5. Modeller for selskapsbeskatningen
Det norske skattesystemet har en solid prinsipiell forankring. Siden skattereformen i 1992 har Norge hatt et stabilt og velfungerende skattesystem med brede skattegrunnlag og relativt lave satser. Dette har bidratt til gode rammebetingelser for næringslivet. I utformingen av den norske selskapsbeskatningen har det vært lagt stor vekt på nøytralitet og effektiv ressursbruk. Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier at det skattemessige resultatet bør sammenfalle med faktisk økonomisk resultat og at skattesatsen bør være lav.
Skattesystemet må tilpasses nye utviklingstrekk. Skattegrunnlagene har blitt mer mobile som følge av økt handel og tettere integrerte markeder. Dette gjelder særlig selskapsbeskatningen. Internasjonalt går beskatningen i retning av lavere selskapsskattesats samtidig som det gjennomføres tiltak for å beskytte skattegrunnlagene mot uthuling. Skatteutvalget ble satt ned for å vurdere selskapsbeskatningen i lys av den internasjonale utviklingen. Målet med utredningen var å sikre at Norge i årene som kommer har et robust skattesystem som er tilpasset stor internasjonal mobilitet av skattegrunnlag.
I mandatet ble utvalget bedt om å vurdere om forskjellen i skattemessig behandling av gjeld og egenkapital fra utenlandske eiere skaper rom for tilpasning, og i så fall vurdere tiltak. Utvalget ble særlig bedt om å vurdere om et tiltak for å beskytte det norske selskapsskattegrunnlaget kan være å likebehandle gjeld og egenkapital. Mandatet viste til at dette enten kan gjøres ved å fjerne retten til å trekke fra renteutgifter i selskapsskatten i sin helhet eller ved å gi selskapene fradrag for alternativ avkastning på egenkapital i tillegg til fradrag for gjeldsrenter. Utvalget ble også bedt om å vurdere om selskapsskattesatsen bør endres.
Utvalget peker på tre hovedutfordringer i selskapsskatten. For det første gir en relativt høy selskapsskatt insentiv til å investere i andre land som har lavere skatt. For det andre behandles gjeld og egenkapital ulikt på selskapets hånd. For det tredje gir en relativt høy skattesats flernasjonale konsern insentiv til å flytte overskudd til andre land. Utvalget har drøftet ulike utforminger av selskapsskatten ut fra virkninger på investeringene, finansieringsnøytralitet og mulighetene for å motvirke overskuddsflytting.
På bakgrunn av en samlet vurdering anbefaler utvalget at gjeldende selskapsmodell videreføres, men selskapsskattesatsen bør reduseres og skattegrunnlaget bør utvides slik at skattegrunnlaget i størst mulig grad gjenspeiler faktisk økonomisk resultat. Utvalget mener dette vil bidra til økte investeringer, økt arbeidstilbud og økt sparing som igjen vil bidra til økt arbeidsproduktivitet, økte lønninger og økt avkastning på kapital.
I Skattemeldingens punkt 5.2 gis det en nærmere omtale av utvalgets vurderinger av selskapsskattemodell, mens i punkt 5.3 vurderes nivået på selskapsskattesatsen. Punkt 5.3 omhandler også tilpasninger i beskatningen av grunnrentenæringer ved redusert selskapsskattesats.
Departementet deler utvalgets syn om at gjeldende utforming av selskapsskatten i grove trekk har gitt et stabilt og velfungerende skattesystem. Det bør derfor bygges videre på prinsippene fra skattereformen i 1992 om nøytralitet og symmetri med brede grunnlag og lave satser for å bidra til effektiv ressursbruk. Dette tilsier at skattesystemet i størst mulig grad bør likebehandle ulike investeringer, finansieringsformer og virksomhetsformer. Departementet slutter seg samtidig til at det er behov for å tilpasse skattesystemet til den internasjonale utviklingen.
Departementet er enig med utvalget i at skattemodeller som skjermer kostnaden ved å binde kapital fra beskatning har noen attraktive egenskaper. Slike modeller bidrar til å likebehandle gjeld og egenkapital på selskapets hånd. De påvirker heller ikke marginale investeringsbeslutninger og investorenes avkastningskrav, i prinsippet uavhengig av selskapsskattesats (for en nøytralt utformet skatt). I slike modeller påvirker heller ikke avskrivningsprofilen lønnsomhet og avkastningskrav. Utvalget peker derfor på en variant av slike modeller, ACE-modellen, som et aktuelt alternativ dersom en ønsker å styrke investeringsinsentivene. ACE-modellen bygger på det samme faglige grunnlaget som aksjonærmodellen, grunnrenteskatten på vannkraftverk og særskatten på petroleumsvirksomhet.
Departementet vil i likhet med utvalget likevel ikke foreslå å innføre en ACE-modell. Departementet legger vekt på at ACE-modellen vil kreve en høyere skattesats enn en standard selskapsskatt for et gitt proveny. Dette øker isolert sett insentivet til å flytte overskudd ut av Norge. Videre kan også høyere selskapsskattesats isolert sett føre til at investorer velger å lokalisere prosjekter som genererer ekstraordinær avkastning (såkalte mobile renprofitter) i andre land, jf. omtale i kapittel 4. I tillegg vil beregningen av ACE-fradrag komplisere beskatningen på selskapsnivå.
Departementet legger også stor vekt på at modellen er krevende å integrere med personbeskatningen. Uten særskilt tilpasning av personbeskatningen, dvs. at skjermingsfradraget i utbytteskatten videreføres, vil den gi forskjellig skattemessig behandling av ulike kapitalplasseringer. For eksempel vil alternativavkastningen fra investeringer i selskap ikke bli beskattet, verken på selskapets eller på personens hånd, mens alternativavkastningen fra låneinstrumenter beskattes.
Denne forskjellsbehandlingen kan motvirkes ved å fjerne skjermingsfradraget i utbytteskatten. I så fall vil det oppstå insentiver til å holde kapital tilbake i selskap for å spare skatt (innlåsing). Dette skyldes at investor rentefritt kan utsette beskatningen av avkastningen ved å holde kapitalen tilbake i selskapssektoren. Nåverdien av skattebelastningen blir da lavere (skattekreditt). Utvalget har utviklet modeller for også å motvirke denne vridningen. Det kan for eksempel innføres et særlig tillegg i skattepliktig inntekt på personlig hånd som utligner fordelen (i tillegg til ordinær utbytteskatt), eller en kapitalinntektsskatt i kombinasjon med et justert skjermingsfradrag i aksjonærmodellen. Modellene er administrativt kompliserte, og de kan i noen grad omgås. Skattetillegget skal tilordnes personlige eiere, og i kompliserte konsernstrukturer (som også kan inkludere utenlandske selskap) kan det for skattemyndighetene bli administrativt krevende å finne fram til den ultimate eieren.
NHO argumenterer for at utvalget ikke har vurdert hvor stort problemet med innlåsing faktisk er. NHO mener det neppe er mulig å påvise en like stor negativ effekt på investering og skattegrunnlag som følge av innlåsing, som den positive effekten utvalget legger til grunn at ACE-modellen har. Departementet ser at ACE-modellen kan innføres uten en særskilt og komplisert tilpasning av personbeskatningen, dvs. med en ordinær utbytteskatt (uten skjerming). Departementet mener likevel det vil være problematisk å utforme et skattesystem som gir insentiv til å holde kapital tilbake i selskapssektoren for å spare skatt. Skattesystemet bør i størst mulig grad utformes nøytralt slik at investorer har insentiv til å plassere kapital der den kaster mest av seg. Dette har vært et hovedhensyn i skattesystemet siden 1992-reformen.
Departementet vil heller ikke foreslå ulike varianter av modeller som fjerner fradrag for finansieringskostnader i selskapsskatten. Som utvalget påpeker, vil CBIT-modellen medføre betydelige utfordringer når en ser personbeskatningen i sammenheng med selskapsbeskatningen. CBIT-modellen vil også reise betydelige utfordringer i beskatningen av finanssektoren. En variant av CBIT-modellen der netto finansieringskostnader avskjæres, slik det svenske skatteutvalget har foreslått, er også komplisert å integrere med personbeskatningen, og den kan skape vridninger internt i selskapssektoren.
Regjeringen legger på denne bakgrunn opp til at dagens modell for selskapsbeskatningen bør videreføres.
Selskapsskatten i Norge er relativt høy sammenlignet med andre land, og internasjonalt går det i retning av lavere selskapsskattesats. I 2015 ligger den formelle selskapsskattesatsen i Norge 1,9 prosentpoeng over gjennomsnittet i OECD og 4,5 prosentpoeng over gjennomsnittet i EU. I likhet med utvalget mener også departementet at det er en fare for at investeringsnivået i Norge vil reduseres dersom de effektive skattesatsene over tid er vesentlig høyere enn i våre nærmeste naboland. Den effektive beskatningen av selskap i Norge bør derfor reduseres. Departementet er samtidig enig med utvalget i at Norge ikke bør lede an i en internasjonal konkurranse om å tilby lave skattesatser.
Departementet anbefaler at en i løpet av perioden 2016–2018 tar sikte på å redusere selskapsskattesatsen ned til 22 pst. Ytterligere reduksjoner vurderes i lys av utviklingen internasjonalt. Både Storbritannia, Finland og Island har en selskapsskattesats på 20 pst., mens Sverige har en skattesats på 22 pst. Danmark skal redusere satsen til 22 pst. I statsbudsjettet for 2016 foreslås det at en som et første skritt reduserer selskapsskattesatsen ned til 25 pst.
Provenytapet fra redusert selskapsskatt bør delvis finansieres gjennom grunnlagsutvidelser. Etter departementets vurdering er det rom for forbedringer i skattegrunnlagene som gir grunnlag for satsreduksjon og et mer vekstvennlig skattesystem. For at en skal kunne redusere skattesatsen ned til 22 pst. i de årlige budsjettene, forutsettes det derfor at flere av utvalgets forslag til innstramminger i selskapsskattereglene gjennomføres. Særlig er det viktig å gjennomføre grunnlagsutvidelser som bidrar til at skattegrunnlaget gjenspeiler faktisk økonomisk resultat. Dette gjør at selskapsskatten i minst mulig grad vil påvirke selskapenes investeringsbeslutninger.
Lavere selskapsskattesats vil isolert sett redusere beskatningen også i grunnrentenæringene. Grunnrentenæringene er basert på naturressurser som tilhører fellesskapet, og næringsaktiviteten er stedbunden. Bekymringen for at høy norsk selskapsskattesats kan motivere til flytting av selskap og skattegrunnlag til utlandet, gjør seg ikke gjeldende for disse næringene på samme måte som for annen næringsvirksomhet. I en åpen økonomi med mobile skattegrunnlag er det spesielt viktig å verne om provenyet fra skatt på stedbundne naturressurser. Samtidig bør selskapsskattesatsen være lik for alle næringer. Det vil legge til rette for at ressursene brukes der de gir høyest avkastning for samfunnet. Dette tilsier at den samlede beskatningen av grunnrentenæringene ikke reduseres som følge av redusert selskapsskattesats. Regjeringen anbefaler derfor at lavere selskapsskatt kombineres med en justering av grunnrentebeskatningen.
I Prop. 1 LS (2015–2016) foreslår regjeringen at grunnrenteskattesatsene i 2016 økes med 2 prosentenheter, tilsvarende reduksjonen i selskapsskattesats. Det fører til et visst provenytap fordi grunnlagene for grunnrenteskattene er smalere enn selskapsskattegrunnlaget, blant annet på grunn av et særskilt fradrag (friinntekt). Når selskapsskatten settes videre ned, bør grunnrenteskatten justeres slik at det samlede provenyet fra grunnrentenæringene ikke reduseres ytterligere. En provenynøytral omlegging er i tråd med hensynet til forutsigbarhet for selskapene.
I likhet med utvalget ser departementet at det finnes andre stedbundne potensielle renprofitter i norsk økonomi. Dette gjelder blant annet fiskeri- og havbrukssektoren og frekvensressurser i telesektoren. Også mineralnæringen kan potensielt gi ekstraordinær avkastning. Reduksjon av selskapsskattesatsen vil styrke behovet for skattlegging av slik ekstraordinær avkastning. Eventuell grunnrente fra disse næringene kan imidlertid alternativt hentes inn gjennom andre virkemidler enn grunnrenteskatter, herunder auksjoner og konsesjonsvederlag. For eksempel har det blitt hentet inn betydelige inntekter til staten gjennom auksjon av frekvenstillatelser i enkelte tilfeller. Regjeringen har også det klare utgangspunkt at nye tillatelser innenfor havbruksnæringen som hovedregel skal tildeles gjennom auksjon. Samtidig har regjeringen satt ned et utvalg som bl.a. vurderer hvordan ressursrenten i fiskerinæringen skal benyttes i framtiden, herunder alternativer for ressursrentebeskatning. Regjeringen vil løpende vurdere hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessig for å hente inn eventuelle grunnrenter fra stedbundne ressurser i Norge.
Komiteen viser til at siden skattereformen i 1992 har Norge i grove trekk hatt et stabilt og velfungerende skattesystem med brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser. Dette har bidratt til gode rammebetingelser for næringslivet. Komiteen vil understreke betydningen av at det i skattesystemet har vært lagt vekt på nøytralitet og effektiv ressursbruk, og vil understreke betydningen av at de samme prinsipper legges til grunn videre. Komiteen vil derfor legge til grunn at dagens modell for selskapsbeskatningen videreføres.
Økt globalisering gjør at bedrifter og kapital flyttes lettere over landegrenser. Komiteen viser til at dette gir noen hovedutfordringer i selskapsskatten. En relativ høy selskapsskatt gir bedrifter insentiv til å investere i andre land som har lavere skatt. I tillegg gir en relativt høy skattesats flernasjonale selskaper motiv til å flytte overskudd til andre land med lavere skatt. Komiteen vil understreke betydningen av at skattesystemet tilpasses nye utviklingstrekk og bidrar til konkurransedyktige rammebetingelser for næringsliv og arbeidsplasser.
Komiteen viser til at satsen for selskapsskatt i Norge etter hvert har blitt høyere enn i landene rundt oss. Komiteen vil peke på at i 2015 lå den formelle selskapsskatten i Norge 1,9 prosentpoeng over gjennomsnittet i OECD og 4,5 pst over gjennomsnittet i EU. Komiteen legger til grunn at Norge verken bør eller skal være ledende på et lavt skattenivå, men ser behovet for en større grad av harmonisering av selskapsskatten i forhold til de andre nordiske landene og land det er naturlig å sammenligne oss med. Komiteen støtter regjeringens forslag om å redusere selskapsskatten og mener at denne skal reduseres til 23 pst i løpet av perioden 2017–2018, og at eventuelle ytterligere reduksjoner vurderes i lys av utviklingen internasjonalt og spesielt i våre naboland.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til høringsinnspill fra vannkraftbransjen der det pekes på at lave kraftpriser i kombinasjon med beskatning av denne sektoren medfører at det er krevende å foreta nødvendige investeringer og vedlikehold.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser videre til at det i forbindelse med den nylig fremlagte Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring. Energipolitikk mot 2030 er varslet at det tas sikte på å etablere en ekspertgruppe som skal se nærmere på hvordan vi kan oppnå en mer effektiv og samfunnsmessig rasjonell utnyttelse av vannkraftressursene. Videre vil dette flertallet vise til at det i den nylig fremlagte Meld. St. 29 (2015–2016) Finansmarkedsmeldingen 2015 varsles at regjeringen vil vurdere lempinger i regelverket for å fjerne det som eventuelt hindrer pensjonskasser og livselskaper i å investere private pensjonsmidler i infrastruktur. Dette flertallet vil understreke betydningen av at lokalsamfunn som avstår naturressurser kompenseres for dette.
Et tredje flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Venstre, viser til at det i en åpen økonomi med mobile skattegrunnlag er spesielt viktig å verne om provenyet fra stedbundne naturressurser. Denne type aktivitet er ikke mobil på samme måte som annen type næringsvirksomhet. For å opprettholde provenyet på om lag det samme nivået som tidligere støtter dette flertallet regjeringens syn om at lavere selskapsskatt kombineres med en justering av grunnrentebeskatningen.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil understreke betydningen av at lokalsamfunn som har avstått og avstår naturressurser, kompenseres for dette.
Komiteens medlem fra Venstre støtter ikke flertallets syn på at lavere selskapsskatt må kombineres med en justering av grunnrentebeskatningen. En slik politikk gjør det skattemessig mindre lønnsomt å investere i fornybar energi som vannkraft og mer skattemessig lønnsomt for petroleumssektoren. Det er stikk i strid med den utviklingen dette medlem ønsker, og går også i motsatt retning av det som regjeringspartiene, Venstre og Kristelig Folkeparti uttrykte i forliket om statsbudsjettet for 2016, hvor disse partiene forpliktet seg til en framtidig skatteomlegging som skal «være av en størrelse som forsterker klimaforliket og gir betydelige reduksjoner i klimautslippene».
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartivil påpeke at hovedtrusselen mot det norske skattegrunnlaget kommer fra skatteparadisene og overskuddsflytting gjennom smutthull til disse.
Dette medlem vil understreke at justering av grunnrentebeskatningen bør innebære en reversering av skattekuttene på 630 mill. kroner til petroleumssektoren og 85 mill. kroner til vannkraftsektoren i statsbudsjettet for 2016, da friinntekten ikke ble justert opp for å kompensere for lavere alminnelig selskapsskatt.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen foreslå å redusere friinntekten i særskatten for å nøytralisere skattekuttene gitt til petroleumssektoren og vannkraftsektoren på henholdsvis 630 mill. kroner og 85 mill. kroner og at den justeres videre i tråd med endringer i satsen på selskapsskatt og skatt på aksjeutbytte.»
«Stortinget ber regjeringen utrede grunnrentebeskatning innen gruvevirksomhet og havbruk.»