2. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at komiteen har tre grunnlovsforslag til behandling om opphevelse av Grunnloven § 107, Dokument 12:6 (2011–2012) fremsatt av Gunnar Gundersen, Svein Flåtten, Anders B. Werp og Olemic Thommessen, Dokument 12:13 (2011–2012) fremsatt av Trine Skei Grande og Borghild Tenden og Dokument 12:17 (2011–2012) fremsatt av Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Torgeir Trældal. Alle forslagene har samme ordlyd:
«§107 oppheves»
Forslagene er i det alt vesentlige likelydende med grunnlovsforslag behandlet av tidligere storting, senest 11. januar 2011, hvor forslagene verken oppnådde flertall eller grunnlovsflertall.
Forslagene dreier seg om å oppheve grunnlovsvernet av odelsretten. Etter Grunnlovens revisjon er vernet om odelsretten inntatt i Grunnloven § 117, som har følgende ordlyd:
«Odels- og åsetesretten må ikke oppheves. De nærmere betingelser for hvordan den skal bestå til støtte for staten og til gagn for landallmuen, fastsettes av det første eller annet følgende storting.»
Odels- og åsetesrettens virkeområde er nærmere hjemlet i lov om odelsretten og åsetesretten (odelslova) fra 1974.
I odelsloven § 1 blir odelsretten definert slik:
«Odelsrett kan hevdast til fast eigedom som nemnt i § 2. Slik eigedom blir kalla odlingsjord. Den som eig odlingsjord når odelshevdstida går ut, blir kalla odlar.
Eigedom som det kviler odel på, blir kalla odelsjord.»
Åsetesretten er nærmere definert i odelsloven § 51 første ledd:
«Når eigaren av odelsjord eller odlingsjord døyr og jorda går i arv til etterkomarane hans, har ein av desse rett til på skifte å få denne utlagt til seg, på vilkår som går fram av dei etterfølgjande paragrafane. Denne retten, som blir kalla åsetesrett, gjeld ikkje sameigepart utan der resteigedomen er eigd av ektefellen eller sambuaren til arvelataren og arvingen er etterkomar også etter denne.»
Videre følger det av odelsloven § 56 første ledd:
«Åsetesarvingen har krav på at det ved skjøn blir fastsett ein overtakingspris som er rimeleg etter dei tilhøva som ligg føre. Verdsetjinga skal gjerast med særleg tanke på at overtakaren kan makte å bli sitjande med eigedomen. Åsetestakst må ikkje setjast høgare enn verdien av eigedomen ved odelstakst, jf. § 49.»
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Venstre, vil påpeke at odelsretten var – og er – en gjenkjøpsrett som gir etterkommerne etter en odelsbonde rett til å kjøpe landbrukseiendommen fra fremmede etter nærmere regler. Åsetesretten er en rett for nærmeste etterkommere til å ta over jordeiendom arvelateren etterlater seg, mot å løse ut de andre arvingene. Hensikten er at etterkommerne skal kunne settes i stand til å bli sittende med eiendommen. Åsetesretten har også i praksis stor betydning ved ordinære generasjonsskifter.
En rettslig karakteristikk av odelsrettens betydning i slekten kan stikkordsmessig oppsummeres slik:
et fast regelverk avgjør hvem som kan kreve eiendommen, når eieren dør eller eiendommen på annet vis skifter eier. Det vil si at det er forutberegnelighet med hensyn til hvem som skal overta,
denne forutberegneligheten gir den som har best odelsrett, mulighet til å forberede seg til overtagelsen gjennom erfaring og utdannelse,
eiendommen beholdes udelt,
den legger til rette for fortsatt landbruk – bruk av land i Norge, fordi neste generasjon får anledning til å overta til en pris som kan forrentes av driften,
den markerer i dag likestilling mellom kjønnene i relasjon til eierskap og drift av landbrukseiendom. Dette har i vesentlig grad bidratt til at Norge er blant de land i verden med høyest andel kvinnelige eiere og brukere av landbrukseiendom, og
de forholdene som er nevnt ovenfor innebærer at eieren har større sikkerhet for at innsats og disposisjoner blir av betydning for neste generasjon.
Flertallet vil peke på at odelsretten har tradisjoner tilbake til landskapslovene på slutten av 1000-tallet. I Magnus Lagabøtes landslov fra 1274 er også odelsretten videreført. En viktig årsak til dette var at kongen anså odelsretten som et middel til å sikre fordeling av makt og rikdom i det norske samfunnet, og derved forebygge at for stor makt ble konsentrert hos kirken og adelen.
Odelsretten har vært gjenstand for harde angrep en rekke ganger, særlig fra adelen og den finansielle eliten. De til nå sterkeste angrepene skjedde fra 1600-tallet frem til 1811, først og fremst fra danske interesser, fordi odelsretten hindret den danske adelen i å kjøpe opp jord og skog i Norge. Dette kulminerte med at vi i 1811 fikk en forordning som i praksis førte til at landbrukseiendom omsatt utenfor familien, ble solgt uten odelsrett. Innholdet i regelen var at selgeren måtte ta uttrykkelig forbehold om odelsrett dersom den fortsatt skulle gjelde etter salget. Et slikt forbehold var det svært få selgere som var villige til å ta, fordi det ville få betydning for salgssummen. Denne forordningen var trolig den viktigste årsaken til at vi fikk grunnlovsvernet av odels -og åsetesretten i 1814. Den nevnte forordningen ble opphevet ved Grunnlovens ikrafttredelse, og odelsretten på eiendommer som var solgt siden 1811 ble samtidig restituert. På grunn av et sterkt og klart lovverk unngikk man således at tilgangen til norske naturressurser kom på hender som i mindre grad var opptatt av norsk verdiskapning.
Det danske motstykket til odelsretten, «lovbydelsen», og den svenske «bördsretten» ble også vesentlig innskrenket i den nevnte perioden, mens tilsvarende regler ble videreført – og fortsatt gjelder – i for eksempel Sveits, Østerrike og deler av Tyskland.
Flertallet mener dette viser at det ikke var tilfeldig at man tok odelsretten inn i Grunnloven på Eidsvoll i 1814.
Flertallet viser til Christian Magnus Falsen, som i 1815 ga ut skriftet «Norges Odelsrett, med hensyn paa Rigets Constitution». Der mener Falsen at odelsretten hadde medvirket til at ingen her til lands hadde hatt mulighet til å samle seg store jordeiendommer. Og på den måten kunne ingen «ophøie sig over de mindre Jordlodders Ejere, eller frie Odelsmænd». Falsen var også medvirker til odelsloven av 1821, som gjaldt frem til en større revisjon i 1974. Denne loven er en direkte oppfølging av Grunnloven § 117.
Flertallet bemerker at odelslovens innhold har blitt endret gjennom tidene. Kretsen av personer som har odelsrett har fra tid til annen blitt justert. Men grunnlovsvernet har det ikke vært flertall for å fjerne.
Flertallet vil derfor fremheve at både odels- og åsetesretten har lange tradisjoner i norsk historie. Dette er av våre lengstlevende institutter.
Flertallet mener det som særpreger det norske landbrukssamfunnet er selvstendige, selveiende og frie bønder. Flertallet vil fremheve at odelsinstituttet er et vern mot kapitalkreftene, for å sikre at personer som har interesse og forutsetninger for å forvalte landbrukseiendommer og matproduksjon, skal sikres mulighet til det. Gjennom en spredning av eiendomsretten til landarealene til de mange får vi en spredning av makt, noe som særtegner den norske samfunnsmodellen. Instituttet har vært en viktig faktor for folkestyret, maktfordeling og derved velstandsutvikling.
Flertallet mener odelsinstituttet og dets grunnlovsvern er med på å sikre langsiktighet i det forvalteransvaret driverne av norsk landbruk utøver. Dette er et ansvar som går over generasjoner. Sikring av jordas fruktbarhet og skjøtsel av skog er gode eksempler på dette. Prinsippet om at man forvalter eiendommen til det beste for fremtidige generasjoner er en av pilarene i odelsinstituttet. Et kjent begrep er at «man skal overlate eiendommen i bedre stand enn da en selv overtok».
Flertallet vil bemerke at de som eier og driver landbrukseiendommer står for norsk matproduksjon. Matproduksjon er grunnleggende i ethvert samfunn. Flertallet viser derfor til at det er nødvendig å ha grunnlovsvern om ordninger som sikrer at dette blir gjort på en best mulig måte og at man sikrer kompetanse i næringen. Odelsinstituttet representerer dette.
Flertallet viser videre til utredningen fra Odelslovutvalget, der flertallet mener odelsretten fører til:
Bedre landbruk
Gårdbrukeren er selveier, noe som bidrar til økt fokus på trygg mat, og langsiktig ressursforvaltning og helhetlig næringsutvikling til det beste for lokalsamfunnet
Riktig eiendomsstruktur
Opprettholdelse av distriktsbosetting, med lokalt eierskap til landbrukseiendommer
Likestilling mellom kjønnene
Flertallet i det nevnte utvalget fremhevet også:
«Utvalgets flertall (Buttingsrud Mathiesen, Hersleth Holsen, Indgjerd Værdal, Kveberg, Opdahl, og Svastuen) er klar over at odelsloven gir enkelte uønskede virkninger. Det avgjørende etter flertallets syn, er imidlertid at odelsloven utvilsomt gir flere og tyngre samfunnsmessig gunstige effekter, enn ulemper. Det vises særlig til de sosiokulturelle verdiene i tilknytning til de holdninger og langsiktige målsettinger som preger yrkesutøverne i landbruket, herunder i relasjon til spørsmålet om likestilling og bedre landbruksdrift. Videre vil Utvalgets flertall peke på at de uheldige virkningene av odelsloven, slik den fremstår i dag, vil bli vesentlig redusert ved de endringene som Utvalget har foreslått.
Et annet viktig aspekt for flertallet, er at odelsloven bidrar til å ivareta samfunnsmessige verdier på en måte som er forutsigbar for yrkesutøverne i landbruket, og lite utsatt for stadige endringer, slik for eksempel konsesjonsloven har vært de senere årene. Det er også grunn til å peke på at odelsloven er elastisk i den forstand at den ivaretar samfunnsmessig ønskede virkninger på lovtomme områder.
Flertallet mener ut fra en totalvurdering at odelsloven også i fremtiden vil være et viktig instrument for å sikre langsiktighet og stabilitet i næringen, samt å medvirke til samfunnsmessig ønskede virkninger. Flertallet ønsker etter dette at odelsretten skal bestå.
Utvalgets flertall bemerker ellers at åsetesretten i dag har en begrenset betydning vedrørende eierskifter i landbruket. Når det gjelder åsetesrettens betydning ved en eventuell opphevelse av odelsretten, viser flertallet til merknadene under punkt 12.4, særlig hva angår arvesituasjonen. Dersom odelsretten skulle oppheves, vil denne betydningen avta ytterligere, ved at man sannsynligvis ikke lenger vil få samvirket mellom odels- og åsetesrett med hensyn til pris, ved vanlige generasjonsskifter. Ytterligere er det slik at eiendommer av næringsmessig betydning i landbruket, i praksis ikke omfattes av åsetesretten, i og med at disse eiendommene i det alt vesentlige overdras mens eieren fortsatt er i live. Det er først og fremst dersom eieren dør uventet (før pensjonsalder) at åsetesretten får betydning.»
Flertallet slutter seg til disse vurderingene.
Flertallet vil peke på at odelsretten er en privatrettslig særrett for den slekt som i minst 20 år har hatt tilknytning til en bestemt landbrukseiendom, og slik at det mellom dem i slekten som har odelsrett er en prioritetsrekkefølge. Dette medfører en rett ved arv/skifte, en løsningsrett når eiendommen kommer ut av slekten, samt en løsningsrett overfor en med svakere odel som erverver eiendommen.
Flertallet finner grunn til å fremheve at alle personer i Norge kan erverve landbrukseiendom, hvis man oppfyller krav i henhold til loven. Av disse kan alle opparbeide odel, uavhengig av alder, kjønn, etnisitet, legning eller religion. Flertallet vil understreke at odelsinstituttet på denne bakgrunn ikke kan sammenlignes med monarkiets arverekkefølge.
Flertallet merker seg at forslagsstillerne i sine forslag hevder at instituttene (odels-og åsetesretten) er i strid med prinsippene om frihet og eiendomsrett, og de legger uheldige bånd på strukturutviklingen og hemmer utviklingen mot et lønnsomt og robust landbruk. Flertallet merker seg at disse momentene har vært gjengangere i debatten om odelsinstituttet, helt fra 1814. Forslagene som nå er til behandling er således ikke uttrykk for nye tanker, men de har blitt avvist ved alle tidligere anledninger fordi de vil ha motsatt effekt på samfunnet.
Flertallet mener odelsretten har preget hvordan man i Norge tenker rundt eiendom og eiendomsrett, hvor to sentrale aspekter er balanse mellom rett og plikt. Det følger forpliktelser med det å ha eiendomsrett til landbrukseiendommer. Dette eksemplifiseres med bestemmelser om personlig bo -og driveplikt. Flertallet er derfor av den oppfatning at det ved forslagene om å oppheve Grunnloven § 107 (nå § 117) også angriper konsesjonsloven med dens krav om prisregulering, personlig boplikt, personlig egnethet og andre former for offentlige reguleringer. Ved en opphevelse av odelsloven vil dette innebære at kapitalen skal være styrende for hvem som skal ha eiendomsrett og dermed kontroll med jord- og skogressursene i Norge. Flertallet mener en opphevelse av Grunnloven § 117 vil legge til rette for at eiendomsretten kommer til å bli konsentrert om kapitalsterke selskaper og enkeltpersoner. Det er ingen grunn til å tro at Norge vil være annerledes enn andre land som har liten eller ingen regulering knyttet til omsetning av landbrukseiendommer, for eksempel Danmark, Sverige, Storbritannia og USA. Erfaringer fra disse landene viser at det er attraktivt for både egne borgere og utlendinger å investere i landbrukseiendom, særlig i perioder med finansiell uro. Land med en sterk og stabil økonomi er særlig attraktivt for slike investeringer. Investorer i fast eiendom er videre mer interessert i den verdiøkning man kan oppnå fra slike eiendommer, enn inntjening fra landbruket.
Flertallet viser til at odelsloven er den sterkeste stabiliseringsfaktoren i en næring som blir utsatt for sterk økonomisk påvirkning i motsatt retning. Flertallet har videre merket seg at odelsloven bidrar til en mer langsiktig forvaltning av landbrukseiendommer ved at bøndene ser investeringer i et flergenerasjonsperspektiv. Samtidig mener flertallet at odelsloven er viktig for å utvikle kjønnsmessig likestilling i landbruket. Samtidig sikrer loven personlig eierskap til landarealer, noe som er en forutsetning for at eieren kan pålegges personlig boplikt.
Tidligere stortingsrepresentant Per Kristian Foss (H) uttalte i debatt 10. januar 2008 om tilsvarende grunnlovsforslag:
«Jeg ser ikke bort fra at det kan være argumenter både for og imot, men for en konservativ teller det noe at en ting har vart en stund, at bestemmelsene har lange tradisjoner, at grunnlovsbestemmelsene har bidratt til mange selveiende bønder, som vi som konservative setter uhyre stor pris på, og at det gir forutsigbarhet for en næring og for en stor befolkningsgruppe.»
Flertallet stiller seg bak denne konklusjonen.
Flertallet anbefaler således at forslagene ikke bifalles.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at odelsretten har vært omdiskutert i flere hundre år, og i dag er den et særnorsk fenomen som ikke finnes tilsvarende i andre vestlige land. Disse medlemmer mener odelsretten er en hindring for utvikling av gården som næring og bosted. Dersom landbruket skal ha en viktig plass også i framtidens Norge, krever det en modernisering. Disse medlemmer mener framtidens landbruk er avhengig av at initiativrike, tiltaksomme og kreative mennesker får anledning til å bosette seg på landbrukseiendommer og utvikle disse ut fra de mulighetene de ser. For å sikre bosetting og økt mangfold på bygdene bør det bli enklere å få kjøpt småbruk slik at de som har lyst og engasjement til å drive gårdsbruk, får mulighet til dette. Disse medlemmer mener at en mer aktiv bosettingspolitikk for de landbrukseiendommene som i all hovedsak er et sted å bo, er mye viktigere for et levende landbruk enn å beholde odelsretten. Disse medlemmer mener videre at flere av de hensyn som dagens odelsrett ivaretar, og som fremholdes av tilhengere av odelsloven, kan ivaretas gjennom andre virkemidler av økonomisk og lovmessig karakter, herunder konsesjonsloven.
Komiteens medlemmer fra Høyre hevder at denne bestemmelsen står i motstrid til de nye frihetsrettighetene som kom inn i Grunnloven på Eidsvold. Individuell frihet, og på noen punkter også omtale av næringsfrihet, står i kontrast til en innløsningsrett for en særlig avansert gruppe privilegerte personer med innløsningsrett. Grunnen til at dette allikevel ble ansett som en ordning verdt å bevare, er at odelsretten har slektskap med arveretten, som igjen kan sies å være en videreføring av eiendomsrett på tvers av generasjoner.
Selv om odels- og åsetesretten har lange tradisjoner, er tiden overmoden for en endring. Odelsloven er i sin nåværende form en av mange særreguleringer av eiendomsretten som hindrer fremtidsrettet satsing, naturlige strukturendringer, mer lønnsom drift og økt investeringsevne i landbruket. Usikkerhet om fremtidig eiendomsrett har svekket landbrukseiendom som realsikkerhet og avskåret drivere av gården tilgang på realkreditt. I tillegg har løsningsretten ført til en rekke urimelige resultater, selv om endringer i odelsloven, særlig etter 2010, har begrenset odelsløsning noe. Fortsatt inneholder loven bestemmelser som fører til en del konflikt og usikkerhet om odelseiendommer. Nødvendig regulering av eiendomsretten i landbruket ivaretas bedre gjennom konsesjonsloven sammen med jord- og skoglov. Ingen tungtveiende argumenter taler for å videreføre grunnlovsbestemmelsen om odelsretten.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at alle forslagene er identiske og at begrunnelsen for forslagene stort sett er like. Disse medlemmer støtter forslagene fremsatt i Dokument 12:6 (2011–2012, Dokument 12:13 (2011–2012) og Dokument 12:17 (2011–2012) og vil derfor stemme for alle forslagene.
Komiteens medlem fra Venstre støtter forslaget fremsatt i Dokument 12:13 (2011–2012) og fremmer følgende forslag:
«§ 117 oppheves.»