Proposisjonens hovedinnhold

Regjeringen v/Kulturdepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke (kirkeloven) med sikte på omdanning av Den norske kirke til eget rettssubjekt.

Det sentrale formålet med endringsforslagene er å gi Den norske kirke en rettslig selvstendig handleevne, slik de enkelte soknene har i dag. Ved forslaget dannes det et nytt rettssubjekt for Den norske kirke. Arbeidsgiveransvaret for prestene, prostene, biskopene, de tilsatte ved bispedømmerådenes og Kirkerådets administrasjoner, andre som er tilsatt og lønnet av bispedømmerådene eller Kirkerådet, samt tilsatte ved Kirkelig utdanningssenter i nord og ved Svalbard kirke, foreslås på dette grunnlaget overført fra staten til kirken.

Et hovedsynspunkt i reformen er at soknenes selvstendighet skal føres videre. Hvert av de 1 280 soknene vil dermed fortsatt være den grunnleggende enheten i Den norske kirke og ha en selvstendig rettslig stilling. Soknet vil fortsatt være arbeidsgiver for sine tilsatte og ha sin selvstendige økonomi. Også kommunenes finansieringsansvar for kirkens lokale virksomhet foreslås ført videre.

De kirkelige organene foreslås fortsatt regulert i lov. Etter forslaget bekreftes Kirkemøtet som Den norske kirkes øverste organ. Kirkemøtet skal kunne opptre på det nye rettssubjektets vegne i alle saker der det ikke er fastsatt i lov eller i medhold av lov at myndigheten er lagt til et annet organ. Kirkerådet får en tydelig rolle som utøvende organ for Kirkemøtet, og dermed for rettssubjektet. Kirkemøtet og andre nasjonale og regionale kirkelige organer vil bare kunne gripe inn i soknets selvstendige myndighet når dette er hjemlet i lov.

Den foreslåtte reformen innebærer en virksomhetsoverdragelse fra staten til det nye rettssubjektet for Den norske kirke. Statens finansiering av de virksomhetene som overføres, foreslås opprettholdt gjennom rammetilskudd. Statens finansieringsoppgave overfor kirken vil dermed være den samme som før, og den økonomiske ansvarsdelingen mellom staten og kommunene på kirkens område føres videre. Statens netto bevilgninger til den delen av kirkens virksomhet som foreslås skilt ut, er i 2016 på rundt 1,4 mrd. kroner og omfatter rundt 1 600 årsverk.

Hovedinnholdet i forslagene til lovendringer er:

• Den norske kirke gis rettslig selvstendig handleevne som et eget rettssubjekt.

• Kirkemøtet bekreftes som Den norske kirkes øverste organ og gis en alminnelig adgang til å delegere myndighet til Den norske kirkes regionale og sentrale organer.

• Kirkerådet får en tydelig rolle som utøvende organ for Kirkemøtet, og dermed for rettssubjektet. Kirkerådets ansvar for økonomien i rettssubjektet fastsettes i en egen lovbestemmelse.

• Lovreguleringen av bispedømmerådenes oppgaver og ansvar reduseres. Kirkemøtet vil etter dette i større grad kunne bestemme hvilke oppgaver bispedømmerådene skal ivareta. Også Kirkerådet gis adgang til å delegere myndighet til bispedømmerådene.

• Det lovreguleres at det fortsatt skal være prestetjeneste i hvert sokn, prost i hvert prosti og biskop i hvert bispedømme. Prestetjenestens uavhengige stilling bekreftes ved en egen bestemmelse i loven, og det gis et rettslig grunnlag for at biskopene fortsatt kan utøve sin rolle som et særskilt organ i kirken.

• Kirkemøtet gis lovhjemmel til å opprette en egen nemnd for behandling av klager og eventuelle andre særlige saker.

• Statens finansieringsansvar overfor kirken lovfestes. Statens finansiering skal skje gjennom ett samlet rammetilskudd som stilles til Kirkemøtets disposisjon. Lovreguleringen av kommunenes økonomiske ansvar overfor Den norske kirke vil være som før.

• Lovendringene legger til rette for at arbeidsgiveransvaret for prestene, prostene, biskopene, de tilsatte ved bispedømmerådenes og Kirkerådets administrasjoner og ved Kirkelig utdanningssenter i nord og Svalbard kirke, samt enkelte andre som er tilsatt og lønnet av bispedømmerådene eller Kirkerådet, kan overføres fra staten til kirken.

• Det foreslås i tillegg enkelte andre endringer i kirkeloven. I hovedsak dreier det seg om å overføre myndighet som i dag tilligger Kongen og departementet, til kirkelige organer.

• Det foreslås at det i overgangsbestemmelser til kirkeloven reguleres visse overgangsspørsmål og gis en midlertidig bestemmelse som sikrer at AFP-ordningen (avtalefestet pensjon) gjennom Statens pensjonskasse (SPK) kan videreføres for de tidligere statlig tilsatte.

Bakgrunn

Departementet peker i proposisjonen på at reformer i kirkeordningen er blitt gjennomført i en prosess over lang tid.

Etter at forholdet mellom stat og kirke ble utredet i NOU 1975:30, og den påfølgende behandlingen av St.meld. nr. 40 (1980–1981), ble en rekke reformer gjennomført på 1980- og 1990-tallet. Reformene var med på å underbygge Den norske kirke som en organisert og avgrenset størrelse i det norske samfunnet. I 1996 vedtok Stortinget ny kirkelov (som bl.a. avklarte soknets stilling og lovfestet kirkelige fellesråd), samt ny gravferdslov og ny lov om Opplysningsvesenets fond.

Forslag til endringer i statskirkeordningen ble lagt fram i NOU 2006:2 Staten og Den norske kirke, og fulgt opp i St.meld. nr. 17 (2007–2008), jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008) og Kirkeforliket våren 2008 mellom alle partier på Stortinget. Forliket om statskirkeordningen hadde som forutsetning at det ble gjennomført en demokratireform i kirken. Biskoper og proster skulle ikke lenger utnevnes i kirkelig statsråd, men tilsettes av kirkelige organer. Den norske kirke skulle fortsatt ha en særlig forankring i Grunnloven, og finansieringsordningene videreføres.

Forslag til grunnlovsendringer ble fremmet i 2008 og vedtatt i det påfølgende storting 21. mai 2012. Som oppfølging av Kirkeforliket i 2008 ble tilpasninger i gravferdsloven og kirkeloven vedtatt i henholdsvis 2010 og 2012. Etter at det var prøvd ut nye ordninger for de kirkelige valgene i 2009 og 2011, ble hovedelementene i demokratireformen lovfestet i 2012. Grunnlovsendringene i 2012 avviklet Kongens særskilte kirkestyre og åpnet for en videre selvstendiggjøring av Den norske kirke.

I tråd med Kirkemøtets vedtak i april 2013 om skrittvis videreutvikling av kirkeordningen og regjeringens politiske plattform høsten 2013 sendte departementet ut et forslag til kirkelig forvaltningsreform til bred høring høsten 2014. Etter dette utarbeidet departementet et dokument om dannelsen av et nytt rettssubjekt for Den norske kirke, for behandling og uttalelse i Kirkemøtet mars 2015. På dette grunnlag fremmet regjeringen den foreliggende lovproposisjonen for Stortinget i februar 2016.

Videre lovutvikling på tros- og livssynsområdet

Departementet viser til at Kirkemøtet arbeider ut fra et mål om at dannelsen av et nytt rettssubjekt for kirken skal følges opp av en reformfase 2. Kirkerådets tidsperspektiv for denne neste reformfasen er iverksettelse i 2020.

Departementet antar at kirken under denne reformfasen bl.a. vil gjennomgå kirkens organisering og soknenes plass i kirkeordningen, kirkens forvaltningsnivåer og de kirkelige organenes innbyrdes myndighetsfordeling, med sikte på at slike spørsmål blir regulert i en kirkeordning som Kirkemøtet gjør vedtak om. En rekke bestemmelser i kirkeloven vil da kunne oppheves og statens lovregulering reduseres til en kortfattet rammelovgivning for Den norske kirke. Dette vil reise spørsmål om en omlegging av dagens finansieringsordninger, slik at Den norske kirke også på det økonomiske området blir mer fristilt og selvstendig. Det er særlig spørsmålet om kommunenes økonomiske oppgaver overfor Den norske kirke det da vil være aktuelt å ta opp. I dag innebærer kirkeloven § 15 begrensninger i kirkens myndighet til blant annet å treffe vedtak om kirkens organisering, den kirkelige inndelingen og om kirkebyggene. Dette er bestemmelser som ikke foreslås endret nå. Ved en framtidig vurdering av kirkens finansieringsordninger antar departementet at en omlegging for eksempel i retning av medlemsfinansiering i en eller annen form vil være naturlig å vurdere.

Slike ytterligere reformer på kirkens område bør etter departementets syn innpasses i en helhetlig gjennomgang av tros- og livssynsfeltet, der bl.a. finansieringsordningene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn vurderes i sammenheng. Utover en gjennomgang av finansieringsordningene for alle tros- og livssynssamfunn mener departementet at også de andre delene av lovgivningen for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn bør gjennomgås samlet. Etter at den foreslåtte forvaltningsreformen er gjennomført, vil departementet komme tilbake til dette som egen sak. Målet er én helhetlig lov for alle tros- og livssynssamfunn. I en slik lov vil bestemmelsene om Den norske kirke kunne være av rammekarakter og avstemt med bestemmelsene for andre tros- og livssynssamfunn.

Økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget

Departementet framholder at de foreslåtte endringene i kirkeloven skal etablere et tydelig skille mellom staten og kirken. Overføringen av arbeidsgivermyndigheten for prester og andre kirkelig tilsatte fra staten til en selvstendig kirke er en sentral del i dette. Selv om lovendringene markerer en viktig endring i relasjonen mellom staten og kirken, ikke minst for kirkens prestetjeneste som siden reformasjonen har vært Kongens ansvar, vil prestenes tjeneste være den samme før og etter virksomhetsoverdragelsen. Også sekretariatsoppgavene ved Kirkerådet og bispedømmerådene vil stort sett være som i dag etter en utskilling, selv om en virksomhetsoverdragelse vil utløse en del nye oppgaver.

De økonomiske og administrative konsekvensene er særlig knyttet til at Den norske kirke, som en selvstendig rettslig enhet, selv må ta hånd om oppgaver som de kirkelige virksomhetene i dag får løst ved sin tilknytning til staten. Særlig gjelder dette oppgaver innen regnskap, økonomi- og personalforvaltning, siden statens fellessystemer blant annet innen lønn og regnskap, konsernkontoordningen i Norges Bank og statlige rammeavtaler ikke lenger vil kunne benyttes. Foruten kjøp av IKT-systemer innen lønn, regnskap og personalforvaltning må også bank-, revisor- og forsikringstjenester anskaffes.

Opplæring og rådgivning som er forbeholdt statens egne virksomheter, blant annet juridisk bistand innen arbeids- og forvaltningsrett, vil ikke være tilgjengelig for Den norske kirke som før. Overgangen til nytt regnskapsprinsipp vil medføre endrede oppgaver. Den bistanden som statsforvaltningen nå gir, både med hensyn til IKT-systemer, kompetanse og kapasitet, må kirken dels bygge opp selv, dels kjøpe i markedet, dels få gjennom et eventuelt medlemskap i en arbeidsgiverorganisasjon.

Departementet ser ikke grunn til å legge restriksjoner på det nye rettssubjektets adgang til å motta inntekter utover det regulære statstilskuddet, enten slike bidrag blir gitt av offentlige instanser eller private. Også inntektsgivende virksomhet av kommersiell karakter bør det være adgang til, så fremt annen lovgivning ikke er til hinder. Departementet går likevel ut fra at Den norske kirke i praksis vil ha svært få inntektskilder utenom statstilskuddet. Ved utskillingen vil det ikke oppstå endringer i skatte- eller avgiftsmessige forhold, heller ikke med hensyn til merverdiavgift.

Når det gjelder budsjettkonsekvenser for 2016, viser departementet til at bevilgningen til Den norske kirke ble økt med 6 mill. kroner til omstilling under Stortingets budsjettbehandling. Departementet tar sikte på å omdisponere og tildele Kirkerådet ytterligere 9 mill. kroner til implementering av IKT-tjenester og anskaffelse av revisor- og forsikringstjenester.

Regjeringen vil komme tilbake til de øvrige budsjettmessige konsekvensene av lovforslaget i forslaget til statsbudsjett for 2017. Departementets utgangspunkt ved budsjetteringen av statens tilskudd til Den norske kirke ved utskillingen er at gjeldende nivå på statens bevilgninger til kirken skal legges til grunn.

Etter en utskilling, der de kirkelige virksomhetene er organisert i én selvstendig økonomisk enhet, ser departementet et potensial for kostnadsbesparelser og effektivisering, bl.a. kan samme type oppgaver og funksjoner samles på færre steder. I dag er likeartede oppgaver fordelt på 15 drifts- eller organisasjonsenheter.

I pensjonsspørsmålet legger departementet til grunn at statspensjonister eller andre tidligere kirkelig ansatte i staten som har gått over i annet arbeid, ikke skal medregnes i pensjonsforpliktelsene for Den norske kirke etter utskillingen. Pensjonspremie til Statens pensjonskasse og endringene i pensjonsforpliktelsene overfor disse vil da være et ansvar for staten. Ved utskillingstidspunktet vil pensjonsforpliktelsene for Den norske kirke omfatte de som da er tilsatt i kirken.

Tilskuddet til egenkapital for Den norske kirke vil departementet komme tilbake til i statsbudsjettet 2017. Departementet legger til grunn at egenkapitalen skal være forsvarlig, gitt de særlige betingelser som vil gjelde for Den norske kirke. Viktige hensyn i denne sammenhengen er kirkens finansieringsordning gjennom årlige statstilskudd, kirkens likviditetsbehov og den lovbestemte begrensningen i kirkens låneadgang.

Når det gjelder Opplysningsvesenets fond, framholdt departementet i sine høringsdokumenter at det verken var nødvendig eller hensiktsmessig å foreta en nærmere vurdering av spørsmålet om den underliggende eiendomsretten til fondet. Hvorvidt Opplysningsvesenets fond tilhører staten eller kirken, har vært et omstridt spørsmål siden fondet ble dannet i 1821. Fondets tilskudd til Den norske kirke vil for fremtiden bli overført til Kirkemøtets disposisjon. Departementet tar sikte på å ta opp eierskapsspørsmålet vedrørende Opplysningsvesenets fond i sitt arbeid med en helhetlig lov og finansieringsordninger på feltet.

Kirkemøtet 2015 støttet forslaget om at Den norske kirkes landsfond avvikles som et statlig styrt fond, og at kapitalen tilføres det nye rettssubjektet. Forslag om å oppheve stortingsvedtaket fra 1956 blir tatt opp i statsbudsjettet for 2017.

Det praktisk-teologiske seminar foreslås organisert ved Det teologiske fakultet, Universitetet i Oslo, mens Kirkelig utdanningssenter i nord overdras til Den norske kirke. Forslag om rammeoverføringer vil komme i statsbudsjettet for 2017.

Hva angår konsekvenser mot annen lovgivning, foreslås ingen endringer i forhold som angår arkivlova og sameloven. Forvaltningsloven og offentleglova vil fortsatt gjelde for kirkens nasjonale og regionale organer. Det er lagt til grunn at lov om offentlige anskaffelser vil gjelde for Den norske kirke etter utskillingen.