1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i straffeloven som tar sikte på å motvirke at privatpersoner deltar i stridshandlinger i en væpnet konflikt. Personer som returnerer til Norge voldelig radikalisert og med stridserfaring fra væpnet konflikt, kan ha økt evne og vilje til å utføre alvorlige voldshandlinger her.

For det første foreslås å kriminalisere angrep begått av norske borgere eller personer bosatt i Norge, mot norske militærstyrker. Også angrep på styrker fra andre land som deltar i en internasjonal operasjon sammen med norske styrker, vil rammes. Inngåelse av forbund knyttet til slike angrep skal også rammes som en straffbar form for forberedelse.

For det andre foreslås å kriminalisere militær deltakelse i væpnet konflikt i utlandet, med mindre den stridende kan anses for å ha privilegier etter humanitærretten, eller deltakelsen skjer på vegne av en statlig styrke. Ulike typer forberedelser til slik deltakelse, herunder utreise til konfliktområder, vil kunne være straffbart som følge av at forsøksansvaret utvides. Forbudet er ment å være rettet mot norske borgere og personer bosatt i Norge.

Endelig foreslås å kriminalisere rekruttering til ulovlig militær deltakelse i væpnet konflikt.

Det foreslås også enkelte endringer i straffeprosessloven, blant annet for å åpne for tvangsmiddelbruk i etterforskende og avvergende øyemed for å sikre at de nye straffebestemmelsene kan håndheves på en effektiv måte.

1.2 Væpnet angrep mot norske og allierte styrker i utlandet

I en krigssituasjon rammer den alminnelige landssvikbestemmelsen i straffeloven § 119 blant annet ulike former for deltakelse i militære operasjoner mot Norge. Grovt landssvik er også kriminalisert, jf. straffeloven § 120.

I forbindelse med utarbeidelsen av straffeloven ble spørsmålet om landssvikbestemmelsens virkeområde drøftet. Departementet la da til grunn at selv om flere handlinger nok kan betegnes som et svik mot Norge, burde straffebestemmelsen begrenses.

I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i at etter dagens forståelse av landssvikbegrepet er straffebestemmelsene forbeholdt bistand til en fiende i forbindelse med en væpnet konflikt knyttet til norsk territorium. Norske styrkers tilstedeværelse i utlandet er imidlertid økende og ikke utelukkende forbeholdt væpnede konflikter. Spørsmålet var etter dette om det strafferettslige vernet burde utvides slik at det også dekket angrep på norske militære styrker i utlandet.

I tråd med utviklingen med økt norsk militær deltakelse i utlandet mener departementet, også etter høringsrunden, at det er behov for en regel tuftet på lojalitetsplikt til sitt eget land og egne soldater, også der soldatene tjenestegjør i utlandet. Bred støtte fra høringsinstansene underbygger dette. Selv om en rekke straffebud vil kunne være aktuelle i en slik situasjon, vil de ikke fullt ut dekke det straffverdige i å kjempe mot egen stats militære styrker. En slik regel foreslås i straffeloven kapittel 17, jf. forslaget til §§ 120 a og 120 b.

Forslaget i høringsnotatet om å kriminalisere forbund om angrep på blant annet norske styrker, opprettholdes også. Departementet ser forbund som en særskilt kvalifisert forberedelseshandling, som er klart straffverdig. Kriminalisering av forbund om angrep på norske styrker kan dessuten gjøre det mulig å gripe inn på et tidlig stadium, kanskje allerede før personene forlater Norge, eller i det minste før de kommer frem til et sted der norske og allierte soldater er med i en internasjonal operasjon.

Departementet fastholder de strafferammer som ble foreslått i høringsnotatet. Det vil si at strafferammen i ny § 120 a foreslås satt til fengsel inntil 10 år, og at det foreslås en høyere strafferamme på fengsel inntil 15 år for grov overtredelse i ny § 120 b. Strafferammen for forbund om ulike lovbrudd etter straffeloven § 127 er fengsel inntil 6 år.

Overtredelse av straffeloven §§ 120 a, 120 b og 127 jf. 120 a vil være straffbart for handlinger foretatt i utlandet av norske statsborgere eller personer som er bosatt i riket, jf. forslaget om å tilføye en henvisning til disse bestemmelsene i § 5 første ledd nr. 6. I dag omhandler § 5 første ledd nr. 6 handlinger rettet mot «den norske stat eller norsk statsmyndighet». Uten en henvisning i nr. 6 til de foreslåtte bestemmelsene kunne det vært noe tvilsomt om angrep i utlandet på norske styrker i internasjonale oppdrag kan anses som rettet mot den norske stat eller norsk statsmyndighet, og desto mer mot styrker fra andre stater.

1.3 Rekruttering til deltakelse i militær virksomhet

Det er straffbart å rekruttere noen til «militær virksomhet for en fremmed stat», jf. straffeloven § 128 annet punktum, som står i straffeloven kapittel 17 om vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Bestemmelsen rammer rekruttering her i riket til fremmed stats væpnede styrker, også vennligsinnede og allierte.

Straffeloven § 128 annet punktum gjelder rekruttering til «militær virksomhet». Slik virksomhet kan bestå av så vel regulær kamptjeneste som hjelpefunksjoner, for eksempel militær sanitetstjeneste. Vilkåret om at sanitetstjenesten må være militær, innebærer at sivil humanitær virksomhet faller utenfor. Det er derimot ikke et krav at det foregår kamphandlinger når vervingen skjer, og heller ikke at faktisk deltakelse i kamphandlinger fremtrer som sannsynlig.

Vilkåret om at virksomheten må være «for en fremmed stat», innebærer en avgrensning mot styrker, organisasjoner eller grupper som ikke opptrer på en stats vegne, for eksempel ved opprør mot en sittende regjering. Straffeloven § 128 annet punktum rammer også medvirkning, jf. straffeloven § 15. Strafferammen er bot eller fengsel inntil 3 år.

Departementet foreslår å utvide forbudet mot rekruttering til militær virksomhet for en fremmed stats styrker, til også å omfatte rekruttering for en ikke-statlig styrke eller gruppe.

Et sentralt vilkår i forslaget til straffeloven § 146 er at vedkommende rekrutteres til «militær virksomhet». Dette skal forstås på samme måte som i straffeloven § 128 annet punktum. Rekrutteringsforbudet utvides dermed til å gjelde rekruttering til militær virksomhet for andre enn fremmede stater. Hvorvidt dette kan ramme for vidt, beror langt på vei på hvilke handlinger man ønsker å ramme. En bredere utformet bestemmelse antas å være lettere å håndheve, idet den ikke vil stille like strenge krav til presisering av den konkrete aktiviteten rekrutteringen dreier seg om. Følgelig åpner den heller ikke i samme grad for omgåelser gjennom påstander om at rekrutteringen ikke er til selve den direkte deltakelsen i fiendtlighetene eller ikke gjelder en pågående væpnet konflikt.

Forbudet rammer all rekruttering, uavhengig av om rekrutteringen er for en «aktverdig sak» eller ikke. Heller ikke for det gjeldende forbudet mot rekruttering til militær virksomhet for en fremmed stat er slike forhold relevante. Å skulle frita noen for straffansvar på et slikt grunnlag vil reise meget vanskelige problemstillinger.

Rekrutteringsforbudet rammer både nordmenn og utlendinger, uavhengig av om rekrutteringen skjer i Norge eller utlandet. Forslaget inneholder ikke et vilkår om at rekrutteringen må skje i riket, slik som i straffeloven § 128 annet punktum. Ettersom rekrutteringen må gjelde slik deltakelse som er ulovlig etter § 145, rammes i praksis kun rekruttering av personer som er norske statsborgere eller bosatt her. Påtale for rekruttering foretatt i utlandet reises bare når allmenne hensyn tilsier det.

1.4 Deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt

Det er ingen konkrete straffebud som rammer det å delta, eller å la seg rekruttere til å delta, i væpnet konflikt eller annen militær virksomhet, verken i en annen stats væpnede styrker eller en ikke-statlig styrke. Dette gjelder uavhengig av styrkens folkerettslige status. Det er heller ikke forbudt å inngå forbund med noen om å delta i væpnet konflikt.

Departementet foreslår å kriminalisere militær deltakelse i væpnede konflikter i utlandet, av personer som verken har status som stridende med privilegier etter humanitærretten eller kjemper på vegne av en stat, jf. forslaget til straffeloven ny § 145. Forbudet foreslås gitt anvendelse på militær deltakelse i både internasjonale og ikke-internasjonale konflikter. Forbudet er ment rettet mot norske borgere og personer bosatt i Norge.

Det sentrale formålet er å hindre at personer drar ut som fremmedkrigere og kommer tilbake voldelig radikaliserte og som en mulig trussel mot sikkerheten i Norge. Men det er også et mål å hindre at norske statsborgere eller personer bosatt her skal delta i væpnet konflikt i utlandet som stridende uten privilegier, eller uten å slutte seg til en stats hær.

Allerede i dag vil de fleste stridshandlinger begått i en væpnet konflikt i utlandet, av personer som ikke har status som stridende med privilegier etter humanitærretten, kunne straffeforfølges i Norge etter alminnelige straffebud. Det er likevel utfordrende å føre bevis for konkrete enkelthandlinger som foretas i en uoversiktlig konfliktsituasjon i utlandet. En regel som foreslås vil kunne bidra til å effektivisere straffeforfølgingen av nordmenn som foretar allerede ulovlige stridshandlinger i utlandet. Forbudet vil dessuten gi klart uttrykk for at samfunnet ikke aksepterer at nordmenn reiser til utlandet for å delta i grove voldshandlinger i en væpnet konflikt. Det kan ikke utelukkes at et nytt forbud vil kunne oppfattes negativt av enkelte grupper i samfunnet. Etter departementets syn er det likevel ikke et alternativ å la den strafferettslige reguleringen i praksis åpne for at personer kan reise til konfliktområder, begå eller bidra til alvorlige voldslovbrudd der, og siden returnere til Norge som en sikkerhetsrisiko, samtidig som de kun i liten grad risikerer straff. Forslaget til straffeloven ny § 145 tar derfor både sikte på å motvirke at noen reiser ut med slikt formål, og på å effektivisere straffeforfølgingen av de som måtte returnere fra deltakelse i væpnet konflikt.

Departementet har kommet til at et forbud mot deltakelse i væpnet konflikt må utformes etter mest mulig objektive kriterier. Forbudet kan dermed i noen tilfeller komme til å ramme stridsdeltakelse som noen vil betrakte som «aktverdig». Etter departementets syn er det likevel ikke et alternativ å forsøke å utforme forbudet slik at «aktverdig» stridsdeltakelse unntas. Det kan ikke være avgjørende for domstolenes vurdering av om et tilfelle av deltakelse i væpnet konflikt er straffbart, om deltakelsen har skjedd på vegne av en sak mange kan sympatisere med. Dessuten vil konkrete stridshandlinger som måtte bli foretatt i slik stridsdeltakelse som rammes av forbudet, i all hovedsak allerede være straffbare etter gjeldende rett, uavhengig av om striden var for en god sak. Også handlingene foretatt av personer i ulike støttefunksjoner vil kunne være straffbare som medvirkning til slike stridshandlinger. Slik forbudet foreslås utformet, innebærer det dermed i liten grad en utvidelse av hva slags stridsdeltakelse som er straffbar. Det nye er at forbudet knytter straffansvar til selve deltakelsen i militær virksomhet i en væpnet konflikt, og ikke til konkrete stridshandlinger eller medvirkningshandlinger.

Forslaget til straffeloven § 145 gjelder kun væpnede konflikter i utlandet. Det vil dermed være en høyere terskel for påtale av overtredelser av forbudet, enn det som ville fulgt av hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a første ledd. Påtale av handlinger som er begått i utlandet, skal bare skje når «allmenne hensyn» taler for det, jf. straffeloven § 5 siste ledd. Dette innebærer at hvorvidt deltakelse i væpnet konflikt i utlandet skal forfølges strafferettslig, må vurderes særskilt. Med «allmenne hensyn» menes det offentliges interesse i å forfølge forholdet. I utgangspunktet skal det utvises en viss tilbakeholdenhet med å påtale lovbrudd begått i utlandet, men for øvrig skal påtalemyndigheten foreta en bred skjønnsmessig, objektiv vurdering av saken.

Departementet foreslår at forbudet skal gjelde deltakelse i både internasjonale og ikke-internasjonale væpnede konflikter. En straffebestemmelse som ikke beror på forståelsen av humanitærrettens skille mellom internasjonal og ikke-internasjonal væpnet konflikt, er det som best vil ivareta de hensyn forslaget bygger på. Grensen vil imidlertid fortsatt ha relevans når det skal tas stilling til om medlemmer av en opprørsbevegelse som tilfredsstiller visse krav til organisering mv. skal anses som stridende med privilegier.

Forbudet foreslås å gjelde den som «deltar i militær virksomhet» i en væpnet konflikt. Vilkåret skal forstås på samme måte som i straffeloven § 128 annet punktum og forslaget til § 146. Det valgte kriteriet skiller ikke mellom ulike former for militær virksomhet, og er således et klart signal om at deltakelse i væpnet konflikt er forbudt. Formuleringen antas også å bidra til å effektivisere muligheten til å gripe inn mot stridsdeltakelse i væpnet konflikt i utlandet, siden konkrete lovbrudd, for eksempel drap, i praksis har vist seg å være vanskelig å straffeforfølge.

Straffebestemmelsen rammer medvirkning, jf. straffeloven § 15. Medvirkning kan være både fysisk og psykisk. Ulike former for finansiell bistand kan også rammes. Anvendelsesområdet for hvilke handlinger som rammes av bestemmelsen, er dermed vidt, men rettstridsbegrensningen vil unnta legitime handlinger som det ikke er riktig å ramme med straff etter forslaget. Et eksempel kan være hvor medlemmer av en væpnet gruppe kjøper dagligdagse varer og tjenester av næringsdrivende i det aktuelle området. Dersom en nordmann skulle drive innenfor slik næringsvirksomhet som ikke er særskilt rettet mot en væpnet gruppes militære virksomhet, skal dette normalt ikke anses som en straffbar medvirkning til deltakelse i væpnet konflikt. Det samme gjelder sivil sanitetstjeneste og annen humanitær bistand som ikke er «militær virksomhet».

Departementet fastholder forslaget om å sette strafferammen for lovbrudd til fengsel inntil 6 år. I prinsippet forutsetter riktignok ikke deltakelse i væpnet konflikt ett eneste lovbrudd for øvrig, for å være straffbar etter forslaget, men departementet har lagt avgjørende vekt på tilsvarende strafferamme i bestemmelser med relevante fellestrekk som rekruttering og opplæring til terrorhandlinger og deltakelse i terrororganisasjoner. Strafferammen bør også være tilstrekkelig høy til å ta høyde for alvorlige tilfeller.

I proposisjonen foreslås et utvidet forsøksansvar som vil kriminalisere visse forberedelser, herunder utreise, for ulovlig å delta militært i væpnet konflikt i utlandet. Kriminalisering av forberedelser bør generelt gjøres mest mulig konkret og målrettet, og i størst mulig grad rettes mot handlinger som bærer bud om å være nettopp forberedelse til en straffbar handling. Derfor er en forutsetning etter forslaget at forberedelsene har kommet så langt at det er riktig å reagere med straff. Blant annet kreves fullbyrdelsesforsett, det vil si at vedkommende må ha bestemt seg for å delta i slik militær virksomhet i væpnet konflikt, som vil være straffbar etter forslaget til § 145 første ledd. Forslaget om et utvidet forsøksansvar vil for øvrig åpne for muligheten til å tre tilbake med straffriende virkning, såfremt dette skjer frivillig, jf. straffeloven § 16 annet ledd. Videre kreves det at gjerningspersonen har foretatt objektivt konstaterbare handlinger som legger til rette for og peker mot deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt. Dersom det kan bevises utover enhver rimelig tvil at en person har bestemt seg for å delta ulovlig i en væpnet konflikt og at han har organisert en reise mot konfliktområdet, vil straffansvar etter omstendighetene kunne inntre allerede før reisen fører vedkommende ut av landet.

1.5 Straffeprosessuelle tilpasninger

Etter gjeldende rett styres adgangen til bruk av ulike tvangsmidler i straffeprosessloven fjerde del, i betydelig grad av hvilken strafferamme det aktuelle straffebudet har.

Strafferammer på fengsel inntil 1 år og 3 år åpner for bruk av de fleste ordinære tvangsmidler, slik som pågripelse, fengsling og ransaking, men bare enkelte av de skjulte tvangsmidlene, slik som skjult fjernsynsovervåking etter straffeprosessloven. For bruk av skjulte tvangsmidler som teknisk peileutstyr og kontroll av kommunikasjonsanlegg er det imidlertid et krav om strafferamme på fengsel i 5 år eller mer. Adgangen til bruk av for eksempel ransaking uten underretning, teknisk peileutstyr i klær, gjenstander mv. eller kommunikasjonsavlytting forutsetter en strafferamme på fengsel i 10 år eller mer. Romavlytting etter straffeprosessloven kan kun benyttes ved mistanke om overtredelse av særskilte straffebud.

Departementet viser til at straffeprosesslovens regler om bruk av tvangsmidler tar utgangspunkt i at adgangen skal stå i forhold til lovbruddets grovhet. For de straffebestemmelsene som foreslås i proposisjonen, er dermed et sentralt spørsmål om det er særlige forhold som tilsier at det er behov for å utvide adgangen mer enn strafferammen skulle tilsi.

Straffeloven ny §§ 120 a og 120 b foreslås gitt en strafferamme på henholdsvis 10 år og 15 år. Dette er så alvorlige lovbrudd at alle tvangsmidler som stiller krav om en viss strafferamme, kan anvendes.

Lovforslaget om forbud mot forbund om angrep på norske og allierte styrker, jf. forslaget til straffeloven §§ 127, jf. 120 a, kriminaliserer en særskilt form for forberedelseshandling. Siktemålet med bestemmelsen er å legge til rette for å gripe inn og forhindre slike angrep på norske og allierte styrker i utlandet. Departementet finner ikke at det er grunn til at tvangsmidler som krever strafferamme utover 5 år skal være tilgjengelig på forbundsstadiet.

Overtredelse av det foreslåtte rekrutteringsforbudet i straffeloven ny § 146 foreslås å kunne straffes med fengsel inntil 3 år. Strafferammen tilsier at generelt mer inngripende tvangsmidler ikke kan tas i bruk i etterforskningsøyemed. På den annen side kan det være forhold ved slike lovbrudd som tilsier at de vil være svært vanskelige å etterforske uten tilgang på skjulte tvangsmidler. Departementet mener derfor at det er behov for å legge til rette for å kunne etterforske slik rekruttering på en effektiv måte. Det kan være et viktig verktøy for å forhindre at personer reiser ut for å overtre forbudet i straffeloven ny § 145, og for å stoppe en rekrutteringsvirksomhet som også kan være rettet mot flere.

Etter departementets syn taler dette for at det åpnes for større bruk av tvangsmidler ved etterforskning av overtredelse av straffeloven ny § 146, enn strafferammen isolert sett tilsier. En slik utvidelse vil også imøtekomme innspill fra politi og påtalemyndighet om at det må åpnes for egnet metodebruk for å kunne etterforske overtredelser av de nye straffebestemmelsene. Det foreslås derfor å endre straffeprosessloven §§ 200 a, 202 b, 202 c, 216 a og 216 b slik at de respektive tvangsmidlene kan benyttes ved mistanke om overtredelse av straffeloven ny § 146.

For å gjøre det mulig å gripe inn i avvergende øyemed, blant annet før en person forlater Norge, fastholdes forslaget i høringsnotatet om å åpne for at PST kan bruke tvangsmidler når det er «rimelig grunn til å tro» at noen vil overtre de mest alvorlige av de foreslåtte straffebudene, jf. forslag til endring i straffeprosessloven § 222 d. Det gjelder forslagene til straffeloven §§ 120 a og 145.