2. Komiteens merknader
- 2.1 Innledning
- 2.2 Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen – NOKUT
- 2.3 Klage
- 2.4 Ansettelse – beregning av tjenestetid for stipendiater
- 2.5 Diverse bestemmelser
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Christian Tynning Bjørnø, lederen Trond Giske, Martin Henriksen, Anne Odenmarck og Tone Merete Sønsterud, fra Høyre, Henrik Asheim, Norunn Tveiten Benestad, Kent Gudmundsen og Kristin Vinje, fra Fremskrittspartiet, Lill Harriet Sandaune og Bente Thorsen, fra Kristelig Folkeparti, Anders Tyvand, fra Senterpartiet, Anne Tingelstad Wøien, fra Venstre, Iselin Nybø, og fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, viser til proposisjonen.
Komiteen viser til at flere av lovendringsforslagene regjeringen fremmer i proposisjonen følger av Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren, der regjeringen varslet en gjennomgang av regelverket for å sikre at institusjonene i tilstrekkelig grad gjennomfører det kvalitetsarbeidet som følger av de faglige fullmaktene.
Komiteen viser til forslaget om å utvide NOKUTs styre. Styret har det overordnede ansvaret for NOKUTs virksomhet. Forslaget om å utvide styret med én representant bunner i ønsket om å sikre representasjon fra fagskolestudentene i NOKUTs styre. I perioden 2004–2014 har ikke fagskolestudentene vært representert i styret. I inneværende periode er en representant for fagskolestudentene vararepresentant for Norsk studentorganisasjons medlem i styret. Komiteen deler synet om at det er viktig å sikre fagskolestudentene representasjon i NOKUTs styre. På denne måten sikres studenter på universiteter, høyskoler og fagskoler representasjon i NOKUTs styre.
Komiteen viser til departementets omtale av bakgrunnen for de foreslåtte endringene i universitets- og høyskoleloven vedrørende kvalitetsarbeid. Universitets- og høyskoleloven fastslår at ansvaret for utdanningskvaliteten ligger til den enkelte utdanningsinstitusjonen. Departementet forslår å endre NOKUTs modell for tilsyns- og akkrediteringsarbeid. Målet er å legge bedre til rette for NOKUTs arbeid med å styrke kvaliteten i høyere utdanning. Hovedendringen i departementets forslag er å endre NOKUTs tilsynsansvar overfor institusjonene fra «kvalitetssikringssystem» til «kvalitetsarbeid». Departementet foreslår også å fastsette en hjemmel for departementet til å kunne gi utfyllende forskrifter om NOKUTs oppgaver og myndighet. Et flertall av høringsinstansene støtter helt eller delvis de foreslåtte endringene. Komiteen er kjent med de betenkeligheter og forslag som har kommet frem i høringsrunden. Komiteen merker seg at departementet foreslår å dreie NOKUTs rolle over til å føre tilsyn med institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid for hele utdanningsløpet, og støtter forslaget. Komiteen understreker behovet for god involvering av universitetene og høyskolene i NOKUTs operasjonalisering av begrepet «kvalitetsarbeid» før det gjennomføres tilsyn etter den nye hjemmelen. Det er viktig at slikt tilsyn skjer etter forutsigbare kriterier og med respekt for institusjonenes selvstendighet og ansvar.
Komiteen er positiv til økt vektlegging av kvalitet og betydningen av systematisk kvalitetsarbeid, men merker seg at flere høringsinstanser problematiserer at kvalitetsbegrepet ikke er tydelig definert i loven, og at rammene for NOKUTs tilsyn etter den foreslåtte lovendringen dermed kan fremstå som uklare. Universitetet i Oslo peker på at lovendringen kan lede til en form for standardisering, der kvalitetsbegrepet – av hensyn til muligheten for å gjennomføre et tilsyn – ikke knyttes til programmenes faglige profil, forskningsorientering og kontekstuelle forhold. Menighetsfakultetet er opptatt av at «god kvalitet» ikke nødvendigvis må innebære «identisk kvalitet», i den forstand at man definerer studiekvalitet som en ensartet størrelse. Komiteen vil understreke betydningen av at departementets og NOKUTs krav fremstår som forutsigbare for sektoren, og at tilsynsmandatet ikke utformes på en måte som truer institusjonenes egenart og autonomi.
Komiteen er opptatt av å sikre kvalitet i hele utdanningssystemet. Komiteen forventer at regjeringen vil sikre at NOKUTs arbeid med tilsyn og akkreditering også vil gjelde for å sikre kvalitet i fagskolene. Komiteen ser frem til regjeringens varslede stortingsmelding om fagskolene.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at et bredt flertall av høringsinstansene støtter regjeringens forslag til endringer i modellen for NOKUTs tilsyns- og akkrediteringsarbeid. Disse medlemmer understreker at formålet med endringen er å utløse det potensialet for kvalitetsforbedring og kvalitetsheving som ligger i å dreie tilsynet mot institusjonens kvalitetsarbeid for hele utdanningsløpet. Disse medlemmer mener dette er et av mange ledd i arbeidet for å styrke kvaliteten i høyere utdanning. Disse medlemmer vil fremheve at NOKUTs tilsynsarbeid etter denne nye modellen må skje i nært samråd med institusjonene.
Komiteen viser til at akkrediteringsprosesser kan være tidkrevende for institusjoner. Samtidig er det viktig å ha et akkrediteringssystem som kvalitetssikrer studietilbud og institusjoner. Komiteen viser til at departementet ønsker at NOKUT i større grad bør arbeide med kvalitetsutfordringer gjennom risikobasert tilsyn med den faglige kvaliteten. Komiteen viser til at departementet ønsker at NOKUT i større grad skal bruke sammenligning som metode for tilsyn. Komiteen viser til departementets forslag om at bachelorgrad, for helt nye institusjoner, skal være den minste enheten som kan akkrediteres. Forslaget gjelder kun akkreditering av første studietilbud. Komiteen viser til at departementet i lovendringsforslaget har tatt inn en presisering som kom inn i høringsrunden fra Universitetet i Oslo og Universitetet i Bergen. Komiteen viser til departementets forslag til presisering av universitetenes selvakkrediteringsrett.
Komiteen viser til at strukturreformen i sektoren har ført til at et flertall av institusjonene nå er selvakkrediterte institusjoner som følge av fusjoner mellom universiteter og høyskoler. Komiteen vil understreke at dette ikke må føre til en konkurransevridning eller svakere oppfølging i de selvakkrediterende institusjonene kontra de institusjonene som må søke godkjenning hos NOKUT.
Komiteen merker seg at regjeringen foreslår å gi institusjonene mulighet til å fastsette kortere frist for å påklage ikke bestått forprøve, for å hindre forsinkelser i opptak til lærerutdanningen for studenter som gjennomfører forkurs og avlegger nasjonal eksamen i matematikk sommeren før semesterstart. Komiteen merker seg at forslaget får bred støtte blant høringsinstansene. Komiteen merker seg videre at departementet foreslår å begrense klageadgangen over vedtak fattet av Senter for internasjonalisering av utdanningen (SIU) begrunnet med at det i SIUs arbeid med søknadsvurdering utøves høy grad av spesialisert skjønn som det i praksis er både vanskelig og arbeidskrevende å overprøve.
Komiteen merker seg at regjeringen foreslår endringer i beregning av tjenestetid for stipendiater, slik at doktorgradsstipendiater kan være mer aktuelle for korte engasjementer i forlengelsen av endt utdanning. Komiteen understreker at det er en stor utfordring i sektoren med omfattende bruk av midlertidige stillinger, og ser denne endringen som et skritt i riktig retning. Komiteen viser til Innst. 209 L (2015–2016), der man understreket viktigheten av god personal- og kunnskapsledelse for å bedre rekrutteringspolitikken og få ned den høye midlertidigheten i universitets- og høyskolesektoren. Komiteen imøteser for øvrig regjeringens oppfølging av Tjenestemannslovutvalgets rapport, som blant annet har forslag til begrensning av mulighetene for midlertidige ansettelser.
Komiteen merker seg at departementet fastslår at den foreslåtte endringen om beregning av tjenestetid for stipendiater verken vil øke eller redusere antallet midlertidige ansettelser i sektoren, men merker seg også at mange høringsinstanser ikke støtter endringen.
Komiteen viser til Tjenestemannslovutvalgets rapport og til Kunnskapsdepartementets arbeidsgruppe som kartla midlertidighet i UH-sektoren som del av dette arbeidet. Komiteen forutsetter at regjeringen følger opp arbeidet med å redusere midlertidighet i sektoren.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Venstre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at for eksempel Forskerforbundet uttaler at de er direkte uenig i denne konkrete vurderingen av konsekvenser for midlertidighet, og Unio skriver at «konsekvensen av regelendringen er at adgangen til å tilsette forskerrekruttene i ulike midlertidige stillinger øker» – med de konsekvenser dette har for den enkelte arbeidstaker når det gjelder stabilitet og låneadgang. Flertallet deler denne bekymringen. Flertallet merker seg innspillene fra NTL som åpner for «at opptjeningen for stipendiater skal reduseres noe, og at alle fire årene i stipendiatperioden ikke skal telle fullt ut ved beregning av tjenestetid».
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at dagens lovverk har negative konsekvenser for rekruttering til vitenskapelige stillinger og for stipendiater som er ansatt i åremålsstillinger. Etter dagens lovverk regnes doktorgradsutdanning ved universiteter og høyskoler som tjenestetid etter tjenestemannsloven. Dette medfører at midlertidig ansatte med mer enn fire års tjeneste får såkalt sterkt oppsigelsesvern og fortrinnsrett til faste stillinger. Disse medlemmer mener dette får en uheldig konsekvens ved at stipendiater ikke får kortvarige engasjementer rett etter endt utdanning, og at institusjonene må skyve lovende kandidater fra seg, med mindre de har en fast stilling å tilby. Disse medlemmer deler departementets vurdering i proposisjonen om at det er viktig å legge til rette for åpen konkurranse om vitenskapelige stillinger i sektoren. Disse medlemmer mener regjeringens forslag vil bidra til nettopp dette, noe som vil styrke kvaliteten i sektoren. Disse medlemmer merker seg at departementet vurderer at forslaget ikke vil påvirke det totale nivået på midlertidighet i sektoren i negativ retning, og at departementet vil følge opp arbeidet med å redusere midlertidigheten i sektoren. Disse medlemmer merker seg også at regjeringen har sendt på høring endringer i tjenestemannsloven som legger til rette for mindre midlertidighet i universiteter og høyskoler.
Komiteen merker seg at det foreslås å innføre nasjonale deleksamener i enkelte fag eller emner. Regjeringen varslet i sin strategi «Lærerløftet» at den ville foreslå nasjonale deleksamener i utvalgte fag basert på nye rammeplaner for grunnskolen. NOKUT har fått i oppdrag å gjennomføre et pilotprosjekt der nasjonale deleksamener innenfor enkelte profesjonsfag ble gjennomført. Komiteen merker seg at erfaringene NOKUT har fra nasjonale deleksamener i bachelor i regnskap og revisjon og bachelor i sykepleie, er så positive at fagmiljøene har bedt NOKUT om å gjennomføre nasjonale deleksamener i disse to studiene i 2016 og 2017. Komiteen merker seg at det er delte meninger om forslaget.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til forslaget om å innføre nasjonale deleksamener i enkelte fag eller emner. Flertallet ser at nasjonale deleksamener i enkelte utdanninger kan være et verdifullt bidrag i arbeidet med å heve kvaliteten i universitets- og høyskolesektoren. Informasjon fra nasjonale deleksamener gir fagmiljøene mulighet til erfaringsdeling og videreutvikling av utdanningen.
Flertallet viser imidlertid også til høringssvarene hvor det er til dels sterk motstand mot å innføre nasjonale deleksamener. Dette begrunner flere instanser med at den akademiske friheten trues av en slik standardisert eksamen som skal være lik uansett lærested og institusjon. Dessuten advarer pedagogiske fagmiljøer mot at det er en fare for at undervisningen tilpasses eksamensformen, og at eksamensformen vektlegges mer enn den faglige vurderingen av læringsutbytte.
Flertallet mener derfor at nasjonale deleksamener bare bør brukes i et begrenset omfang og først og fremst i fag som styres av rammeplaner eller lignende. Det er allerede satt i gang pilotprosjekter, og erfaringene fra pilotprosjektene må vektlegges ved eventuell videreføring av disse og innføring av deleksamen i nye utdanninger.
Flertallet mener det må være en forutsetning for at nasjonale deleksamener skal lykkes etter hensikten, at fagmiljøene har innflytelse på utvikling og gjennomføring av de nasjonale deleksamenene. God forankring i fagmiljøene vil hindre at innføring av nasjonal deleksamen griper inn i institusjonenes studietilbud på en uheldig måte eller fører til en ensretting av utdanningene.
Flertallet ber om at regjeringen orienterer Stortinget om erfaringene med nasjonal deleksamen etter 2017, når pilotprosjektene er avsluttet og evaluert.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er kritisk til å gi departementet en generell hjemmel til å innføre deleksamen og at det kan innføres gebyr om ikke dette blir innført.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at forslaget om nasjonale deleksamener i enkelte fag møter massiv motstand fra et flertall av høringsinstansene. Disse medlemmer deler bekymringen for at nasjonale eksamener vil føre til større grad av standardisering og svekket autonomi, og at den kompetansen som kartlegges i nasjonale eksamener, vil få forrang i studiet fremfor kompetanse og ferdigheter som ikke kan testes på standardisert vis. Disse medlemmer merker seg at departementet mener nasjonale eksamener vil gi grunnlag for å sammenligne utdanningsinstitusjoner, og at dette kan bidra til positiv utvikling av fagmiljøene, men deler Forskerforbundets bekymring for at økt grad av rangering kan være negativt og føre til uheldige endringer i undervisningen.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener nasjonale prøver og deleksamener kun må benyttes i et begrenset omfang. Derfor må prøvene rullere mellom fag/emner og begrenses til ett fag/emne pr. år. Disse medlemmer vil i tillegg understreke at en praksis med nasjonale prøver ikke må føre til ensretting av utdanningene, komme i konflikt med akademisk frihet eller med institusjonenes selvstendige ansvar for å utforme studietilbudet. Disse medlemmer vil påpeke at tidspunkt for prøvene må varsles i god tid slik at institusjonene kan innpasse prøvene i sine studieplaner.
Komiteen merker seg at loven foreslås endret slik at departementet kan ilegge overtredelsesgebyr, istedenfor bøter slik det er i dag, for den som bruker en vernet institusjonsbetegnelse eller tildeler/bruker en tittel for grad eller yrkesutdanning i strid med loven. Komiteen merker seg at departementet mener dette vil være en mer effektiv måte å sanksjonere brudd på bestemmelsene.
Komiteen merker seg forslaget om å opprette en digital nasjonal vitnemåls- og karakterportal slik at man på en enkel og trygg måte kan synliggjøre sine resultater for arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner og andre. Komiteen imøteser alle gode tiltak som kan gjøres for å styrke arbeidet med å hindre forfalskning av vitnemål og karakterutskrifter, som er et økende problem.
Komiteen forutsetter at hensynet til personvernet til eierne av vitnemålet er tilstrekkelig ivaretatt, og merker seg at Datatilsynet støtter lovhjemmelen slik den er fremlagt. Komiteen viser til at karakterer ikke er definert som sensitive personopplysninger, men som taushetsbelagt informasjon, men peker på at Datatilsynet anbefaler at departementet vurderer en hjemmel som åpner for behandling av sensitiv personinformasjon ut fra en argumentasjon om at vurderingene som framgår av vitnemål, kan være relevante for sosiale forhold og helseforhold. Komiteen merker seg at forslaget fra departementet ikke følger opp dette. Komiteen viser til at forslaget til ny § 4-14 tredje ledd gir departementet hjemmel til å regulere gjennom forskrift hvilke opplysninger som skal registreres og behandlingen av disse, og understreker viktigheten av at dette må gi forutsigbarhet om hvordan de registrertes rettigheter skal ivaretas.