygging av strandsonen generelt ofte være til ugunst for allmennheten.

Regionale og statlige myndigheter har hovedansvaret for å påse at dette viktige området forvaltes i tråd med lovgivers vilje, og det er betenkelig dersom forvaltningen med departementet i spissen nå åpner for bygging i strandsonen i strid med loven.

Saker av denne art blir sjelden bragt inn for retten. Trolig har få private tilstrekkelig interesse i et slikt lovtolkingsspørsmål til at de vil ta den belastningen og risikoen som følger med et søksmål. I mange tilfeller vil de som har rettslig interesse i strandsonesaker selv eie fast eiendom i strandsonen, og dermed ønske at det legges minst mulig begrensninger på adgangen til å utnytte sin egen tomt. Ombudsmannens rolle som rettsavklarer blir i slike saker ekstra viktig.

Ombudsmannen kan også anbefale søksmål for å bøte på manglende domstolsprøving. Slik anbefaling medfører at den private part får fri sakførsel uten behovsprøving, jf. rettshjelploven § 16 første ledd nr. 3. Det kan avhjelpe den risikoen det innebærer å bringe en slik sak inn for retten, slik at økonomiske hensyn ikke skal stå i veien. Dette er et virkemiddel som er benyttet tre ganger i 2015: I sak om dobbeltstraff (sak 2014/682), vurdering av foreldreansvar ved familiegjenforening (sak 2014/2319) og hvilket tidspunkt som gjelder for innsending av søknad ved returstøtte (sak 2013/1635).

Alvoret i at ombudsmannen ikke følges, blir særlig tydelig ved at det i de to sakene i den særskilte meldingen er et overordnet organ som ikke følger ombudsmannen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er øverste fagorgan på plan- og bygningsrettens område.

Det er likevel ikke bare departementet som viser manglende etterlevelse av ombudsmannens uttalelser. Det siste året har ombudsmannen i flere uttalelser kritisert enkeltkommuner, hvor kommunen i etterkant av uttalelsen stiller spørsmål ved ombudsmannens vurderinger eller på andre måter ikke følger uttalelsen.

I sak 2014/576 avga ombudsmannen 8. juli 2015 en uttalelse som gjelder rullering av en kommunedelplan i Bø kommune. Arealer som tidligere var avsatt til fritidsbebyggelse, ble avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål. Ombudsmannen uttalte at fastsettelse av arealformål skal skje etter en helhetlig vurdering av områdets kvaliteter, og må ses i sammenheng med resten av planområdet. Den vurderingen kommunen hadde foretatt, ble ikke ansett tilfredsstillende. Ombudsmannen ba kommunen om å behandle saken på nytt.

Til tross for kritikk fra ombudsmannen og en klar anmodning om fornyet behandling, vedtok Bø kommunestyre ikke å ta kommunedelplanen opp til ny behandling. I saksfremlegget fra rådmannen ble det stilt opp tre alternativer for kommunens videre behandling: Det første alternativet var å foreta ny behandling av kommunedelplanen, og det andre var å be ombudsmannen om en utdyping av uttalelsen. Det alternativet som ble valgt var altså å ta uttalelsen fra ombudsmannen «til etterretning», og avslutte saken uten å ta planen opp til ny behandling.

Bø kommunes tilnærming og oppfølging av ombudsmannens uttalelse kan tyde på manglende forståelse for ombudsmannens mandat og rolle. En uttalelse fra ombudsmannen er ikke et forhandlingsutspill til forvaltningens videre behandling av saken, men en vurdering av og konklusjon på de spørsmålene som er tatt opp av ombudsmannen, som forvaltningen er forutsatt å følge opp. Dersom slik manglende respekt og forståelse for ombudsmannen og hans mandat og rolle brer om seg, er Stortinget trolig avhengig av å stramme opp forvaltningen for å opprettholde den kontrollen med forvaltningen som ombudsmannsordningen er ment å gi.

Heldigvis er det fortsatt slik at de aller fleste uttalelser ombudsmannen avgir, blir fulgt opp i forvaltningen på en tilfredsstillende måte. Ofte foretar forvaltningsorganet en ny og bedre vurdering i samsvar med det som følger av ombudsmannens syn på saken.

I noen saker medfører kritikk fra ombudsmannen at lovgiver kommer på banen og foretar en lovendring slik at rettstilstanden ikke fortsetter å stride mot det ombudsmannen har uttalt.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte høsten 2015 på høring et forslag til en rekke endringer i plan- og bygningsloven. To av endringene synes å være direkte konsekvenser av kritikkuttalelser fra ombudsmannen. Det ene er fremmet på bakgrunn av ombudsmannens uttalelse i sak 2014/2809 om eldre reguleringsplaner uten egen byggegrense mot sjøen. Departementet har foreslått å lovfeste sitt syn om at kravet til byggegrenser ikke gjelder for planer som er utarbeidet etter tidligere plan- og bygningslover. Det fremgår at forslaget skal bidra til en rettslig avklaring på et spørsmål hvor det er ulike rettsoppfatninger i dag.

Selv om departementet i denne saken ikke har rettet seg etter ombudsmannens uttalelse, vil en eventuell lovendring medføre at spørsmålet blir bragt inn for Stortinget. Ved at de folkevalgte tar stilling til løsningen på et rettsspørsmål som ombudsmannen og forvaltningen er uenige om, ivaretas viktige demokratiske hensyn – lovbehandling medfører at rettssikkerheten styrkes, særlig gjennom sikring av forutberegnelighet for og likebehandling av borgerne. Ombudsmannen har i så fall utgjort en forskjell.

1.2.3 Ombudsmannens erfaringer med to mandater

Etter at ombudsmannen siden 2013 har hatt to mandater – det tradisjonelle og forebyggingsoppgaven – kan det være grunn til å reflektere noe over de erfaringer som er gjort.

Fra oppstarten i 1962 hadde ombudsmannen bare ett mandat, nemlig «å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke utøves urett mot den enkelte borger», jf. ombudsmannsloven § 3. Dette mandatet har fra starten av vært tolket slik at ombudsmannens hovedoppgave er å undersøke om myndighetene har begått ellerbegårurett mot borgere. I så fall kan det rettes kritikk mot myndighetene, og det kan etter omstendighetene også bes om at uretten rettes opp. Mandatet har først og fremst vært ivaretatt ved å behandle klager borgerne fremmer for ombudsmannen. Litt forenklet kan man altså si at ombudsmannen tradisjonelt – på samme måte som domstolene – har hatt et tilbakeskuende perspektiv.

Det forebyggingsmandatet som ombudsmannen fikk i 2013, jf. ombudsmannsloven § 3a, er innrettet noe annerledes. I henhold til dette mandatet skal ombudsmannen gjennomføre regelmessige besøk til steder hvor personer er eller kan være frihetsberøvet, og hensikten er å forebygge at disse personene utsettes for tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Forebyggingsarbeidet skjer ved at det gis anbefalinger til myndighetene om hvilke tiltak og endringer som bør settes i verk. I motsetning til slik det tradisjonelle mandatet har vært forstått, skal altså ombudsmannen på dette området ligge i forkant av begivenhetene. Mens ombudsmannens sentrale virkemiddel tradisjonelt har vært å anmode om at begått urett rettes opp, og eventuelt at myndighetene kritiseres for det inntrufne, består forebyggingsarbeidet i å gi anbefalinger for å hindre at urett begås i fremtiden. Dette har blant annet den konsekvens at det ikke ligger under forebyggingsmandatet å behandle enkeltklager.

Selv om ombudsmannen tradisjonelt har konsentrert seg om klager fra borgerne, har det – i tråd med anvisningene i ombudsmannsloven § 5 – med jevne mellomrom og av eget tiltak vært gjennomført generelle undersøkelser med tanke på å avdekke om borgerne utsettes for urett. Ikke minst har dette skjedd ved besøk av slike institusjoner som forebyggingsmandatet nå omfatter, altså der personer mot deres vilje er berøvet friheten. Men også på en rekke andre områder har det vært gjennomført slike undersøkelser. I slike generelle undersøkelser har mye av oppmerksomheten vært rettet mot å påvise allerede begått urett. Samtidig er det klart at man da også har hatt øye for hvilke forhold som kan medføre urett i fremtiden, og at det er gitt anbefalinger om hvilke tiltak som bør settes i verk for å unngå dette. Det blir dessuten noe forenklet og absolutt å si at forebyggingsmandatet bare retter seg mot fremtiden. Selv om det å forebygge utvilsomt er i sentrum for oppmerksomheten, utelukker ikke mandatet at ombudsmannen – dersom et besøk gir grunnlag for det – konstaterer at brudd på torturkonvensjonen allerede skjer. Tvert imot vil ombudsmannen anse det som en plikt å gjøre anskrik i slike situasjoner, selv om bruddet avdekkes i forbindelse med et besøk som er foretatt med grunnlag i forebyggingsmandatet.

Til tross for de nevnte modifikasjonene er det klart at forebyggingsmandatet har en noe annen profil enn ombudsmannens tradisjonelle virksomhet. Det innebærer noen utfordringer. Blant annet må det trekkes en grense mellom de to delene av virksomheten. Dette er gjort på den måten at det ved siden av de tradisjonelle klageavdelingene er etablert en egen enhet ved ombudsmannens kontor som arbeider med forebyggingsmandatet, kalt Forebyggingsenheten. I forbindelse med gjennomføringen av institusjonsbesøkene er Forebyggingsenheten nøye med å informere ledelse, ansatte og ikke minst de frihetsberøvede om sitt mandat, særlig at den ikke kan behandle enkeltklager. Det er også på andre måter – for eksempel gjennom skriftlig opplysning – tatt skritt for å klargjøre utad at Forebyggingsenheten er en egen og avgrenset del av ombudsmannens virksomhet, med særskilte oppgaver. Skulle en klage likevel bli fremmet til Forebyggingsenheten, vil den bli ekspedert videre til rette vedkommende hos ombudsmannen og behandlet der.

Langt mer fremtredende enn utfordringene med to mandater er de mange fordelene – synergieffektene – som ligger i at de begge er samlet hos ombudsmannen:

For forebyggingsarbeidet medfører det flere fordeler at det hører under ombudsmannen. Gjennom å være Stortingets tillitsvalgte har ombudsmannen en tung institusjonell forankring og samtidig den nødvendige uavhengighet i forhold til myndighetene. Generelt legger ombudsmannen vinn på å opptre på en objektiv og nøktern måte, der solid faglighet settes i høysetet.

Det er imidlertid ikke bare forebyggingsarbeidet som nyter godt av synergieffekten ved at de to mandatene er samlet. Også ombudsmannens mer tradisjonelle virksomhet tjener på dette. Oppsummeringsvis konstaterer Sivilombudsmannen at det er vesentlige fordeler ved ordningen med to mandater.

1.2.4 Offentlig ansattes ytringsfrihet

Ombudsmannen mener det er behov for konkrete tiltak for å styrke offentlig ansattes ytringsfrihet, og at dette bør skje gjennom en mer aktiv veiledning fra overordnede myndigheters side. I 2015 undersøkte Ombudsmannen derfor av eget tiltak Kommunal- og moderniseringsdepartementets arbeid med offentlig ansattes ytringsfrihet. Ved avslutningen av saken ble det anbefalt at departementet reviderer eksisterende rundskriv til kommunene om ansattes ytringsfrihet, eventuelt oppretter nytt rundskriv. Det samme gjaldt Etiske retningslinjer for statstjenesten.

Klager og andre henvendelser til ombudsmannen har vist at det hersker usikkerhet både i statlig og kommunal forvaltning om hvor grensen for ansattes ytringsfrihet går. Oppslag i media har forsterket inntrykket av at det er behov for tiltak som sikrer økt kunnskap og veiledning om temaet. I 2015 tok derfor ombudsmannen dette opp med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har ansvar for den sentrale arbeidsgiverfunksjonen i staten.

Ytringsfriheten – en grunnleggende rettighet

Friheten til å ytre seg er en grunnleggende rettighet. Den er nedfelt i Grunnloven § 100 og følger også av internasjonale forpliktelser, blant annet EMK artikkel 10. Disse bestemmelsene verner også om ansattes ytringsfrihet. Ytringsfriheten er viktig for å få en best mulig opplyst debatt, og på den måten styrke demokratiet. Arbeidstakere vil kunne bidra med særlig innsikt i forhold som gjelder deres eget arbeid. I tillegg til å styrke debatten, vil deres ytringer kunne bidra til å motvirke og avdekke ulovlige eller kritikkverdige forhold.

Det er den ansattes rett til å ytre seg på egne vegne som er beskyttet. Arbeidsgiver står fritt til å styre hvem som uttaler seg på virksomhetens vegne og hva som skal sies. Spørsmålet om en ansatt oppfattes å ha ytret seg på egne eller arbeidsgiverens vegne, vil derfor kunne være avgjørende for om ytringen er beskyttet av ytringsfriheten.

Ansatte har likevel ingen ubegrenset rett til å ytre seg på egne vegne. Ytringsfriheten kan særlig begrenses av den lovfestede bestemmelsen om taushetsplikt og den ulovfestede lojalitetsplikten.

Lojalitetsplikten innebærer at ansatte har plikt til å opptre lojalt overfor virksomheten de arbeider i. Det betyr ikke at arbeidsgiver etter sin egen forventning til de ansattes lojalitet har fri adgang til å regulere eller sanksjonere ytringer som ansatte fremsetter på egne vegne. Generelt skal det mye til før lojalitetsplikten setter grenser for ytringsfriheten. Justisdepartementet har i St.meld. nr. 26 (2003–2004) Om endring av Grunnloven § 100 uttrykt at det som utgangspunkt bare bør være ytringer som «påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgiverens interesser på en unødvendig måte» som må anses som illojale.

Ombudsmannen har flere ganger fremholdt at arbeidsgiver ikke har adgang til å reagere på ansattes ytringer med mindre de utgjør en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser. Det er også pekt på at det skal mye til før grensene for den ansattes ytringsfrihet er overskredet.

Ytringer som ikke er undergitt taushetsplikt, og som gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning til å komme med. Dette omfatter også ytringer som arbeidsgiveren oppfatter som uønskede, uheldige eller ubehagelige. Offentlige ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for å gi uttrykk for sin mening i offentligheten, også om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. I utgangspunktet er det arbeidsgiveren som må bevise at ytringen påfører eller kan påføre virksomheten skade.

Hensynene bak lojalitetsplikten må i de konkrete tilfellene veies mot hensynene bak ytringsfriheten, i tråd med Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 nr. 2. Det må da legges vekt på at ytringsfriheten er en menneskerett, beskyttet av Grunnloven og EMK, mens lojalitetsplikten er et ulovfestet prinsipp, som skal ivareta arbeidsgiverens interesser. Dette innebærer at det er begrensningene i ytringsfriheten som må begrunnes, og at begrensningene må være forholdsmessige.

Vurderingen av om en ytring er illojal vil blant annet kunne bero på den ansattes stillingsnivå eller funksjon i virksomheten. Ettersom det må foretas en konkret vurdering kan det være vanskelig å gi klare retningslinjer for hva ansatte kan ytre seg om. Av den grunn bør offentlige arbeidsgivere være forsiktige når de lager regelverk og retningslinjer som har betydning for ansattes rett til å ytre seg. At ytringsfriheten er en grunnleggende rettighet, samt hensynene bak og fordelene ved ansattes ytringsfrihet, bør komme klart frem. Retningslinjene bør være et hjelpemiddel for korrekt tolkning, ikke en rigid begrensning av de ansattes rett til å ytre seg.

Veiledning for kommunene

Daværende Kommunal- og regionaldepartementet ga i oktober 1997 ut et rundskriv H-2098 «Om ytringsfridom og lojalitetsplikt for tilsette i kommunar og fylkeskommunar». Rundskrivet er ikke oppdatert. I St.meld. nr. 26 (2003–2004) ble det uttalt at departementet ville revidere rundskrivet, men dette er ikke gjennomført. I forbindelse med ombudsmannens undersøkelse har departementet gitt uttrykk for at det etter en nærmere vurdering heller vil oppheve det. Begrunnelsen er at det er en fare for at nærmere regulering av ansattes ytringsfrihet kan bli oppfattet å begrense den ytringsfriheten de ansatte har. Departementet har særlig vist til at interne reglement kan bli statiske, og at de uten løpende oppdatering, informasjon og veiledning ikke vil fange opp den rettslige utviklingen.

Etter ombudsmannen syn vil en veileder som beskriver de rettslige utgangspunktetene og gir anbefalinger om tiltak og retningslinjer, kunne bidra til å sikre vernet om offentlig ansattes ytringsfrihet i kommunene. Kommunene vil ikke være bundet av en slik veileder, men den vil kunne bli et godt hjelpemiddel.

Som departementet har vært inne på, må veilederen ikke bli for rigid. Ombudsmannen mener at ansvarlig fagdepartement har tilstrekkelig innsikt, bevissthet og faglig kunnskap til å ta høyde for dette og til å kunne utarbeide gode retningslinjer. Det er derfor vanskelig å se noen reell fare for at en sentral veileder vil begrense ytringsfriheten.

Etiske retningslinjer for statsansatte

For ansatte i staten er forholdet til ytringsfriheten beskrevet i Etiske retningslinjer for statstjenesten. Ombudsmannen har gitt noen kritiske merknader til retningslinjene i dokumentet. Blant annet er det pekt på at det er uheldig at reglementet omtaler lojalitetsplikten, som tross alt er et unntak, før hovedregelen om ytringsfrihet. Videre er det ikke dekning for å si at lojalitetsplikten går ut på at arbeidstaker må «opptre i samsvar med virksomhetens interesser». Som nevnt er det i utgangspunktet bare ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte, som er illojale.

Det heter også i retningslinjene at arbeidstaker «ikke uberettiget» skal omtale arbeidsgiver eller virksomheten «på en negativ måte». Det er nærliggende å lese dette slik at ytringene skal være sanne. Ombudsmannen har imidlertid tidligere fastslått at absolutte krav til sannhet fører med seg vanskelige bevisspørsmål som i praksis kan uthule ytringsfriheten, se blant årsmelding for 2006 s. 83 (sak 2006/530). Også i St.meld. nr. 26 (2003–2004) s. 103 er det uttalt at «et sannhetskrav vanskelig kan oppstilles for rene meningsytringer».

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fremhevet at dersom retningslinjene leses i sammenheng, blir det klart at de ikke er i strid med Grunnloven. Ombudsmannen er i tvil om dette er riktig. I alle tilfelle er det uheldig at såpass omfattende og detaljerte retningslinjer krever en slik helhetlig lesning og tolkning som departementet synes å forutsette.

1.2.5 Menneskerettighetenes betydning for Sivilombudsmannens arbeid

Som klageorgan og nasjonal forebyggingsenhet mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse, bygger Sivilombudsmannen på en rekke menneskerettslige kilder.

Da Sivilombudsmannsinstitusjonen ble etablert i 1962, spilte menneskerettslige kilder i praksis en begrenset rolle for de avgjørelsene som ble truffet i norsk forvaltning. Dette har siden endret seg. Først ved det såkalte presumsjonsprinsippet om at norsk rett presumeres å være i overenstemmelse med våre menneskerettslige forpliktelser. For forvaltningen markerte imidlertid vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999 et vendepunkt. Loven slår fast at bestemte internasjonale menneskerettighetskonvensjoner inkorporert i loven skal gjelde som norsk rett, og at reglene ved motstrid skal gå foran norske regler (se loven § 3). Fem internasjonale menneskerettighetskonvensjoner er i dag gjort til en del av intern norsk rett gjennom denne loven.

Disse er alle av stor betydning for forvaltningens rettsanvendelse.

I 2003 var menneskerettighetenes naturlige plass i norsk rett så godt etablert at et tillegg i sivilombudsmannsloven § 3 om at ombudsmannen skal bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene, ble vedtatt uten nærmere diskusjon.

I mai 2014 ble menneskerettighetenes stilling i norsk rett ytterligere styrket ved at utvalgte menneskerettigheter ble tatt inn i kapittel E i Grunnloven.

Menneskerettighetskonvensjonenes primære formål er å gi borgerne individuelle rettigheter og beskytte mindretallet mot uberettigede inngrep fra flertallet. Disse rettighetene er nå sikret gjennom grunnlov, lov og ulovfestede krav til en forsvarlig saksbehandling. Adgangen til å klage til Sivilombudsmannen gir borgerne en mulighet til å håndheve rettighetene.

Siden juni 2013 har ombudsmannen også hatt oppgaven som nasjonalt forebyggingsorgan mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse. Dette innebærer blant annet at Sivilombudsmannen skal foreta regelmessige besøk til steder der mennesker er, eller kan være, fratatt friheten.

Sivilombudsmannens behandling av klagesaker der Norges menneskerettslige forpliktelser er særlig berørt

Sivilombudsmannen og hans medarbeidere må, som forvaltningen og domstolene, anvende alminnelig juridisk metode i behandlingen av klagesaker om Norges menneskerettslige forpliktelser.

Sivilombudsmannens klagesaksbehandling de siste årene illustrerer det brede spekteret av menneskerettslige problemstillinger de ansatte i forvaltningen må håndtere: Hensynet til barnets beste må ofte vurderes i utlendingssaker, det samme gjelder retten til respekt for privat- og familieliv og vernet mot utsendelse til forfølgelse(«non refoulement»). Spørsmål om hva som er lovlige begrensninger i ytringsfriheten, kan oppstå når ansatte i forvaltningen uttaler seg kritisk om forholdene ved arbeidsplassen sin. Retten til ytrings- og informasjonsfrihet brukes som argument når journalister ønsker innsyn i forvaltningens dokumenter. Vernet av eiendomsretten kan ha betydning i plan- og byggesaker og for aktiva det kan knyttes en berettiget forventing til, som lovbestemte velferdsgoder. Enkelte forvaltningssanksjoner regnes som straff etter EMK artikkel 6. Dette stiller særlige krav til bevisstyrke, saksbehandlingstid og kan også reise spørsmål om forbudet mot gjentatt straffeforfølgning i EMK protokoll 7 artikkel 4, for å nevne noen eksempler.

I 2015 avga ombudsmannen tre uttalelser der det uttrykkelig ble vist til en menneskerettslig forpliktelse.

Sivilombudsmannen avga 11. februar 2015 en uttalelse som bl.a. omhandlet EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav b om tiltaltes adgang til å forberede sitt forsvar (sak 2013/2792). Saken gjaldt kriminalomsorgens overlevering av dokumenter utarbeidet av en innsatt til politiet og påtalemyndigheten. Ifølge den innsatte var et av dokumentene et «strategidokument» som var ment som forberedelse til ankebehandling av en straffesak mot ham. Det ble ikke funnet grunn til å kritisere Kriminalomsorgsdirektoratets overlevering av dokumenter til Kripos som et ledd i sikkerhetsvurderingen av den innsatte. Direktoratet syntes imidlertid ikke å ha foretatt en tilstrekkelig vurdering av adgangen til å gjøre de aktuelle dokumentene tilgjengelig for påtalemyndighetens etterforskning og forberedelse av ankeforhandlingen i lagmannsretten. I vurderingen burde direktoratet sett hen til den tiltaltes adgang til å forberede sitt forsvar i den pågående straffesaken, jf. EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav b. Det knyttet seg derfor begrunnet tvil til om det var rettmessig av kriminalomsorgen å stille dokumentet til påtalemyndighetens disposisjon.

Den 16. juni 2015 uttalte ombudsmannen seg i en sak om tilrettevisning av en lærer (sak 2014/2908, upublisert). Ombudsmannen kom til at lærerens publisering av et dikt på Facebook lå innenfor ytringsfriheten, og at det ikke var i strid med den alminnelige lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Det var dermed ikke rettslig grunnlag for tilrettevisningen, og den måtte anses som en urettmessig begrensning av klagerens ytringsfrihet. Kommunen ble bedt om å trekke tilrettevisningen tilbake.

I en uttalelse 13. august 2015 om politiets vedtak om innlevering av pass på grunnlag av fare for ulovlig virksomhet i utlandet, ble Politidirektoratet bedt om å behandle saken på nytt (sak 2014/606). Det ble blant annet vist til EMK protokoll nr. 4 artikkel 2 nr. 2 og SP artikkel 12 nr. 2 om retten til fri bevegelighet og retten til å forlate en stats territorium.

I tillegg til å behandle klager fra borgerne, kan ombudsmannen ta opp saker av eget tiltak. Basert på enkeltsaker initierte Sivilombudsmannen i 2015 en sak av eget tiltak om offentlig ansattes ytringsfrihet overfor Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har ansvaret for den sentrale arbeidsgiverfunksjonen i staten (sak 2015/940). I sin avsluttende uttalelse 22. desember 2015 konkluderte ombudsmannen blant annet med at det er behov for konkrete tiltak for å styrke ytringsfriheten for offentlig ansatte, og at dette mest hensiktsmessig kan skje gjennom en mer aktiv veiledning fra overordnede myndigheters side.

Utadrettet virksomhet

For å belyse menneskerettslige problemstillinger og legge til rette for dialog og opplyst debatt, arrangerer Sivilombudsmannen et årlig seminar om utvalgte tema for ansatte i forvaltningen, representanter fra akademia, advokat- og dommerstanden, politikere og frivillige organisasjoner. «Betydningen av åpenhet og ytringsfrihet i forvaltningen» var tema for seminaret 14. oktober 2015. Seminaret omhandlet problemstillinger knyttet til dokumentinnsyn, møteoffentlighet og offentlig ansattes ytringsfrihet.

Menneskerettslige kilder av særlig betydning for forebyggingsmandatet

Torturkonvensjonens tilleggsprotokoll, forkortet OPCAT, ble vedtatt av FNs generalforsamling i 2002. Tilleggsprotokollen inneholder ingen ny norm utover det som følger av FNs torturkonvensjon, men fastlegger nye arbeidsmetoder for å forebygge tortur og umenneskelig behandling av mennesker som er fratatt sin frihet. Tilleggsprotokollen forutsetter et bredt forebyggende arbeid innenfor flere sektorer.

Den 14. mai 2013 samtykket Stortinget til at Norge skulle slutte seg til protokollen, og Sivilombudsmannen fikk 21. juni 2013 tildelt oppgaven som Norges forebyggingsorgan mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse.

Det er etablert en egen forebyggingsenhet ved ombudsmannens kontor hvor de ansatte har tverrfaglig kompetanse.

Regelmessige besøk til steder der mennesker er, eller kan være, fratatt friheten står sentralt. Dette inkluderer for eksempel politiarrester, fengsler, institusjoner innen psykisk helsevern, barnevernsinstitusjoner, utlendingsinternat og sykehjem.

På bakgrunn av besøkene gis det anbefalinger til ansvarlige myndigheter for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Forebyggingsmandatet gir også mulighet til å fremlegge forslag og kommentarer til eksisterende lovgivning eller lovforslag.

Tilleggsprotokollen til torturkonvensjonen oppretter også en internasjonal forebyggingskomité som arbeider parallelt med de nasjonale forebyggingsorganene: FNs underkomité for forebygging (SPT). Komiteen består av 25 uavhengige eksperter. Komitémedlemmene kan besøke alle steder for frihetsberøvelse i statene som har sluttet seg til tilleggsprotokollen, både med og uten forhåndsvarsel. I tillegg skal SPT gi råd og veiledning til de nasjonale forebyggingsorganene.

Sivilombudsmannen avgir en egen årlig melding til Stortinget og SPT om forebyggingsarbeidet (Dokument 4:1 (2015–2016)).

Andre FN konvensjoner enn torturkonvensjonen er også viktige for forebyggingsarbeidet. FNs konvensjon for sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 10 nr. 1, slår for eksempel fast at alle som er fratatt friheten, skal behandles humant, og med respekt for menneskets iboende verdighet.

En rekke FN-erklæringer, resolusjoner og prinsipper er også relevante for Sivilombudsmannens forebyggingsmandat.

Rapporter fra FNs spesialrapportør mot tortur og FNsarbeidsgruppe mot vilkårlig frihetsberøvelse er ogsåkilder til forståelse av torturforbudet.

EMK artikkel 3 inneholder et absolutt forbud mottortur eller umenneskelig eller nedverdigendebehandling eller straff. Praksis fra Den europeiskemenneskerettighetsdomstolen (EMD), som avgirrettslig bindende dommer for brudd på konvensjonen,har bidratt til en viktig konkretisering av torturforbudeti enkeltsaker. Domstolens tolkning og anvendelse avEMK artikkel 8 om retten til respekt for privatliv erogså ofte relevant når man vurderer forholdene forfrihetsberøvede.

De europeiske fengselsreglene, vedtatt av Europarådetsministerkomité i 2006, er også en rettskilde forSivilombudsmannens forebyggingsarbeid.

Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) ble opprettet gjennom vedtakelsen av Den europeiske torturforebyggingskonvensjonsom Norge sluttet seg tili 1989. Komiteen besøker steder for frihetsberøvelsei medlemsstatene, og fungerer som et ikke-rettsligsupplement til EMD. CPT består av 47 uavhengigeeksperter med bakgrunn fra fagfelt som jus, medisinog psykiatri.

CPT har gjennom sin 26-årige eksistens gjennomført regelmessige besøk til steder for frihetsberøvelse i alle Europarådets medlemsland. Komiteen utgir rapporter med funn og anbefalinger fra besøkene. CPT utarbeider også årsrapporter og såkalte CPT standards, som er komiteens generelle anbefalinger om hvordan mennesker som er fratatt friheten kan vernes mot tortur og umenneskelig behandling. Standardene oppdateres jevnlig og gjelder for fengsler, politiarrester, institusjoner innen psykisk helsevern og utlendingsinternater og fokuserer også på utsatte grupper som mindreårige og kvinner.

CPT har besøkt Norge fem ganger, senest i mai 2011. Komiteens anbefalinger til norske myndigheter har i en del tilfeller bidratt til viktige lovendringer, blant annet for bruk av isolasjon i varetekt. Sivilombudsmannen har hatt møter med komiteen i forbindelse med disse besøkene og CPTs anbefalinger er et viktig grunnlag for forebyggingsarbeidet.

At flere internasjonale aktører under FN og Europarådet er opptatt av de samme problemstillingene og besøker de samme stedene for frihetsberøvelse, skaper et ekstra press på myndighetene. Det er positivt og sunt for nasjonale myndigheter å bli utfordret av internasjonale eksperter som kan bidra med et blikk utenfra på etablert praksis og regelverk.

Bruk av menneskerettslige kilder i forebyggingsarbeidet

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet mot tortur og umenneskelig behandling ved frihetsberøvelse har i 2015 besøkt både fengsler, politiarrester, institusjoner innen psykisk helsevern og Politiets utlendingsinternat på Trandum.

Under besøk fokuserer forebyggingsenheten spesielt på forhold som man vet er forbundet med risiko for grove integritetskrenkelser. Valget av fokusområder er basert på rapporter fra CPTs besøk til Norge, rapporter fra FNs torturkomité og andre konvensjonsorganer, Sivilombudsmannens tidligere besøk til steder for frihetsberøvelse, informasjon fra sivilt samfunn, tilsynsrapporter og andre kilder.

Visitasjon

Politiarrester, fengsler, institusjoner innen psykisk helsevern og andre lukkede institusjoner, har rutiner for visitasjon av personer ved ankomst. Ombudsmannen har i flere rapporter fulgt opp CPTs anbefaling om at visitasjon kun bør gjennomføres etter en individuell vurdering av en tjenesteperson av samme kjønn. Ved behov for full avkledning bør visitasjonen skje i to trinn, slik at personen slipper å være helt naken.

Isolasjon

Opphold i politiarrest innebærer at arrestanter oppholder seg på cellen 22–24 timer i døgnet. I den såkalte glattcellesaken i Oslo tingrett 2. juni 2014 ble staten dømt for brudd på EMK artikkel 8 om vern av privatliv og diskrimineringsforbudet i artikkel 14 for bruk av isolasjon i glattcelle. Ombudsmannen har i sine rapporter fokusert på om politiet foretar konkrete vurderinger av isolasjonsbehov og om politiet iverksetter tiltak som kan lette tiden i arrest dersom isolasjon ikke kan unngås.

CPT anbefaler at innsatte i fengsel tilbys minst åtte timer fellesskap hver dag, sysselsatt med meningsfulle aktiviteter. Dette er viktig for miljøet i fengselet generelt og som et forebyggende tiltak mot isolasjonsskader for den enkelte. Hyppig innlåsing, for eksempel på grunn av høyt belegg og lav bemanning, er derfor et problem som både CPT og Sivilombudsmannen har tatt opp i forebyggingsarbeidet.

Opphold på sikkerhetscelle utgjør en særlig inngripende form for isolasjon, fordi stimuli og innredning er begrenset til et absolutt minimum. Med utgangpunkt i anbefalinger fra CPT, har ombudsmannen anbefalt at personer i sikkerhetscelle bør sikres daglig opphold i friluft, at døgnkontinuerlig belysning som forstyrrer nattesøvnen unngås, at innsatte i sikkerhetscelle ikke rutinemessig kroppsvisiteres og at de ikke må oppholde seg der nakne. Ved konkret selvmordsrisiko bør den innsatte i stedet gis egnede selvmordsforebyggende klær.

EMD har avsagt dommer i flere saker som gjelder isolasjon av særlig farlige personer og CPT har utarbeidet standarder for høyrisikoavdelinger. Både EMD-praksis og CPTs standarder, i tillegg til FNs nye Mandela-regler og rapport fra FNs spesialrapportør mot tortur, lå til grunn for ombudsmannens anbefalinger etter besøket til avdeling for særlig høyt sikkerhetsnivå i Telemark fengsel, Skien avdeling 2.–4. juni 2015.

Helsetjenester

Av CPTs standarder for politiarrest fremgår det at arrestanter bør ha tilgang til helsetjenester ved behov, og at tillitsforholdet mellom lege og pasient må ivaretas under helseundersøkelser. I FNs prinsipper om medisinsk etikk fra 1982 understrekes også dette. Forebyggingsenheten har blant annet sett nærmere på håndteringen av hensynet til konfidensialitet i forbindelse med helsevurdering og behandling av arrestanter på legevakten, og på bakgrunn av funnene har ombudsmannen kommet med flere anbefalinger for bedre gjennomføring av slike undersøkelser.

Også i fengsel er tilgang til helsehjelp viktig. CPT anbefaler at det foretas helsevurdering i forbindelse med innkomstsamtaler, herunder kartlegging av selvmordsfare. Åpningstidene i fengselets helseavdeling og rutiner for bestilling av time er også forhold som påvirker tilgangen til helsehjelp for innsatte, og som ombudsmannen har kommet med anbefalinger om.

Dette er bare noen eksempler på hvordan Sivilombudsmannens forebyggingsenhet samler og anvender informasjon fra ulike internasjonale kilder i arbeidet med å forebygge tortur og umenneskelig behandling av personer som er fratatt friheten.

Sivilombudsmannens samarbeid med andre aktører på menneskerettighetsfeltet

Det brede rettskildebildet på menneskerettighetsfeltet gjør det viktig å følge med på den internasjonale rettsutviklingen og dens betydning for norske forhold. Blant annet på bakgrunn av dette, har Sivilombudsmannen etablert tett kontakt med den frivillige organisasjonen The Association for the Prevention of Torture (APT), en sveitsisk organisasjon med ekspertise på torturforebyggende arbeid. Europarådet finansierer et elektronisk nyhetsbrev som heter European NPM network som Sivilombudsmannen bidrar til. Her sammenstilles oppdatert informasjon fra EMD, CPT, SPT og forebyggingsorgan i ulike land kan ta opp ulike spørsmål til diskusjon. Internasjonale ombudsmannsnettverk som EU-ombudsmannsnettverket og det globale ombudsmannsnettverket (IOI) bidrar til å bringe representanter fra traktatorganene og ombudsmenn sammen, og har regelmessig problemstillinger knyttet til torturforebygging på agendaen under sine konferanser og seminarer.

I 2015 tok Sivilombudsmannen initiativ til et nordisk nettverk av nasjonale forebyggingsenheter, hvor representanter for ombudsmennene i Norge, Sverige, Danmark og Finland deltar.

Sivilombudsmannen har også et rådgivende utvalg som bidrar med kompetanse, informasjon, råd og innspill til forebyggingsarbeidet hvor blant andre nasjonal institusjon for menneskerettigheter er fast medlem. Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter ble 1. juli 2015 etablert som en institusjon under Stortinget, noe som legger til rette for et tettere samarbeid med Sivilombudsmannen enn før.

1.2.6 Saker av alminnelig interesse

Etter instruks for Sivilombudsmannen § 12 skal årsmeldingen inneholde en oversikt over behandlingen av de enkelte saker som ombudsmannen mener har alminnelig interesse. Kriterier for dette er om saken er representativ for sakstypen, om den er relevant som eksempel på saksbehandlingsfeil som er gjort, om saken er prinsipiell og rettsavklarende og om saken reiser spørsmål av rettssikkerhetsmessig karakter. Oversikten som er inntatt i årsmeldingen, er sortert etter de ulike rettsområdene.

I tillegg til å behandle klagesaker, kan ombudsmannen undersøke saker på eget initiativ. Det ble opprettet 26 slike saker 2015. Enkelte av dem publiseres ikke på nettsidene fordi de ikke bringer noe nytt til en juridisk problemstilling, fordi de ikke har prinsipiell verdi eller på grunn av andre vurderinger.

I arbeidet med klagesaker og saker tatt opp av eget tiltak avdekkes av og til mangler ved lover, forskrifter eller administrativ praksis. Ombudsmannen kan gi det aktuelle departementet underretning om dette, jf. sivilombudsmannsloven § 11.

I 2015 ba ombudsmannen forvaltningen vurdere endringer eller tilføyelser til lover og forskrifter eller omlegging av administrativ praksis i 12 saker. Et utvalg av sakene er presentert i årsmeldingen.

1.2.7 Nye saker

I 2015 kom det inn 3 053 saker til ombudsmannens kontor. I tillegg ble 26 saker tatt opp av eget tiltak. De siste fire årene har sakstilfanget vært stabilt på rundt 3 000 saker. Fra 2014 regnes ikke lenger ombudsmannens besøk til forvaltningen som eget tiltak. Antallet saker av eget tiltak er redusert i 2015 i forhold til 2014. Dette er blant annet en konsekvens av arbeidet med å redusere saksbehandlingstiden for klagesaker. Ombudsmannen ser at det ikke er kapasitet i dagens klageavdelinger til både å gjennomføre arbeidskrevende saker av eget tiltak, samtidig som den korte saksbehandlingstiden for innkomne klagesaker opprettholdes. I 2015 er det blant annet arbeidet med en organisasjonsendring der flere klagesaksavdelinger slås sammen til større enheter, og der det i tillegg opprettes en egen avdeling som blant annet skal arbeide med saker av eget tiltak.

1.2.8 Avsluttede og uavsluttede saker

Beholdningen av uavsluttede saker ble ytterligere redusert i 2015. Samtidig har antall innkomne saker gått noe ned. Fra 2013 er beholdningen med uavsluttede saker redusert med 82.

Antallet innsynsbegjæringer økte noe igjen i 2015. At nivået fortsatt ligger under 2013 kan skyldes at dokumenter i stadig større grad er tilgjengelig via nettstedet til Sivilombudsmannen.

Det kom færre telefonhenvendelser til ombudsmannen i 2015 sammenliknet med året før. Det er et mål at de som kan det, etter hvert kan finne mest mulig informasjon på nettsidene. Ingen blir henvist til nettsidene dersom de ønsker å snakke med en saksbehandler.

1.2.9 Saksbehandlingstid

Saksbehandlingstiden går ned for alle kategorier saker. Størst er nedgangen i saker som avsluttes etter å ha vært tatt opp med forvaltningen. I 2015 ble saksbehandlingstiden redusert med 40 dager i forhold til 2014. Fra 2013 er tiden redusert med drøyt 70 dager.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i antall dager

1.2.10 Utfallet av sakene

Utfallet av sakene som behandles kan deles i to hovedkategorier; avviste og realitetsbehandlede saker.

I 2015 ble det behandlet over 3 000 klager og henvendelser til Sivilombudsmannen. Av disse ble drøyt halvparten avvist. Antallet klagesaker og avviste saker har vært stabilt de siste tre årene. Hovedårsaken til avvisningene er at saken fortsatt er til behandling i forvaltningen. Øvrige hyppige avvisningsgrunner er at saken er uegnet eller har utilstrekkelig klagegrunn, at sakene er bedre egnet for domstolene, at de er foreldet eller at de kun er sendt til orientering.

Ombudsmannen har fortsatt praksisen med i større grad å avvise saker som ikke er egnet til behandling. Avvisningen skjer i tråd med prioriteringskriteriene for saksbehandlingen og med henvisning til sivilombudsmannsloven § 6 fjerde ledd.

146 saker ble avsluttet med kritikk eller med henstilling om å se på saken på nytt. Dette utgjør 10 prosent av de realitetsbehandlede sakene. Ofte løser en sak seg, gjerne etter en telefonhenvendelse fra ombudsmannen til det aktuelle forvaltningsorganet. Dette var tilfellet i 359 saker, eller om lag 25 prosent.

Avviste og realitetsbehandlede saker

Saker der det ikke foreligger en avvisningsgrunn, regnes som realitetsbehandlede. Når ombudsmannen foretar en foreløpig undersøkelse om det er tilstrekkelig grunn til å behandle klagen, regnes den også som realitetsbehandlet selv om saken avsluttes uten å tas opp med forvaltningen. Saker som ordner seg for klageren, regnes også som realitetsbehandlet. Disse kan inneholde kritikk av det aktuelle forvaltningsorganet. Generelle forespørsler uten tilknytning til en konkret klagesak og henvendelser til orientering, regnes som avviste saker.

1.2.11 Saksområder

Det klages mest på ytelser ved sykdom, saksbehandlingstid og manglende svar, byggesaker og offentlighet, taushetsplikt og dokumentinnsyn. En klagesak kan klassifiseres etter flere saksområder, summen av dem vil derfor bli langt høyere enn antallet klager.

Utvalgte saksområder (se sivilombudsmannen.no for hele oversikten)

Klager over lang saksbehandlingstid og manglende svar forekommer ofte. Dette gjelder for flere av saksområdene.

1.2.12 Fordelingen av avsluttede saker per forvaltningsorgan

Hele den offentlige forvaltningen er representert i klagene, det vil si statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning.

En overvekt av klagene, 76 prosent, retter seg mot statlig forvaltning. De fleste klagene på statlige forvaltningsorganer retter seg mot fylkesmennene og Nav. Av over 500 klager på Nav, ble 195 realitetsbehandlet, men kun åtte av disse endte med kritikk. Et liknende bilde gir også tallene for Utlendingsdirektoratet. Av 109 klager ble 70 realitetsbehandlet, og tre endte med kritikk. Fordelingen av klager på de ulike forvaltningsorganene er på et overordnet nivå stabilt fra år til år.

20 prosent (621) av de avsluttede sakene til ombudsmannen i 2015, var klager på kommunal forvaltning, mens avsluttede klagesaker på den fylkeskommunale forvaltningen utgjorde 1,3 prosent.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Mani Hussaini og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, vil innledningsvis understreke den særlig viktige funksjonen som Sivilombudsmannen har for den enkelte borger og for samfunnet som helhet. Gjennom Sivilombudsmannen får den enkelte innbygger en mulighet til å få gyldigheten av et forvaltningsvedtak undersøkt av en nøytral og uavhengig instans. Sivilombudsmannen gjør også et viktig arbeid for å overvåke og kontrollere at forvaltningen respekterer og sikrer menneskerettighetene.

Komiteen viser til Sivilombudsmannens undersøkelser knyttet til forvaltningens veiledningsplikt i en tid med økende digitalisering av tjenestene. Ombudsmannen peker, slik komiteen ser det, på helt vesentlige forhold. Plikten til å veilede svekkes ikke av at mer informasjon er tilgjengelig digitalt.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, ser det som alvorlig at Sivilombudsmannen har funnet det nødvendig å gå til Stortinget med en særskilt melding, jf. Dokument 4:2 (2015–2016). Flertallet viser til at Sivilombudsmannen har vært tilbakeholden med slike meldinger og noterer at ombudsmannen understreker alvoret ved at en slik melding kommer. Flertallet viser for øvrig til behandlingen av den særskilte meldingen.

Komiteenviser til at Sivilombudsmannen er gitt et klart oppdrag av Stortinget.

I den forbindelse viser komiteen til forarbeidene til sivilombudsmannsloven der det fremgår:

«Ombudsmannens eneste reaksjonsmiddel vil være at han gir uttrykk for sin mening om saksforholdet. Og det er en grunnleggende forutsetning for hele ordningen at både klageren og vedkommende forvaltningsmyndighet i alminnelighet vil godta og bøye seg for hans oppfatning. Ombudsmannen skal først og fremst virke gjennom sin sterke autoritet.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, understreker at det er en helt grunnleggende forutsetning at dette oppdraget respekteres av myndighetene.

Komiteenviser videre til Sivilombudsmannens årsmelding, side 12, der det fremgår:

«Til forskjell fra domstolene kan ikke ombudsmannen treffe bindende avgjørelser, men kun uttale sin mening om de forhold han tar opp til nærmere undersøkelser. Det medfører at ordningen i stor grad baserer seg på at ombudsmannen har tilstrekkelig tillit og autoritet i forvaltningen til at de følger hans anmodninger.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartietviser til at Sivilombudsmannen årlig får omlag 3 000 saker til behandling, og har inntrykk av at forvaltningen i alminnelighet godtar og bøyer seg for Sivilombudsmannens oppfatning i sakene. Når forvaltningen i relativt få saker ikke deler Sivilombudsmannens oppfatning og heller ikke bøyer seg for hans oppfatning, ser ikke disse medlemmerpå dette som en svekkelse av Sivilombudsmannens autoritet.

Komiteen ser med stort alvor på ombudsmannens melding om at kommuner ikke ser ut til å respektere ombudsmannens uttalelser i tilstrekkelig grad. Også hva kommuner angår, understreker komiteen vesentligheten i respekt for Sivilombudsmannens uttalelser, da dette grunnleggende sett handler om innbyggernes rettssikkerhet.

Komiteen viser til Sivilombudsmannens redegjørelse for ivaretakelse av forebyggingsmandatet ombudsmannen har fått, og er tilfreds med at ombudsmannen mener de to mandatene i virksomheter styrker hverandre.

Komiteen er tilfreds med at Sivilombudsmannen har valgt å rette søkelyset mot offentlig ansattes ytringsfrihet. Ombudsmannens påpekning av ansattes klare rett til ytring er betimelig og vesentlig. I en tid der det synes som om kontroll med offentlig ansattes ytringer er økende, er det viktig for både den enkeltes grunnlovfestede rettigheter, samfunnets informasjonsbehov og sikkerhet, at ytringsfriheten holdes i hevd. Komiteen støtter Sivilombudsmannens vurdering av at det bør være mulig å lage gode retningslinjer for å sikre ansattes ytringsfrihet, og vil også peke på ombudsmannens bekymring for de etiske retningslinjene for statsansatte.

Komiteen er tilfreds med at saksbehandlingstiden går ned. Komiteen viser for øvrig til behandlingen av Dokument 4:1 (2015–2016)

3. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 4 (2015–2016) – om Melding for året 2015 fra Sivilombudsmannen – vedlegges protokollen.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 31. mai 2016