Olje- og energidepartementet foreslår i proposisjonen endringer i energiloven på fire områder som gjelder nettvirksomhet. Endringene som foreslås, er dels en oppfølging av forslag som følge av en ekspertgrupperapport om en bedre nettorganisering, og dels en tilrettelegging for gjennomføring av EUs tredje energimarkedspakke knyttet til regulering av nettvirksomhet. I tillegg foreslås en hjemmel til å gjøre unntak fra forvaltningslovens bestemmelser om omgjøringsadgang i forbindelse med fastsettelse av nettforetakenes inntektsrammer.

Departementet foreslår at det stilles krav til selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nettvirksomhet og annen virksomhet for alle energiforetak med inntektsramme fastsatt av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Kravet til selskapsmessig og funksjonelt skille foreslås utvidet til å gjelde overfor all annen virksomhet enn nettvirksomhet. Forslaget vil bidra til redusert risiko for kryssubsidiering, og til å styrke nettselskapenes nøytralitet overfor konkurranseutsatt virksomhet.

Departementet foreslår at transmisjonsnett, som høyeste nettnivå, defineres i energiloven, og at departementet i enkeltvedtak kan fastsette hvilke anlegg som inngår i det. Anleggenes spenningsnivå og funksjon står sentralt i definisjonen. Det er lagt vekt på at sentralnettets utstrekning i all hovedsak videreføres i den nye definisjonen av transmisjonsnett. Samtidig bør definisjonen være i samsvar med EUs tredje energimarkedspakke. Departementet vil komme tilbake med forslag til gjennomføringen av krav om eiermessig skille for transmisjonsnett som følge av energimarkedspakken. I den foreslåtte definisjonen av transmisjonsnett omfattes anlegg som i dag inngår i sentralnettet, med mindre departementet senere fatter enkeltvedtak om noe annet.

Det foreslås i proposisjonen en ny bestemmelse som gir departementet myndighet til å gi forskrifter om utpeking av anleggs- eller områdekonsesjonær etter energiloven §§ 3-1 og 3-2 som koordinerende operatør av distribusjonssystem. Det vil være behov for ytterligere utredninger og nærmere presisering av oppgaver og ansvar for denne funksjonen, og departementet mener dette mest hensiktsmessig gjøres i forskrift. Det foreslås ikke endringer når det gjelder konsesjonærenes eget ansvar for å fatte investeringsbeslutninger, eller for nettselskapenes tilknytnings- og leveringsplikt.

Det foreslås i proposisjonen et nytt femte ledd i energiloven § 4-1 som gir hjemmel til å fastsette bestemmelser om omgjøringsadgang som avviker fra bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 34 og 35. Departementet viser til at nettforetak er en naturlig monopolvirksomhet med stor grad av offentlig kontroll med inntektene. NVE fastsetter inntektsrammer for selskapene for de enkelte år, og slike enkeltvedtak kan påklages til departementet. Forslaget innebærer at inntektsrammene lettere skal kunne korrigeres slik at de blir så riktige som mulig.

Forslag til endringer i energiloven om selskapsmessig og funksjonelt skille har vært på høring med svarfrist 27. mai 2015.

Forslag til endringer i energiloven som følge av tredje energimarkedspakke ble sendt på høring i september 2013. Høringsforslaget omfattet blant annet nye bestemmelser om eiermessig skille for sentralnettet i Norge (transmisjon) og forslag til definisjon av dette. I høringsnotatet ble også krav i tredje elmarkedsdirektiv knyttet til distribusjonssystem gjennomgått, og en ny hjemmel om utpeking av operatør av distribusjonssystem (DSO) ble foreslått. Et forslag om unntak fra forvaltningslovens bestemmelser om omgjøringsadgang ved fastsettelse av inntektsrammer inngikk også i høringen. Øvrige deler av høringsforslaget omtales ikke nærmere i denne proposisjonen.

I en tilleggshøring i desember 2014 foreslo departementet at kravene om eiermessig skille for transmisjonssystemet gjennomføres ved at Statnett blir eneste eier av slike anlegg i Norge.

Selskapsmessig og funksjonelt skille

Departementet viser til at det skal investeres betydelig i strømnettet i årene fremover. Behovet for investeringer skyldes både nettets alder, forbruksvekst, urbanisering, økende effektuttak, økende krav til forsyningssikkerhet og mer fornybar kraftproduksjon.

Nettvirksomhet er et naturlig monopol- og kundene kan ikke selv velge nettselskap. Det er derfor et særskilt behov for å beskytte kundene. Kostnadene er i hovedsak finansiert gjennom kundenes tariffer (nettleie), og foretakene må drive og utvikle nettvirksomheten på en måte som gjør at kundene ikke betaler mer enn nødvendig.

NVE har gjennom sin forvaltningspraksis utarbeidet nærmere krav til organiseringen for å hindre kryssubsidiering mellom nettvirksomhet på den ene siden og produksjons- og omsetningsvirksomhet på den andre. Adgangen til å stille konsesjonsvilkår om selskapsmessig skille for vertikalt integrert virksomhet er lovfestet i energiloven, jf. Ot.prp. nr. 61 (2005–2006). Det utløses konsesjonsplikt for elektriske anlegg og omsetning av elektrisk energi etter reglene i energiloven, og som omfatter virksomhet innen produksjon, overføring, fordeling og omsetning av elektrisk energi.

Departementet nedsatte i 2013 en ekspertgruppe for å gi råd om en bedre nettorganisering. Ekspertgruppen avleverte sin rapport, «Et bedre organisert strømnett», i mai 2014. Rapporten ble sendt på en bred høring, gruppen ga et sett med tilrådninger og anbefalte blant annet å etablere selskapsmessig og funksjonelt skille for alle nettforetak.

Selskapsmessig skille innebærer at nettvirksomhet og produksjons- eller omsetningsvirksomhet skilles ut i egne selskaper (selvstendige rettssubjekter). Videre stilles det krav til at nettvirksomhet ikke kan eie eller eies av enheter med virksomhet innenfor produksjon eller omsetning av elektrisk energi. Funksjonelt skille innebærer at personer i ledelsen i nettforetaket ikke kan delta i ledelsen i søsterselskap i konsernet. Morselskap eller kontrollerende eier har innflytelse over de økonomiske rammene til nettforetaket, men kan ellers ikke gi instrukser i den daglige driften eller om investeringsbeslutninger. Innholdet i kravene er nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 61 (2005–2006).

I Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) ble også reglene om selskapsmessig og funksjonelt skille i EUs andre elmarkedsdirektiv fra 2003 gjennomgått. Det andre elmarkedsdirektiv åpner for at medlemsstatene kan unnlate å stille krav om selskapsmessig og funksjonelt skille for distribusjonsnettselskaper med under 100 000 kunder. Kravene til skille på distribusjonsnettnivå er videreført i tredje elmarkedsdirektiv.

Departementet sendte i 2005 på høring et forslag om selskapsmessig og funksjonelt skille mellom nett og produksjon og omsetning av elektrisk energi, som gikk lenger enn kravene i EUs andre elmarkedsdirektiv. Etter forslaget skulle departementet fastsette en nærmere grense på antall nettkunder som avgjorde hvilke selskap som skulle omfattes av kravene.

Departementet foreslår som følge av høringen å fjerne gjeldende grense på 100 000 nettkunder som vilkår for at krav til selskapsmessig og funksjonelt skille inntrer. Kravet vil omfatte alle foretak med inntektsramme som driver nettvirksomhet, jf. §§ 4-6 og 4-7. Det foreslås ingen nedre grense med hensyn til kundemasse eller andre størrelseskriterier for nettselskapet. Kravet om adskillelse vil ikke bare gjelde overfor produksjon og omsetning av elektrisk energi, men som hovedregel mot all annen virksomhet. Nettvirksomhet må dermed organiseres i en selvstendig juridisk enhet. I praksis innebærer kravet at nettvirksomhet vil måtte rendyrkes og drives i egne foretak.

Det følger videre at nettforetak ikke skal ha direkte eller indirekte kontroll over foretak som driver annen virksomhet. Dette er en videreføring og styrking av dagens forbud mot at nettvirksomhet ikke skal eie produksjons- eller omsetningsvirksomhet. Det klargjøres i ordlyden at kravet knyttes til det å ha kontroll over annen virksomhet, slik at man ser hen til reell eierstyring og ikke bare den formelle organiseringen.

Det stilles videre krav til hvem som kan ha direkte eller indirekte kontroll over nettforetak, og det foreslås at begrepet «eie» erstattes med «kontroll». Departementet har merket seg at andre og tredje elmarkedsdirektiv inneholder ikke begrensninger på størrelsen av produksjon som må holdes atskilt (for virksomheter med mer enn 100 000 nettkunder). Departementet foreslår at ordet «konsesjonspliktig» tas ut av loven hva gjelder produksjon og omsetning av elektrisk energi, og legger til grunn at dette vil ha liten praktisk betydning.

Departementet viser til at i 2015 har 144 selskap inntektsramme. Det innebærer at de er i en monopolsituasjon og tarifferer kunder. Av disse nettselskapene driver om lag 130 distribusjonsnett og om lag 70 regionalnett. Alle nettforetakene har krav om regnskapsmessig skille. Det er 34 selskap som har selskapsmessig skille mellom nettvirksomhet og omsetning/produksjon. Kun de syv største selskapene har over 100 000 nettkunder, og har dermed krav til både selskapsmessig og funksjonelt skille etter energiloven. Disse har til sammen i overkant av 1,6 millioner kunder i distribusjonsnettet, det vil si i underkant av 60 prosent av kundemassen.

Definisjon av transmisjonsnett

Som en følge av EUs tredje energimarkedspakke har departementet vurdert behovet for endringer i energiloven og naturgassloven. Den tredje energimarkedspakken ble vedtatt i EU i 2009, og viderefører og styrker EUs regulering av det indre markedet for elektrisk energi og for naturgass. Pakken omfatter tredje elmarkedsdirektiv, tredje gassmarkedsdirektiv, forordning om opprettelsen av et byrå for samarbeid mellom energiregulatorer (ACER), forordning om grensekryssende krafthandel og forordning om betingelser for adgang til gasstransmisjonsnett. Energimarkedspakken er ansett som EØS-relevant, men er ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen.

Tredje energimarkedspakke stiller blant annet strengere krav til eiere av transmisjonsnett enn det som følger av andre energimarkedspakke. Det er nye krav om eiermessig skille, prosedyreregler for sertifisering av transmisjonssystemoperatør (TSO) og visse justeringer i de gjeldende direktivbestemmelsene som angir TSO-ens oppgaver.

Definisjonene av transmisjon og distribusjon i tredje elmarkedsdirektiv tilsvarer de som allerede følger av det andre elmarkedsdirektivet. For Norges del har departementet lagt til grunn at «transmisjon» omfatter overføring av kraft på sentralnettsnivå, mens regionalnettet og distribusjonsnettet anses som distribusjon i direktivets forstand, jf. Ot.prp. nr. 61 (2005–2006).

Departementet viser til at det er store variasjoner mellom landene i EU når det gjelder hvordan grensen mellom transmisjonssystemet og distribusjonssystemet trekkes. Med utgangspunkt i direktivets generelle ordlyd må det enkelte land selv foreta den nærmere grensedragning mellom transmisjons- og distribusjonssystemet, ut fra direktivets definisjoner og med hensyn til nasjonale særtrekk ved det enkelte lands kraftsystem.

Departementet mener at transmisjonsnett er et sentralt begrep som bør lovfestes. Ved gjennomføring av tredje energimarkedspakke vil klassifiseringen av slike anlegg få konsekvenser for dagens eiere av anlegg som faller inn under definisjonen av transmisjonsnett.

Det foreslås en definisjon av transmisjonsnett i energiloven som er i tråd med definisjonen i tredje elmarkedsdirektiv. Innenfor denne definisjonen foreslås det at departementet i enkeltvedtak kan fastsette hvilke anlegg som konkret er omfattet. Det foreslås at begrepet sentralnett endres til transmisjonsnett.

Departementet viser til at det pågår forhandlinger mellom Statnett og andre eiere av sentralnett om overdragelse av anlegg i sentralnettet. En avklaring av transmisjonsnettets utstrekning vil bidra til å klargjøre rammene for slike prosesser. Departementet vil samtidig kunne begynne prosesser med å omklassifisere anlegg til transmisjon som en del av forberedelsene til krav om eiermessig skille som følge av EUs tredje energimarkedspakke.

Operatør av distribusjonssystem

EUs tredje elmarkedsdirektiv inneholder et eget kapittel om operatør av distribusjonssystem (DSO). Departementet har lagt til grunn at «distribusjonssystem» i direktivets forstand består av regional- og distribusjonsnettet, og at virksomheter med konsesjon i regional- og distribusjonsnettet er å anse som distribusjonssystemoperatør (DSO) i direktivets forstand.

I Ot.prp. nr. 61 (2005–2006) la departementet til grunn at virksomheter med konsesjon i regional- og distribusjonsnettet er å anse som DSO i henhold til andre elmarkedsdirektiv. Ut fra en slik definisjon er det mange DSO-er i Norge i dag. Om lag 130 selskaper driver distribusjonsnett og 70 regionalnett. Departementet viser til at det kan bli aktuelt å gi nettselskapene flere oppgaver i fremtiden, og det foreslås en hjemmel i energiloven for utpeking av koordinerende operatør av distribusjonssystem.

Det legges til grunn at energiloven, dens forskrifter, konsesjoner og vilkår gjennomfører de krav som stilles til nettselskaper etter andre elmarkedsdirektiv.

I tredje elmarkedsdirektiv er det gjort noen endringer i bestemmelsene om DSO. Departementet viser til krav i medhold av energiloven om å holde anleggene i tilfredsstillende driftssikker stand, samt øvrige virkemidler gjennom inntektsrammereguleringen og KILE-ordningen, som bidrar til å sikre investeringer i nett. Øvrige krav om at nettselskap skal opptre nøytralt, ikke-diskriminerende og gi informasjon til kunder er gjennomført i energilovforskriften.

Unntak fra forvaltningsloven ved fastsettelse av inntektsrammer

Departementet viser til at bestemmelsene i forvaltningsloven om omgjøringsadgang gir nettselskapene insentiver til å unnlate å påpeke faktiske eller mulige feil i datagrunnlaget i forkant av at vedtak fattes, og at dette er uheldig for nettkundene.

Det foreslås i proposisjonen hjemmel for å gjøre unntak fra forvaltningsloven om omgjøringsadgang i forbindelse med fastsettelse av nettselskapenes inntektsrammer. Formålet med forslaget er at inntektsrammene skal kunne korrigeres også dersom de er satt for høyt, slik at inntektsrammene blir så riktige som mulig.

Forslaget innebærer at departementet kan fastsette bestemmelser om omgjøringsadgang som avviker fra bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 34 og 35 for enkeltvedtak vedrørende nettselskapenes inntektsrammer når det gjelder feil i fakta. Forslaget gjør det mulig å rette opp i de uheldige insentivene nettselskapene i dag har til å vente med å varsle om feil i datagrunnlaget til etter at vedtaket er truffet, fordi gyldige vedtak ikke kan omgjøres til skade for den vedtaket retter seg mot. Forslaget legger til rette for riktigere fastsettelse av inntektsrammer.