Sammendrag
Grunnlovsforslag 3 (2011–2012), som er fremmet av Audun Lysbakken, Snorre Serigstad Valen, Rannveig Kvifte Andresen og Hallgeir H. Langeland, omhandler mer åpenhet om norsk krigsdeltakelse i utlandet.
Forslagsstillerne viser til at stortingsflertallet den 5. desember 2001 ga støtte til å sende norske soldater til Afghanistan som del av den amerikansk-ledede Operation Enduring Freedom. Alle partier utenom Sosialistisk Venstreparti var åpne for norsk deltakelse. Debatten skulle egentlig ikke foregå i plenum. Det organet regjeringen bruker for å konsultere Stortinget i utenrikspolitikken, er den utvida utenriks- og forsvarskomiteen (DUUFK). Møtene i denne komiteen er hemmelige. Det er bare tillatt å referere hva en selv har sagt i disse møtene, ikke hva andre har sagt.
Forslagsstillerne viser til at Sosialistisk Venstreparti som så ofte før foreslo at denne viktige saken burde debatteres i åpen sal, og at det burde fattes et vedtak. Med støtte fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet lyktes Sosialistisk Venstreparti med å få en debatt i åpent storting, men noe vedtak var det ikke snakk om, tvert imot. Utenrikskomiteens leder Thorbjørn Jagland slo fast:
«Det er ikke bare slik at det er unødvendig å fatte noe vedtak i denne saken. Vi mener at det ville gjøre ansvarsforholdet mellom storting og regjering uklart hvis vi skulle gjøre det.»
Forslagsstillerne viser til at det å sende en nasjon inn i en krig er noe av det mest alvorlige et land kan gjøre. I dag er det etablert en praksis at det er regjeringen som vedtar dette, uten at Stortinget behøver involveres verken i åpen debatt eller åpne vedtak. Konsultasjoner gjøres i hemmelige, lukkede møter med et utvalg av nasjonalforsamlingen.
At regjeringen ikke trenger å konferere, eller ha flertall i parlamentet for å gå til krig, er en praksis som har bakgrunn i Grunnloven § 25, hvoretter kongen har høyeste befaling over rikets land- og sjømakt, samt § 26 hvoretter kongen har rett til å sammenkalle tropper og begynne krig til landets forsvar. Med henvisning til Grunnloven §§ 25 og 26 har norske tropper blitt sendt til tre utenlandskriger (Irak, Afghanistan, Libya) de siste ti årene, uten et aktivt vedtak i parlamentet bak seg.
Det er ifølge forslagsstillerne en problematisk praksis at det er regjeringen som vedtar norsk krigsdeltakelse, kanskje ett av de største spørsmålene et land kan stå overfor, uten å måtte gå veien om åpen debatt og vedtak i landets nasjonalforsamling.
Forslagsstillerne viser til følgende forhold:
Det råder i dag hemmelighold om meget sentrale spørsmål, som blant annet norsk krigsdeltakelse. I praksis konsulteres Stortinget bare gjennom hemmelige (lukkede) møter i den utvida utenriks- og forsvarskomiteen.
Det er mangel på demokratisk debatt i og utenfor parlamentet om svært vanskelige spørsmål.
Lite debatt betyr liten kunnskap om bakgrunnen og begrunnelsene for viktige vedtak for Norge.
En mindretallsregjering kan sende nasjonen ut i krig uten et flertall i parlamentet bak seg.
Alle disse forholdene taler ifølge forslagsstillerne for en endring av dagens praksis.
Det har vært diskutert om hvorvidt norsk deltakelse i krig i utlandet faller innenfor eller utenfor regjeringens grunnlovsbestemte enerett (prerogativ) til å befale over det norske forsvaret, altså hvorvidt regjeringen faktisk har grunnlovsmessig forankring i den praksisen som er etablert.
Blant annet skriver Gunnar Garbo, tidligere stortingsrepresentant for Venstre og FN-topp, i VG 16. januar 2008 at:
«Grunnlovens § 26 gir regjeringen fullmakt til å innlede krig for å forsvare Norge. Men den åpner ingen adgang til å starte angrepskrig. Etter paragraf 25 er det også tvilsomt om regjeringen i dag har rett til å bruke tropper utenfor landets grenser uten samtykke fra Stortinget.»
Bakgrunnen for dette er at Grunnloven § 25 annet ledd slo fast at «Landeværnet» og øvrige tropper som ikke regnes som «Linjetropper» ikke kan brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke. Det er dessuten slått fast i § 25 første ledd at norske forsvarsstyrker ikke kan «overlades i fremmede Magters Tjeneste […] uden Storthingets Samtykke».
Utenriksdepartementets rettsavdeling ga en betenkning 27. november 2001 i forbindelse med regjeringen Bondevik IIs vedtak om norsk deltakelse i Irak-krigen, hvor det heter:
«En konsekvent konstitusjonell praksis siden 1950-tallet, blant annet kommandoforholdene vedrørende den norske deltakelsen under Golf-krigen, bekrefter forståelsen om at Grunnloven § 25 ikke er til hinder for deltakelse i operasjoner i utlandet, selv under annen nasjonal kommando, dersom dette er ledd til ivaretakelse av internasjonale oppgaver som også skal ivareta Norges ideelle interesser eller sikkerhetspolitiske behov.»
Konstitusjonell avdeling i Stortinget støtter Utenriksdepartementets tolkning i et notat 4. desember 2001.
Danmark har i dag en grunnlov som ivaretar hensynet til åpenhet om dansk deltakelse i krig utenfor landets grenser. Den danske grunnloven § 19 andre ledd sier at kongen (regjeringen) ikke kan anvende militære maktmidler mot fremmede stater uten Folketingets samtykke.
Formuleringen i den danske grunnloven er knyttet til angrep mot andre land, og ikke til hvorvidt tropper brukes utenlands, slik det er formulert i det foreliggende forslaget. Intensjonen er imidlertid svært sammenfallende, på den måten at landets parlament skal samtykke i at landets tropper brukes i krig mot andre land, unntatt til landets forsvar.
Det er i dag etablert praksis å sende norske soldater til utlandet uten stortingsvedtak. Dette er ifølge forslagsstillerne en problematisk og omstridt praksis og et argument for å slå fast at det er Stortinget i åpent plenum, og ikke regjeringen, som skal gjøre vedtak om norsk krigsdeltakelse i utlandet.
Den foreslåtte grunnlovsendringen vil ifølge forslagsstillerne bidra til
en mer gjennomsiktig og demokratisk debatt i og utenfor parlamentet om svært vanskelige spørsmål
å åpne det som i dag er lukket (i dag konfereres kun DUUFK i lukkede møter)
å sikre at flere får kunnskap om bakgrunnen og begrunnelsene for viktige vedtak for Norge, inkludert alle stortingsrepresentantene
Samtidig bør det etter forslagsstillernes oppfatning eksistere en sikkerhetsventil i Grunnloven som garanterer regjeringens mulighet til å handle raskt – også utenfor landets grenser – om dette skulle være nødvendig i den eksplisitte hensikt å sikre forsvaret av Norges grenser, slik det blant annet er ivaretatt i den danske grunnloven. Denne sikkerhetsventilen gjelder altså ikke om Norge skulle bli kallet til å delta i operasjoner som ikke eksplisitt gjelder forsvaret av Norges grenser.
Siden det i inneværende periode også er fremmet grunnlovsforslag om å innføre republikk og avvikle det arvelige monarkiet, til behandling i perioden 2013–2017, er forslaget til endring av § 25 fremmet i tre alternativer, tilpasset ulike mulige utfall av behandlingen av forslaget om republikk.
Dokument 12:10 (2011–2012) om innføring av republikk som styreform i Norge, jf. Innst. 164 S (2015–2016), ble behandlet i Stortinget 31. mars 2016 og med 135 mot 28 stemmer ikke bifalt.
I grunnlovsforslag 3 (2011–2012) fremmes forslagene i originalspråk. I grunnlovsforslag 3 B fra Hallgeir H. Langeland fremmes forslagene på tidsmessig bokmål og nynorsk. Under henvisning til grunnlovsvedtak 6. mai 2014 omhandler innstillingen bare forslagene fremmet på bokmål og nynorsk.
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
«Grunnloven § 25 skal lyde:
Alternativ 1 B (bokmål og nynorsk):
§ 25
Kongen har høyeste befaling over rikets forsvarsmakt. Denne makt må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke. Den må ikke overlates i fremmede makters tjeneste, og ingen fremmede makters krigsfolk, unntatt tropper til hjelp mot fiendtlig overfall, må trekkes inn i riket uten Stortingets samtykke. Rikets forsvarsmakt må heller ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.
–
§ 25
Kongen har høgste befalinga over forsvarsmakta til riket. Denne makta må ikkje aukast eller minkast utan samtykke frå Stortinget. Ho må ikkje overlatast i framande makters teneste, og ingen krigsfolk frå framande makter, så nær som troppar til hjelp mot fiendsleg overfall, må dragast inn i riket utan samtykke frå Stortinget. Forsvarsmakta til riket må heller ikkje brukast utanfor grensene til riket utan samtykke frå Stortinget, om det ikkje er tvingande naudsynt for å forsvare landet.
Alternativ 2 B (bokmål og nynorsk):
§ 25
Regjeringen har høyeste befaling over rikets forsvarsmakt. Denne makt må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke. Den må ikke overlates i fremmede makters tjeneste, og ingen fremmede makters krigsfolk, unntatt tropper til hjelp mot fiendtlig overfall, må trekkes inn i riket uten Stortingets samtykke. Rikets forsvarsmakt må heller ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.
–
§ 25
Regjeringa har høgste befalinga over forsvarsmakta til riket. Denne makta må ikkje aukast eller minkast utan samtykke frå Stortinget. Ho må ikkje overlatast i framande makters teneste, og ingen krigsfolk frå framande makter, så nær som troppar til hjelp mot fiendsleg overfall, må dragast inn i riket utan samtykke frå Stortinget. Forsvarsmakta til riket må heller ikkje brukast utanfor grensene til riket utan samtykke frå Stortinget, om det ikkje er tvingande naudsynt for å forsvare landet.
Alternativ 3 B (bokmål og nynorsk):
§ 25
Presidenten har høyeste befaling over rikets forsvarsmakt. Denne makt må ikke forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke. Den må ikke overlates i fremmede makters tjeneste, og ingen fremmede makters krigsfolk, unntatt tropper til hjelp mot fiendtlig overfall, må trekkes inn i riket uten Stortingets samtykke. Rikets forsvarsmakt må heller ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.
–
§ 25
Presidenten har høgste befalinga over forsvarsmakta til riket. Denne makta må ikkje aukast eller minkast utan samtykke frå Stortinget. Ho må ikkje overlatast i framande makters teneste, og ingen krigsfolk frå framande makter, så nær som troppar til hjelp mot fiendsleg overfall, må dragast inn i riket utan samtykke frå Stortinget. Forsvarsmakta til riket må heller ikkje brukast utanfor grensene til riket utan samtykke frå Stortinget, om det ikkje er tvingande naudsynt for å forsvare landet.»