Justis- og beredskapsdepartementet foreslår
i denne proposisjonen endringer i straffeloven som tar sikte på
å motvirke at privatpersoner deltar i stridshandlinger i en væpnet
konflikt. Personer som returnerer til Norge voldelig radikalisert
og med stridserfaring fra væpnet konflikt, kan ha økt evne og vilje
til å utføre alvorlige voldshandlinger her.
For det første foreslås å kriminalisere angrep begått
av norske borgere eller personer bosatt i Norge, mot norske militærstyrker.
Også angrep på styrker fra andre land som deltar i en internasjonal
operasjon sammen med norske styrker, vil rammes. Inngåelse av forbund
knyttet til slike angrep skal også rammes som en straffbar form for
forberedelse.
For det andre foreslås å kriminalisere militær deltakelse
i væpnet konflikt i utlandet, med mindre den stridende kan anses
for å ha privilegier etter humanitærretten, eller deltakelsen skjer
på vegne av en statlig styrke. Ulike typer forberedelser til slik
deltakelse, herunder utreise til konfliktområder, vil kunne være
straffbart som følge av at forsøksansvaret utvides. Forbudet er ment
å være rettet mot norske borgere og personer bosatt i Norge.
Endelig foreslås å kriminalisere rekruttering
til ulovlig militær deltakelse i væpnet konflikt.
Det foreslås også enkelte endringer i straffeprosessloven,
blant annet for å åpne for tvangsmiddelbruk i etterforskende og
avvergende øyemed for å sikre at de nye straffebestemmelsene kan håndheves
på en effektiv måte.
I en krigssituasjon rammer den alminnelige landssvikbestemmelsen
i straffeloven § 119 blant annet ulike former for deltakelse i militære operasjoner
mot Norge. Grovt landssvik er også kriminalisert, jf. straffeloven
§ 120.
I forbindelse med utarbeidelsen av straffeloven ble
spørsmålet om landssvikbestemmelsens virkeområde drøftet. Departementet
la da til grunn at selv om flere handlinger nok kan betegnes som
et svik mot Norge, burde straffebestemmelsen begrenses.
I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i
at etter dagens forståelse av landssvikbegrepet er straffebestemmelsene
forbeholdt bistand til en fiende i forbindelse med en væpnet konflikt
knyttet til norsk territorium. Norske styrkers tilstedeværelse i
utlandet er imidlertid økende og ikke utelukkende forbeholdt væpnede
konflikter. Spørsmålet var etter dette om det strafferettslige vernet
burde utvides slik at det også dekket angrep på norske militære
styrker i utlandet.
I tråd med utviklingen med økt norsk militær deltakelse
i utlandet mener departementet, også etter høringsrunden, at det
er behov for en regel tuftet på lojalitetsplikt til sitt eget land
og egne soldater, også der soldatene tjenestegjør i utlandet. Bred
støtte fra høringsinstansene underbygger dette. Selv om en rekke
straffebud vil kunne være aktuelle i en slik situasjon, vil de ikke
fullt ut dekke det straffverdige i å kjempe mot egen stats militære
styrker. En slik regel foreslås i straffeloven kapittel 17, jf.
forslaget til §§ 120 a og 120 b.
Forslaget i høringsnotatet om å kriminalisere forbund
om angrep på blant annet norske styrker, opprettholdes også. Departementet
ser forbund som en særskilt kvalifisert forberedelseshandling, som
er klart straffverdig. Kriminalisering av forbund om angrep på norske
styrker kan dessuten gjøre det mulig å gripe inn på et tidlig stadium,
kanskje allerede før personene forlater Norge, eller i det minste
før de kommer frem til et sted der norske og allierte soldater er
med i en internasjonal operasjon.
Departementet fastholder de strafferammer som ble
foreslått i høringsnotatet. Det vil si at strafferammen i ny § 120
a foreslås satt til fengsel inntil 10 år, og at det foreslås en
høyere strafferamme på fengsel inntil 15 år for grov overtredelse
i ny § 120 b. Strafferammen for forbund om ulike lovbrudd etter
straffeloven § 127 er fengsel inntil 6 år.
Overtredelse av straffeloven §§ 120 a, 120 b
og 127 jf. 120 a vil være straffbart for handlinger foretatt i utlandet
av norske statsborgere eller personer som er bosatt i riket, jf.
forslaget om å tilføye en henvisning til disse bestemmelsene i § 5
første ledd nr. 6. I dag omhandler § 5 første ledd nr. 6 handlinger
rettet mot «den norske stat eller norsk statsmyndighet». Uten en
henvisning i nr. 6 til de foreslåtte bestemmelsene kunne det vært
noe tvilsomt om angrep i utlandet på norske styrker i internasjonale
oppdrag kan anses som rettet mot den norske stat eller norsk statsmyndighet,
og desto mer mot styrker fra andre stater.
Det er straffbart å rekruttere noen til «militær virksomhet
for en fremmed stat», jf. straffeloven § 128 annet punktum, som
står i straffeloven kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet
og andre grunnleggende nasjonale interesser. Bestemmelsen rammer
rekruttering her i riket til fremmed stats væpnede styrker, også
vennligsinnede og allierte.
Straffeloven § 128 annet punktum gjelder rekruttering
til «militær virksomhet». Slik virksomhet kan bestå av så vel regulær
kamptjeneste som hjelpefunksjoner, for eksempel militær sanitetstjeneste.
Vilkåret om at sanitetstjenesten må være militær, innebærer at sivil
humanitær virksomhet faller utenfor. Det er derimot ikke et krav at
det foregår kamphandlinger når vervingen skjer, og heller ikke at
faktisk deltakelse i kamphandlinger fremtrer som sannsynlig.
Vilkåret om at virksomheten må være «for en fremmed
stat», innebærer en avgrensning mot styrker, organisasjoner eller
grupper som ikke opptrer på en stats vegne, for eksempel ved opprør
mot en sittende regjering. Straffeloven § 128 annet punktum rammer
også medvirkning, jf. straffeloven § 15. Strafferammen er bot eller fengsel
inntil 3 år.
Departementet foreslår å utvide forbudet mot
rekruttering til militær virksomhet for en fremmed stats styrker,
til også å omfatte rekruttering for en ikke-statlig styrke eller
gruppe.
Et sentralt vilkår i forslaget til straffeloven
§ 146 er at vedkommende rekrutteres til «militær virksomhet». Dette
skal forstås på samme måte som i straffeloven § 128 annet punktum.
Rekrutteringsforbudet utvides dermed til å gjelde rekruttering til
militær virksomhet for andre enn fremmede stater. Hvorvidt dette
kan ramme for vidt, beror langt på vei på hvilke handlinger man ønsker
å ramme. En bredere utformet bestemmelse antas å være lettere å
håndheve, idet den ikke vil stille like strenge krav til presisering
av den konkrete aktiviteten rekrutteringen dreier seg om. Følgelig
åpner den heller ikke i samme grad for omgåelser gjennom påstander
om at rekrutteringen ikke er til selve den direkte deltakelsen i
fiendtlighetene eller ikke gjelder en pågående væpnet konflikt.
Forbudet rammer all rekruttering, uavhengig
av om rekrutteringen er for en «aktverdig sak» eller ikke. Heller
ikke for det gjeldende forbudet mot rekruttering til militær virksomhet
for en fremmed stat er slike forhold relevante. Å skulle frita noen
for straffansvar på et slikt grunnlag vil reise meget vanskelige
problemstillinger.
Rekrutteringsforbudet rammer både nordmenn og
utlendinger, uavhengig av om rekrutteringen skjer i Norge eller
utlandet. Forslaget inneholder ikke et vilkår om at rekrutteringen
må skje i riket, slik som i straffeloven § 128 annet punktum. Ettersom
rekrutteringen må gjelde slik deltakelse som er ulovlig etter § 145,
rammes i praksis kun rekruttering av personer som er norske statsborgere
eller bosatt her. Påtale for rekruttering foretatt i utlandet reises
bare når allmenne hensyn tilsier det.
Det er ingen konkrete straffebud som rammer det
å delta, eller å la seg rekruttere til å delta, i væpnet konflikt
eller annen militær virksomhet, verken i en annen stats væpnede
styrker eller en ikke-statlig styrke. Dette gjelder uavhengig av styrkens
folkerettslige status. Det er heller ikke forbudt å inngå forbund
med noen om å delta i væpnet konflikt.
Departementet foreslår å kriminalisere militær deltakelse
i væpnede konflikter i utlandet, av personer som verken har status
som stridende med privilegier etter humanitærretten eller kjemper
på vegne av en stat, jf. forslaget til straffeloven ny § 145. Forbudet
foreslås gitt anvendelse på militær deltakelse i både internasjonale
og ikke-internasjonale konflikter. Forbudet er ment rettet mot norske
borgere og personer bosatt i Norge.
Det sentrale formålet er å hindre at personer
drar ut som fremmedkrigere og kommer tilbake voldelig radikaliserte
og som en mulig trussel mot sikkerheten i Norge. Men det er også
et mål å hindre at norske statsborgere eller personer bosatt her
skal delta i væpnet konflikt i utlandet som stridende uten privilegier,
eller uten å slutte seg til en stats hær.
Allerede i dag vil de fleste stridshandlinger begått
i en væpnet konflikt i utlandet, av personer som ikke har status
som stridende med privilegier etter humanitærretten, kunne straffeforfølges
i Norge etter alminnelige straffebud. Det er likevel utfordrende
å føre bevis for konkrete enkelthandlinger som foretas i en uoversiktlig
konfliktsituasjon i utlandet. En regel som foreslås vil kunne bidra
til å effektivisere straffeforfølgingen av nordmenn som foretar allerede
ulovlige stridshandlinger i utlandet. Forbudet vil dessuten gi klart
uttrykk for at samfunnet ikke aksepterer at nordmenn reiser til
utlandet for å delta i grove voldshandlinger i en væpnet konflikt.
Det kan ikke utelukkes at et nytt forbud vil kunne oppfattes negativt
av enkelte grupper i samfunnet. Etter departementets syn er det
likevel ikke et alternativ å la den strafferettslige reguleringen
i praksis åpne for at personer kan reise til konfliktområder, begå
eller bidra til alvorlige voldslovbrudd der, og siden returnere til
Norge som en sikkerhetsrisiko, samtidig som de kun i liten grad
risikerer straff. Forslaget til straffeloven ny § 145 tar derfor
både sikte på å motvirke at noen reiser ut med slikt formål, og
på å effektivisere straffeforfølgingen av de som måtte returnere
fra deltakelse i væpnet konflikt.
Departementet har kommet til at et forbud mot deltakelse
i væpnet konflikt må utformes etter mest mulig objektive kriterier.
Forbudet kan dermed i noen tilfeller komme til å ramme stridsdeltakelse
som noen vil betrakte som «aktverdig». Etter departementets syn
er det likevel ikke et alternativ å forsøke å utforme forbudet slik
at «aktverdig» stridsdeltakelse unntas. Det kan ikke være avgjørende
for domstolenes vurdering av om et tilfelle av deltakelse i væpnet
konflikt er straffbart, om deltakelsen har skjedd på vegne av en
sak mange kan sympatisere med. Dessuten vil konkrete stridshandlinger
som måtte bli foretatt i slik stridsdeltakelse som rammes av forbudet,
i all hovedsak allerede være straffbare etter gjeldende rett, uavhengig
av om striden var for en god sak. Også handlingene foretatt av personer
i ulike støttefunksjoner vil kunne være straffbare som medvirkning
til slike stridshandlinger. Slik forbudet foreslås utformet, innebærer
det dermed i liten grad en utvidelse av hva slags stridsdeltakelse
som er straffbar. Det nye er at forbudet knytter straffansvar til
selve deltakelsen i militær virksomhet i en væpnet konflikt, og ikke
til konkrete stridshandlinger eller medvirkningshandlinger.
Forslaget til straffeloven § 145 gjelder kun væpnede
konflikter i utlandet. Det vil dermed være en høyere terskel for
påtale av overtredelser av forbudet, enn det som ville fulgt av
hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a første ledd. Påtale av
handlinger som er begått i utlandet, skal bare skje når «allmenne
hensyn» taler for det, jf. straffeloven § 5 siste ledd. Dette innebærer
at hvorvidt deltakelse i væpnet konflikt i utlandet skal forfølges
strafferettslig, må vurderes særskilt. Med «allmenne hensyn» menes
det offentliges interesse i å forfølge forholdet. I utgangspunktet
skal det utvises en viss tilbakeholdenhet med å påtale lovbrudd
begått i utlandet, men for øvrig skal påtalemyndigheten foreta en
bred skjønnsmessig, objektiv vurdering av saken.
Departementet foreslår at forbudet skal gjelde deltakelse
i både internasjonale og ikke-internasjonale væpnede konflikter.
En straffebestemmelse som ikke beror på forståelsen av humanitærrettens
skille mellom internasjonal og ikke-internasjonal væpnet konflikt,
er det som best vil ivareta de hensyn forslaget bygger på. Grensen
vil imidlertid fortsatt ha relevans når det skal tas stilling til
om medlemmer av en opprørsbevegelse som tilfredsstiller visse krav
til organisering mv. skal anses som stridende med privilegier.
Forbudet foreslås å gjelde den som «deltar i
militær virksomhet» i en væpnet konflikt. Vilkåret skal forstås
på samme måte som i straffeloven § 128 annet punktum og forslaget
til § 146. Det valgte kriteriet skiller ikke mellom ulike former for
militær virksomhet, og er således et klart signal om at deltakelse
i væpnet konflikt er forbudt. Formuleringen antas også å bidra til
å effektivisere muligheten til å gripe inn mot stridsdeltakelse
i væpnet konflikt i utlandet, siden konkrete lovbrudd, for eksempel
drap, i praksis har vist seg å være vanskelig å straffeforfølge.
Straffebestemmelsen rammer medvirkning, jf. straffeloven
§ 15. Medvirkning kan være både fysisk og psykisk. Ulike former
for finansiell bistand kan også rammes. Anvendelsesområdet for hvilke
handlinger som rammes av bestemmelsen, er dermed vidt, men rettstridsbegrensningen
vil unnta legitime handlinger som det ikke er riktig å ramme med
straff etter forslaget. Et eksempel kan være hvor medlemmer av en væpnet
gruppe kjøper dagligdagse varer og tjenester av næringsdrivende
i det aktuelle området. Dersom en nordmann skulle drive innenfor
slik næringsvirksomhet som ikke er særskilt rettet mot en væpnet
gruppes militære virksomhet, skal dette normalt ikke anses som en
straffbar medvirkning til deltakelse i væpnet konflikt. Det samme
gjelder sivil sanitetstjeneste og annen humanitær bistand som ikke
er «militær virksomhet».
Departementet fastholder forslaget om å sette strafferammen
for lovbrudd til fengsel inntil 6 år. I prinsippet forutsetter riktignok
ikke deltakelse i væpnet konflikt ett eneste lovbrudd for øvrig, for
å være straffbar etter forslaget, men departementet har lagt avgjørende
vekt på tilsvarende strafferamme i bestemmelser med relevante fellestrekk
som rekruttering og opplæring til terrorhandlinger og deltakelse
i terrororganisasjoner. Strafferammen bør også være tilstrekkelig
høy til å ta høyde for alvorlige tilfeller.
I proposisjonen foreslås et utvidet forsøksansvar som
vil kriminalisere visse forberedelser, herunder utreise, for ulovlig
å delta militært i væpnet konflikt i utlandet. Kriminalisering av forberedelser
bør generelt gjøres mest mulig konkret og målrettet, og i størst
mulig grad rettes mot handlinger som bærer bud om å være nettopp
forberedelse til en straffbar handling. Derfor er en forutsetning
etter forslaget at forberedelsene har kommet så langt at det er
riktig å reagere med straff. Blant annet kreves fullbyrdelsesforsett,
det vil si at vedkommende må ha bestemt seg for å delta i slik militær
virksomhet i væpnet konflikt, som vil være straffbar etter forslaget
til § 145 første ledd. Forslaget om et utvidet forsøksansvar vil
for øvrig åpne for muligheten til å tre tilbake med straffriende virkning,
såfremt dette skjer frivillig, jf. straffeloven § 16 annet ledd.
Videre kreves det at gjerningspersonen har foretatt objektivt konstaterbare
handlinger som legger til rette for og peker mot deltakelse i militær
virksomhet i væpnet konflikt. Dersom det kan bevises utover enhver
rimelig tvil at en person har bestemt seg for å delta ulovlig i
en væpnet konflikt og at han har organisert en reise mot konfliktområdet,
vil straffansvar etter omstendighetene kunne inntre allerede før
reisen fører vedkommende ut av landet.
Etter gjeldende rett styres adgangen til bruk
av ulike tvangsmidler i straffeprosessloven fjerde del, i betydelig
grad av hvilken strafferamme det aktuelle straffebudet har.
Strafferammer på fengsel inntil 1 år og 3 år
åpner for bruk av de fleste ordinære tvangsmidler, slik som pågripelse,
fengsling og ransaking, men bare enkelte av de skjulte tvangsmidlene,
slik som skjult fjernsynsovervåking etter straffeprosessloven. For
bruk av skjulte tvangsmidler som teknisk peileutstyr og kontroll
av kommunikasjonsanlegg er det imidlertid et krav om strafferamme
på fengsel i 5 år eller mer. Adgangen til bruk av for eksempel ransaking
uten underretning, teknisk peileutstyr i klær, gjenstander mv. eller
kommunikasjonsavlytting forutsetter en strafferamme på fengsel i
10 år eller mer. Romavlytting etter straffeprosessloven kan kun
benyttes ved mistanke om overtredelse av særskilte straffebud.
Departementet viser til at straffeprosesslovens regler
om bruk av tvangsmidler tar utgangspunkt i at adgangen skal stå
i forhold til lovbruddets grovhet. For de straffebestemmelsene som foreslås
i proposisjonen, er dermed et sentralt spørsmål om det er særlige
forhold som tilsier at det er behov for å utvide adgangen mer enn
strafferammen skulle tilsi.
Straffeloven ny §§ 120 a og 120 b foreslås gitt en
strafferamme på henholdsvis 10 år og 15 år. Dette er så alvorlige
lovbrudd at alle tvangsmidler som stiller krav om en viss strafferamme,
kan anvendes.
Lovforslaget om forbud mot forbund om angrep på
norske og allierte styrker, jf. forslaget til straffeloven §§ 127,
jf. 120 a, kriminaliserer en særskilt form for forberedelseshandling.
Siktemålet med bestemmelsen er å legge til rette for å gripe inn
og forhindre slike angrep på norske og allierte styrker i utlandet.
Departementet finner ikke at det er grunn til at tvangsmidler som
krever strafferamme utover 5 år skal være tilgjengelig på forbundsstadiet.
Overtredelse av det foreslåtte rekrutteringsforbudet
i straffeloven ny § 146 foreslås å kunne straffes med fengsel inntil
3 år. Strafferammen tilsier at generelt mer inngripende tvangsmidler ikke
kan tas i bruk i etterforskningsøyemed. På den annen side kan det
være forhold ved slike lovbrudd som tilsier at de vil være svært
vanskelige å etterforske uten tilgang på skjulte tvangsmidler. Departementet
mener derfor at det er behov for å legge til rette for å kunne etterforske
slik rekruttering på en effektiv måte. Det kan være et viktig verktøy
for å forhindre at personer reiser ut for å overtre forbudet i straffeloven
ny § 145, og for å stoppe en rekrutteringsvirksomhet som også kan
være rettet mot flere.
Etter departementets syn taler dette for at
det åpnes for større bruk av tvangsmidler ved etterforskning av
overtredelse av straffeloven ny § 146, enn strafferammen isolert
sett tilsier. En slik utvidelse vil også imøtekomme innspill fra politi
og påtalemyndighet om at det må åpnes for egnet metodebruk for å
kunne etterforske overtredelser av de nye straffebestemmelsene.
Det foreslås derfor å endre straffeprosessloven §§ 200 a, 202 b,
202 c, 216 a og 216 b slik at de respektive tvangsmidlene kan benyttes
ved mistanke om overtredelse av straffeloven ny § 146.
For å gjøre det mulig å gripe inn i avvergende øyemed,
blant annet før en person forlater Norge, fastholdes forslaget i
høringsnotatet om å åpne for at PST kan bruke tvangsmidler når det er
«rimelig grunn til å tro» at noen vil overtre de mest alvorlige
av de foreslåtte straffebudene, jf. forslag til endring i straffeprosessloven
§ 222 d. Det gjelder forslagene til straffeloven §§ 120 a og 145.