1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Bakgrunn for lovforslaget
- 1.3 Nærmere om forslagene til endringer
- 1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Nærings- og fiskeridepartementet legger med dette fram forslag til endringer i lov 19. desember 2003 nr. 130 om Innovasjon Norge. Hensikten med endringene er å skape bedre rammer for eierstyring, forvaltning og utvikling av Innovasjon Norge. Endringene vil legge til rette for at Innovasjon Norge kan tilpasse kompetanse og innsats ved kontorene rundt om i Norge til ulike behov i regionene.
Forslagene innebærer at styret i Innovasjon Norge får større handlingsrom til å utforme kundekontakt, saksbehandling og beslutningssystem til det beste for gründere, bedrifter og innovasjons- og næringsmiljøer.
Innovasjon Norges formål om å være statens og fylkeskommunenes virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling i hele landet ligger fast. Det samme gjelder kravene om at styret må påse at selskapet har en organisering som er tilpasset ulike behov i regionene og kravene om at selskapet skal delta i regionale prosesser og regionale partnerskap. Det foreslås presiseringer i loven for å sikre at oppdrag kan legges direkte til Innovasjon Norge.
Departementet foreslår å oppheve lovbestemmelsen om at selskapet skal ha regionale styrer. Dette vil legge til rette for at selskapet kan finne den beslutningsstrukturen som best ivaretar kravene til god saksbehandling. Det vil også gi selskapet mulighet til å organisere kundekontakt og interne ressurser slik at de tilpasses ulike behov i regionene.
Videre foreslår departementet at selskapet blir mer ansvarlig for egne forpliktelser i tråd med hovedregelen for sektorpolitiske selskaper, samt enkelte andre endringer for å redusere ulikheter mellom lov om Innovasjon Norge og alminnelig selskapslovgivning.
Særlovgivningen for Innovasjon Norge vil med disse endringene bli mer lik den alminnelige selskapslovgivningen og de alminnelige prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse. Selskapet vil i større grad kunne drives etter alminnelige selskapsrettslige prinsipper med klare ansvarslinjer mellom de ulike organene i selskapet. Endringene i lov om Innovasjon Norge vil ikke medføre behov for endringer i andre lover.
I Prop. 89 L (2014–2015) Endringer i lov om Innovasjon Norge (eierforhold og forvaltning av selskapet) foreslo departementet en rekke endringer i lov om Innovasjon Norge.
Stortinget behandlet lovforslaget 19. januar 2016 og fattet følgende vedtak i samsvar med næringskomiteens innstilling, jf. Innst. 131 L (2015–2016):
«Vedtak 463
Prop. 89 L (2014–2015) Endringer i lov om Innovasjon Norge (eierforhold og forvaltning av selskapet) sendes tilbake til regjeringen.
Vedtak 464
Stortinget ber regjeringen legge frem en ny proposisjon om endringer i lov om Innovasjon Norge.
Vedtak 465
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at dagens eierstruktur i Innovasjon Norge beholdes.
Vedtak 466
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at lovfesting av regionale styrer i Innovasjon Norge opphører.
Vedtak 467
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at Innovasjon Norge skal ha et styre på minst 9 medlemmer.
Vedtak 468
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at eiernes ansvar for økonomiske forpliktelser i Innovasjon Norge begrenses i tråd med forslaget i Prop. 89 L (2014–2015) Endringer i lov om Innovasjon Norge (eierforhold og forvaltning av selskapet).»
Stortingets anmodning i vedtak 465 er fulgt opp ved at det i denne proposisjonen ikke foreslås endringer i § 2 som regulerer eierstrukturen i Innovasjon Norge.
Stortingets anmodning i vedtak 466 følges opp ved å videreføre forslaget i Prop. 89 L (2014–2015) om endringer i §§ 13 og 14 som innebærer en oppheving av kravet om at selskapet skal ha regionale styrer.
Stortingets anmodning i vedtak 467 er fulgt opp i forslag til endring i § 14, første ledd.
Stortingets anmodning i vedtak 468 er fulgt opp med utgangspunkt i en videreføring av forslaget i Prop. 89 L (2014–2015) om endring i § 9, men med en mindre justering av dette forslaget for å sikre at Innovasjon Norges ordninger kan innrettes i tråd med reglene for offentlig støtte som følger av EØS-avtalen.
Departementets vurdering er at Stortingets anmodning om endringer i all hovedsak er belyst i den alminnelige høringen forut for Prop. 89 L (2014–2015). Anmodningen om videreføring av dagens eierstruktur nødvendiggjør imidlertid en del lovtekniske endringer i forhold til Prop. 89 L (2014–2015). Departementet ser også behov for en justering fra Prop. 89 L (2014–2015) om endringer i § 9 Eiernes ansvar. I Prop. 89 L (2014–2015) ble minstetallet eiervalgte styremedlemmer i lovens § 14 første ledd foreslått redusert fra 6 til 5. Stortingets anmodning om et lovfestet minsteantall på 9 eiervalgte styremedlemmer er i tråd med størrelsen på sittende hovedstyre. Ansatteoppnevnte medlemmer kommer i tillegg.
Forberedelsene til Prop. 89 L (2014–2015) ble gjort fra våren 2014 til fremleggelse 10. april 2015. Et høringsbrev om forslag til endringer i lov om Innovasjon Norge ble utarbeidet av Nærings- og fiskeridepartementet, og sendt på høring 24. oktober 2014. De relevante delene av høringssvarene sett i lys av Stortingets vedtak den 19. januar 2016 er behandlet under de enkelte punktene i denne proposisjonen.
I forberedelsen av denne proposisjonen er fylkeskommunene og Innovasjon Norge involvert gjennom møter og brev. Tilbakemeldingene fra denne dialogen er gjengitt under de relevante forslagene til endringer. Etter departementets vurdering har det ikke vært behov for en ny alminnelig høring før framleggelse av denne proposisjonen.
Departementet foreslår å begrense eieransvaret for selskapets forpliktelser, jf. endringsforslaget til § 9 under punkt 3.3 i proposisjonen. Hvis selskapet i større grad blir ansvarlig for egne forpliktelser, bør det stilles krav til at selskapet har en forsvarlig egenkapital og gis nærmere bestemmelser for innskudd i selskapet og utdeling av utbytte. De foreslåtte endringene i loven innebærer ingen endringer i formålet til Innovasjon Norge som et sektorpolitisk selskap med samfunnsmessige mål. Departementet viser til at for de fleste statseide selskaper med sektorpolitiske mål følger ansvarsregulering i ordinær selskapslovgivning, henholdsvis statsforetaksloven og aksjeloven. Det vil i tillegg til reguleringen av selskapets egenkapital være behov for å regulere egenkapital tilhørende enkelte av ordningene, herunder låneordningene. Egenkapital tilhørende ordningene reguleres nærmere som en del av administrative bestemmelser for oppdragene.
Etter lov om Innovasjon Norge § 8 kan selskapet finansiere sin virksomhet ved lån, garantier og tilskudd fra staten, fylkeskommunene og andre offentlige aktører. Videre kan selskapet ha inntekter fra næringslivet og andre private aktører.
Departementet mener at det er viktig å få fram at oppdrag finansiert av offentlige aktører hviler på et lovfestet grunnlag som presiserer at det er den offentlige oppdragsgiveren som setter vilkårene for oppdraget. Innovasjon Norge er et virkemiddel for staten og fylkeskommunene. Når oppdragsgivere får rett til å tildele Innovasjon Norge oppdrag og når Innovasjon Norge har plikt til å utføre slike oppdrag, vil det ikke foreligge en gjensidig bebyrdende avtale i anskaffelsesregelverkets forstand. Selv om det er knyttet en viss usikkerhet til avgrensingen av anskaffelsesregelverkets anvendelsesområde for visse former for samarbeid i offentlig sektor, mener departementet at lovendringsforslagene for §§ 8 og 10 sammenholdt med selskapets formålsbestemmelse i gjeldende § 1 vil innebære at anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse for fylkeskommunenes oppdrag til Innovasjon Norge. Forholdet til anskaffelsesregelverket ble ikke tematisert i forbindelse med at fylkeskommunene kom inn på eiersiden i 2010.
Eiernes ansvarsregulering i lov om Innovasjon Norge § 9 har i dag en slik formulering:
«Eierne er ansvarlige for selskapets forpliktelser.
Dersom det oppstår forpliktelser for selskapet etter en låne- eller garantiordning, jf. § 10 nr. 1, som ikke kan dekkes av selskapet, er eierne pliktig til å tilføre den enkelte ordning ny kapital.
Ved oppløsning av selskapet har eierne solidarisk plikt til å skyte inn midler i selskapet i den grad det er nødvendig for å gi øvrige fordringshavere dekning.»
Det er departementets vurdering at eieransvaret for selskapets forpliktelser bør begrenses mer enn i dag. Særlig gjelder dette eieransvaret for forpliktelser knyttet til driften av selskapet. Begrensninger i eieransvaret vil være i tråd med at ansvaret og virkemidlene for å forvalte selskapet er lagt til styret, jf. § 17 om hovedstyrets myndighet, og endringsforslaget om å gi selskapet større handlingsrom for organiseringen av selskapet gjennom å fjerne føringen om regionale styrer, jf. punkt 3.5 i proposisjonen. Begrenset eieransvar er i tråd med selskapslovgivningen for aksjeselskap. Ved lov 20. desember 2002 nr. 88 ble det vedtatt lignende endringer i lov om statsforetak hvor statens ansvar ble endret til begrenset deltakeransvar etter mønster av aksjeloven.
Det er viktig å ta hensyn til selskapets låne- og garantiordninger, hvor Innovasjon Norge etter bestemmelsene i oppdragene vil kunne foreta disposisjoner som ikke bare er kommersielt begrunnet. Departementet mener det er behov for å justere forslaget i Prop. 89 L (2014–2015). Lov om Innovasjon Norge bør endres slik at eventuelle skadevirkninger ved tap i låne- og garantiordninger avgrenses til den gjeldende ordning, samtidig som det åpnes for andre avgrensende tiltak enn eksplisitte garantier. Oppdragsgiver bør fremdeles være ansvarlig for at Innovasjon Norge kan ivareta sine forpliktelser knyttet til de låne- og garantiordningene som oppdragsgiveren har lagt til selskapet.
Etter departementets vurdering bør det ikke gjelde en lovfestet garanti for egenkapitalvirkemidlene. Her bør det eventuelt gis garantier knyttet til de enkelte ordningene.
Oppdragsgiverne setter i stor grad premissene for selskapets inntekter. Innovasjon Norge bør ha ansvaret for å håndtere omstillingskostnader ved normale endringer i bevilgningene. Ved omfattende endringer i selskapets virksomhet, som en konsekvens av endringer i finansieringen fra en eller flere av oppdragsgiverne, legges det til grunn at de ansvarlige for endringen bidrar til å dekke omstillingskostnader. Dette for å hindre at en eller flere oppdragsgivere påfører selskapet endringer som også gir utilsiktede konsekvenser for andre oppdragsgivere og selskapets måloppnåelse. Dagens eiere i Innovasjon Norge vil fremdeles i siste omgang måtte garantere for de forpliktelser som selskapet har pådratt seg før de foreslåtte endringene trer i kraft.
I tråd med omtalen under punkt 3.2 i proposisjonen om endringsforslag for § 8 ser departementet behov for å gjøre tilpasninger i denne bestemmelsen for å sikre at Innovasjon Norge blir forpliktet til å utføre oppdrag fra de offentlige oppdragsgiverne. Departementet ser det ikke som nødvendig å gjøre de andre endringene i denne paragrafen som ble foreslått i høringen.
Forslaget om å oppheve bestemmelsen om at Innovasjon Norge må ha regionale styrer er en del av arbeidet for å sikre at styret i Innovasjon Norge har de nødvendige fullmaktene til å tilpasse Innovasjon Norges innsats i regionene til regionale behov og til beste for regional næringsutvikling og kunder. Det er også et tiltak for å sikre klare ansvarslinjer mellom de ulike organene i Innovasjon Norge, i tråd med alminnelig selskapslovgivning og prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse. Forventningene om regional tilstedeværelse og forankring sikres ved å videreføre dagens bestemmelser for regional tilstedeværelse i lovens § 11 som sier at
«Selskapet skal ha en organisering som er tilpasset ulike behov i regionene. Selskapet skal samarbeide med regionale aktører. Samarbeidet reguleres nærmere gjennom egne avtaler mellom selskapet og den enkelte aktør.»
Argumentene for å beholde føringen bygger ofte på en premiss om at styrene tar en stor rolle i den regionale koordineringen. De regionale styrene skal delta i utvikling av selskapets regionale strategi, drive tilsyn med distriktskontoret og ha beslutningsmyndighet i enkeltsaker. Høringsinstanser som kjenner forholdene godt, påpeker at styrene i varierende grad tar alle disse rollene. Innovasjon Norge vil være fri til å beholde de regionale styrene selv om bestemmelsen fjernes.
I dag har Innovasjon Norge 15 regionale styrer. Denne ordningen kan fremstå som ressurskrevende for de lokale kontorene som skal betjene styrene og de til sammen 120 styremedlemmene. Ordningen med regionale styrer kan videre begrense anledningen til å samle enkelte sakstyper ved ett eller flere distriktskontor.
Det er også sider ved dagens modell som gjør det uklart i hvor stor grad styret i Innovasjon Norge kan ta ansvar for forvaltningen av selskapet slik det er bestemt i gjeldende § 17 om hovedstyrets myndighet. Departementet vil her fremheve at de regionale styrene har egne mandat og representasjon fra fylkeskommunene som også er eiere i Innovasjon Norge, samtidig som de regionale styrene er underlagt hovedstyret. Representasjon fra fylkeskommunene i de regionale styrene fører også til at enkelte representanter for fylkeskommunene har rollen som eier, oppdragsgiver og beslutter av enkeltsaker. Dette er ikke forenlig med den rolledelingen som ellers legges til grunn for forvaltningen av Innovasjon Norges virkemidler. Dagens føringer kan også gi styret utfordringer når det gjelder å ta ansvar for etterlevelsen av bestemmelsene om habilitet i lovens § 25.
Forslaget om å fjerne de regionale styrene bør for øvrig ses i sammenheng med departementets forslag om å gjøre selskapet mer ansvarlig for egen virksomhet, noe som tilsier at selskapet også gis større handlingsrom til å organisere egen virksomhet. Flere av høringsinstansene er av en annen oppfatning. Dette gjelder spesielt flertallet av fylkeskommunene som har levert høringsuttalelse. Gjennomgående for disse er at de er imot å fjerne føringen i loven om at Innovasjon Norge skal ha regionale styrer, samtidig som de støtter forslaget om å begrense eiernes ansvar for Innovasjon Norge.
Innovasjon Norges egenart og formål tilsier at styret samlet sett bør ha bred erfaring og kompetanse når det gjelder ulike regioner og næringers muligheter og utfordringer. Selskapets størrelse og kompleksitet tilsier også et visst antall styremedlemmer.
Det synes lite hensiktsmessig å stille høyere krav til minsteantallet medlemmer i styret til Innovasjon Norge enn for styrer i allmennaksjeselskap som har mer enn 200 ansatte. På denne bakgrunn anbefalte departementet i Prop. 89 L (2014–2015) at det lovbestemte minsteantallet for eieroppnevnte medlemmer i styret settes til fem medlemmer. Antallet ansatterepresentanter i styret kommer i tillegg.
I stortingsvedtak 467 blir regjeringen bedt om å legge til grunn at Innovasjon Norge skal ha et styre på minst ni medlemmer. Dette vil bety en lovfesting av dagens praksis og bestemmelsene i selskapets vedtekter og eieravtalen. En lovfesting vil dermed ikke ha konsekvenser per i dag, men vil redusere handlingsrommet for eierne når det gjelder eventuelle fremtidige endringer i vedtekter og avtaler mellom eierne. Ingen av høringsinstansene under den alminnelige høringen argumenterer for en økning i minsteantallet. En lovendring som innebærer lovfesting av et minsteantall på ni eiervalgte styremedlemmer er lagt til grunn i proposisjonen.
Det er ikke vanlig i selskapslovgivningen å regulere adgangen til å ha valgkomité. En regulering av dette i lov om Innovasjon Norge anses dermed også som unødvendig og bør fjernes for å forenkle loven.
Departementet ønsker å gå bort fra ordningen med varamedlemmer når det gjelder de eieroppnevnte styremedlemmene. Dette er en tilnærming til bestemmelsene for statsforetak. Dette utelukker ikke at de ansattvalgte styremedlemmene kan ha vararepresentanter.
Som en konsekvens av forslaget om å oppheve lovfestingen av regionale styrer, jf. endringsforslaget til § 13, foreslås bestemmelsen om antallet styremedlemmer for de regionale styrene opphevet.
Forslaget om å oppheve bestemmelsen i siste ledd om at administrerende direktør ikke kan være medlem av styrene, frafalles.
Endringer i tråd med vurderingene over vil legge til rette for at den regionale innflytelsen på valg til hovedstyret som et minimum vil være som i dag.
Gitt at gjeldende eierstruktur i Innovasjon Norge opprettholdes vil en oppheving av § 28 c innebære at flertallskravet for vedtektsendring i § 28 b regulerer vilkårene for en økning av eiernes forpliktelser, da en økning i eiernes innskudd vil kreve vedtektsendring. I henhold til § 28 b krever vedtektsendring tilslutning fra minst to tredjedeler av de avgitte stemmene på foretaksmøtet. En oppheving og eventuelt endringer i § 28 c ble belyst i departementets brev til Stortingets næringskomité den 17. og 25. november 2015. Det er også belyst i dialogen med fylkeskommunene og Innovasjon Norge i tilknytning til Stortingets behandling av Prop. 89 L (2014–2015).
Flertallskravet for å øke innskuddskapitalen bør legge til rette for en god avveining mellom interessen flertallet eventuelt har for å bidra til en løsning for å opprettholde driften av Innovasjon Norge, og mindretallets vern mot å bli pålagt forpliktelser de ikke evner eller ønsker å innfri. En situasjon hvor én eller et lite mindretall av eierne ikke ønsker eller kan skyte inn mer kapital i selskapet, kan unngås ved at eierskapet fordeles annerledes mellom fylkeskommunene. Dagens eieravtale for Innovasjon Norge regulerer overdragelse av andeler mellom fylkeskommunene. Fylkeskommunene kan for øvrig også avtale et flertallskrav seg imellom for at det skal stemmes for en eventuell økning i forpliktelsene på foretaksmøtet. Lignende avtaler mellom eierne eksisterer allerede i dag.
En samlet vurdering tilsier at § 28 c bør oppheves samtidig som det innføres begrenset ansvar for eierne i § 9. Sistnevnte endring vil uansett innebære at eiernes ansvar reduseres sammenlignet med dagens situasjon, hvor eierne solidarisk hefter ubegrenset for selskapets forpliktelser.
De foreslåtte endringene kan gi styret i Innovasjon Norge rom til å effektivisere driften av selskapet både i form av lavere kostnader og i form av høyere kvalitet på tjenestene selskapet leverer. En oppheving av føringen om regionale styrer kan gi selskapet bedre anledning til å bygge opp spisskompetansemiljøer ved distriktskontorene. De kan ivareta nasjonale oppgaver og tilbud som er særlig relevant for næringsutviklingen i regionen.
I lovforslaget legges det opp til at selskapet i større grad blir ansvarlig for egne forpliktelser samtidig med at oppdragsgiverne fremdeles skal være ansvarlig for at Innovasjon Norge kan ivareta sine forpliktelser knyttet til de låne- og garantiordningene som oppdragsgiveren har lagt til selskapet. Den risikoen som da overføres til selskapet er i hovedsak knyttet til driften av selskapet. Overføringen av ansvaret for selskapets forpliktelser vil tydeliggjøre styrets ansvar for at selskapets drift er effektiv og over tid redusere kostnadene for oppdragsgiverne knyttet til dette. Samtidig vil de kravene som stilles til selskapets egenkapital bli på linje med statsforetaksloven, noe som kan medføre behov for å styrke selskapets egenkapital.
Lovforslaget utløser ikke noe behov for bevilgninger gitt gjeldende egenkapital i selskapet. Endring i ansvarsbestemmelsen § 9 sammenholdt med krav om forsvarlig egenkapital i henhold til forslaget om ny § 7 a vil innebære at egenkapitalen blir en del av den jevnlige eieroppfølgingen.
Fremtidige behov for innskudd i selskapet som følge av kravet om en forsvarlig egenkapital kan komme fra endrede beregningsmetoder for pensjonskostnader og forpliktelser. En innføring av begrenset eieransvar og krav om forsvarlig egenkapital kan medføre at et flertall på 2/3 eller flere av eierne pålegger enkelte fylkeskommuner å gjøre innskudd i Innovasjon Norge. Endringene vil uansett ikke medføre en økning i forpliktelsene for de enkelte eierne sett i forhold til gjeldende rett, hvor eierne solidarisk hefter ubegrenset for Innovasjon Norges forpliktelser.
Dagens eiere i Innovasjon Norge vil imidlertid fremdeles, i siste omgang, måtte garantere for de forpliktelser som selskapet har pådratt seg før de foreslåtte endringene trer i kraft. Et flertall av fylkeskommunene varslet i høringen at de i fellesskap vil vurdere organiseringen av eget eierskap i Innovasjon Norge.
Innovasjon Norge er pliktig til å ha tjenestepensjonsordning etter lov om obligatorisk tjenestepensjon. Når det gjelder regnskapsføringen av pensjonsforpliktelsene, legger Innovasjon Norge norsk regnskapsstandard til grunn.
Lovforslaget vil ikke endre de ansattes pensjonsforhold i vesentlig grad. Av 763 ansatte per 31. desember 2014 var 589 medlemmer i Statens pensjonskasse, 41 ansatte hadde en ordning gjennom DNB Livsforsikring og om lag 133 har eventuelle utenlandske ordninger knyttet til de ulike landene Innovasjon Norge opererer i. For de som er medlemmer i Statens pensjonskasse er ordningen garantert av staten.