1. Sammendrag
Regjeringens målsetting med Meld. St. 37 (2014–2015) er å fremlegge en styrket og helhetlig politikk for å møte globale sikkerhetsutfordringer.
Det sikkerhetspolitiske landskapet har de siste par årene gjennomgått dyptgripende endringer. Utfordringene er mer komplekse enn tidligere. Vi ser i økende grad hvordan ukonvensjonelle sikkerhetsutfordringer som terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og utfordringer i det digitale rom får konsekvenser for global stabilitet, sikkerhet og utvikling.
Den islamske staten i Irak og Levantens (ISIL) brutale fremferd i Syria og Irak og terrorgruppens rekruttering av europeiske borgere er et eksempel på at vår sikkerhet i økende grad påvirkes av ukonvensjonelle trusler og ikke-statlige aktører, som terrorgrupper og andre kriminelle nettverk. Den dramatiske utviklingen i deler av Midtøsten og Afrika siden 2011 minner oss om konsekvensene av staters manglende evne og vilje til å gi sikkerhet og grunnleggende tjenester til sin befolkning. I land og områder hvor myndighetene ikke løser disse oppgavene, skapes grobunn for ekstremistiske grupper og kriminelle nettverk som i neste omgang kan true også norske mål og interesser. Konflikter og lovløshet driver mennesker på flukt og tiltrekker seg fremmedkrigere, også fra Norge. I de blandede migrasjonsstrømmene finnes det også personer som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko for Norge. Terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom er del av et mer uoversiktlig og komplekst utenrikspolitisk landskap som også har klare innenrikspolitiske implikasjoner.
Samtidig gjør konvensjonelle militære trusler seg igjen gjeldende i vår del av verden. Sikkerheten i Europa har blitt svekket som følge av Russlands ulovlige anneksjon av Krim og destabilisering av Øst-Ukraina. Dette vil påvirke norsk sikkerhets- og utenrikspolitikk i tiden fremover.
Vi lever i en brytningstid som stiller nye krav til vår utenriks- og utviklingspolitikk. Sikkerhet og utvikling henger tett sammen. Regjeringen vil i større grad enn tidligere bruke utviklingspolitiske virkemidler, kompetanse og erfaringer for å bidra til stabilitet og forebygge radikalisering, voldelig ekstremisme, organisert kriminalitet, digitale trusler og konflikt. Betydningen av et tett samspill med allierte og nære partnere øker. Norske interesser ivaretas best innen rammen av FN og NATO, og i samarbeid med transatlantiske og europeiske partnere.
Med globale sikkerhetsutfordringer menes her større, grenseoverskridende fenomener som truer sikkerheten til individer, samfunn eller stater. De oppstår på grunn av ikke-statlige eller statlige aktørers målrettede handlinger – de utføres med forsett. Handlingene kan ha økonomisk, politisk eller ideologisk motiv.
I denne meldingen har regjeringen valgt å begrense seg til de fire globale sikkerhetsutfordringene terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom. Disse utpeker seg som særlig relevante og aktuelle, men utgjør ikke en fullstendig liste over globale sikkerhetsutfordringer. De har derimot viktige fellestrekk som gjør at de med fordel kan analyseres samlet og møtes med flere felles tiltak.
Terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom er ikke nye fenomener. Imidlertid har teknologiutviklingen og globaliseringen ført til at de har fått mer alvorlige grenseoverskridende og globale konsekvenser.
Vår sikkerhet påvirkes derfor mer direkte av utviklingen i andre land og verdensdeler enn før. Styrings- og utviklingsproblemer, svekket legitimitet i stater og områder preget av sårbarhet, konflikt og vold blir i økende grad vårt sikkerhetsproblem. Utviklingspolitikken har derfor en tydelig sikkerhetspolitisk dimensjon.
Organisert kriminalitet er en viktig finansieringskilde for terror-, milits- og opprørsgrupper og truer regional og internasjonal sikkerhet. Utviklingen i mange stater i beltet fra Sahel-regionen og Nord-Afrika, via Midtøsten og til Sentral-Asia har aktualisert og tydeliggjort at disse utfordringene kan destabilisere en hel region, er grenseoverskridende og kan gi grobunn for terrorisme som truer vestlige demokratier. Ifølge en rapport til FNs sikkerhetsråd hadde menneskesmuglingen fra Libya en omsetning på 170 mill. USD i 2014. Inntekter fra denne smuglingen er en av de viktigste inntektskildene til væpnede grupper i Libya. Smuglernettverkene blir dermed en drivkraft bak utfordringene i og ved Middelhavet.
Utviklingen av det digitale rom har på kort tid endret det internasjonale samfunn og menneskelig samhandling på måter som var utenkelig for kun få år siden. Det digitale rom, cyberdomenet, er en motor for fremme av global handel, økonomisk vekst, fremme av demokratiske verdier og menneskerettigheter, helsetjenester, utdanning, godt styresett, kommunikasjon mellom mennesker og mellom myndigheter og borgere. Den arabiske våren er et eksempel på kraften internettet kan ha for sosial mobilisering og politisk omveltning. Samtidig har det digitale rom åpnet for nye og svært alvorlige trusler fra statlige og ikke-statlige aktører. Avhengigheten av det digitale rom har gjort oss langt mer sårbare enn tidligere, og vi må forvente at denne sårbarheten vil øke.
Globaliseringen har bidratt til at det har oppstått tettere bånd mellom de globale sikkerhetsutfordringene. De har ofte sitt opphav i sammenfallende forhold og kan derfor lett samvirke, særlig i stater med svak legitimitet og styringsevne. I dag ser vi eksempelvis hvordan cybertrusler, piratvirksomhet og terrorisme finner næring i, og opptrer i samspill med, internasjonal organisert kriminalitet.
Vi ser at et bredt register av ulike konvensjonelle og ukonvensjonelle virkemidler kombineres. Såkalt hybrid krigføring er ikke et nytt konsept, men gjør overgangene mellom fred, konflikt og krig mer utydelige. Russlands opptreden i Ukraina har demonstrert hvordan stater i økende grad benytter kriminelle nettverk og deres metoder som ledd i hybrid krigføring for å nå strategiske mål. Vår politikk må ta høyde for at kombinasjon av ukonvensjonelle og konvensjonelle virkemidler vil vedvare og utvikles videre i fremtidige konflikter og ulike former for krigføring.
Regjeringen påpeker at spekteret av grenseoverskridende utfordringer er stort, og at en avgrensning er nødvendig. Klimaendringer, helseutfordringer og migrasjon har også klare sikkerhetspolitiske konsekvenser, men drøftes ikke nærmere i denne meldingen.
Utenrikspolitikkens fremste mål er å sikre og fremme norske interesser – våre verdier, vår sikkerhet og vår velferd.
Det overordnede formålet med meldingen er å bidra til å trygge vår felles sikkerhet. Det blir stadig tydeligere hvordan Norge, vår sikkerhet og våre interesser, rammes av globale sikkerhetsutfordringer. Den hevede terrorberedskapen sommeren 2014, det urovekkende høye antallet fremmedkrigere med tilknytning til Norge som har reist til Irak og Syria, flere og mer avanserte dataangrep mot norske myndigheter og bedrifter, og det tragiske angrepet i In Amenas i 2013, viser hvordan Norge berøres direkte. Norske skip seiler i piratutsatte farvann. Norske borgere kan rammes i utlandet som turister, arbeidstakere, bistandsarbeidere eller personell i multinasjonale operasjoner.
Dette er første gang Stortinget får seg forelagt en melding som behandler terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom samlet i et utenrikspolitisk perspektiv. Den skal bidra til en styrket og mer helhetlig politikk mot globale sikkerhetsutfordringer. Effektive tiltak krever samkjørt og tilpasset bruk av for eksempel kunnskap og erfaring fra utviklingssamarbeid, etterretning og utenriks-, forsvars- og justispolitiske virkemidler. Det vil også gjøre oss mer relevante i samarbeidet med allierte og andre internasjonale partnere.
Terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom vil forbli en del av fremtidens sammensatte trusselbilde. Meldingen legger grunnlaget for et langsiktig oppfølgingsarbeid med fokus på kunnskap og analyse, styrket nasjonal koordinering, bredt internasjonalt samarbeid og kapasitetsbygging i aktuelle land og regioner. Vår sikkerhetspolitikk må evne å møte både ukonvensjonelle og konvensjonelle trusler.
Meldingen skal styrke Norges bidrag til internasjonal stabilitet, fred og utvikling. Konflikter spres over grenser og trekker flere nærliggende land med, noe som igjen påvirker regionale maktforhold. Dette påvirker vårt arbeid for fremme av menneskerettighetene, vekst og utvikling. Robuste rammer for stabilitet og sikkerhet må bygges av det internasjonale samfunn i fellesskap. Internasjonale og regionale aktører må styrke sin evne til å møte terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom.
Den styrkede innsatsen mot globale sikkerhetsutfordringer baseres på en helhetlig tilnærming i tråd med de overordnede prinsipper for norsk utenriks- og utviklingspolitikk.
Norge har en sterk tradisjon for multilateralt samarbeid og arbeid for en rettsbasert verdensorden. Regjeringen vil fortsette arbeidet for stadig mer effektive internasjonale og regionale organisasjoner. Regjeringen arbeider for et modernisert og sterkt FN, og for et NATO som forblir relevant og er i stand til å møte hele spekteret av trusler. Vi arbeider for et tett samarbeid med EU og våre nordiske naboer i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Også prosesser og aktører utenfor det etablerte multilaterale systemet er viktig i arbeidet mot globale sikkerhetsutfordringer. Vårt arbeid ute må ses i sammenheng med våre nasjonale tiltak og behov.
Globale sikkerhetsutfordringer svekker staters evne til å ivareta egne borgeres menneskerettigheter. Regjeringens mål er å bidra til å sette stater bedre i stand til å forebygge og bekjempe terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og digitale trusler, og slik styrke deres evne til å sikre egne borgeres menneskerettigheter. Dette arbeidet skal skje i overensstemmelse med folkerettslige forpliktelser, herunder menneskerettighetene, humanitærretten og rettsstatsprinsippene.
Kvinners rettigheter må ivaretas i dette arbeidet. Når sikkerheten trues, øker ofte diskrimineringen av og vold mot kvinner. Mange terrororganisasjoner har som del av sin ideologi å svekke kvinners rettigheter, samtidig som kvinner rekrutteres bevisst.
Global samhandling og teknologisk utvikling åpner for stadig nye muligheter, men også nye typer risiko og sårbarhet. I årene fremover vil det stilles høye krav og forventninger til myndighetenes evne til å forebygge, håndtere og bekjempe globale sikkerhetsutfordringer. Innsats mot terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og trusler i det digitale rom er også en del av en fremtidsrettet utviklingspolitikk.
Regjeringen fremmer en styrket og mer helhetlig innsats på dette området. Den bygger på fire elementer: Kunnskap og analyse, nasjonal samordning, internasjonalt samarbeid og kapasitetsbygging.
Mer kunnskap og analyse er nødvendig for en dypere forståelse av hvilke sikkerhetsutfordringer vi står overfor og hvordan disse berører Norge og norske interesser. Regjeringen vil bidra til økt kunnskap om globale sikkerhetsutfordringer blant norske og internasjonale analyse- og forskningsmiljøer og skal bruke mer FoU-midler på globale sikkerhetsutfordringer. Regjeringen vil arbeide for økt rekruttering av norske eksperter til relevante internasjonale organisasjoner som arbeider på dette feltet. Regjeringen oppretter en nasjonal ekspertgruppe som skal analysere hvordan alvorlig og organisert kriminalitet påvirker land hvor Norge har utenriks- og utviklingspolitiske interesser.
Forebygging og bekjempelse av globale sikkerhetsutfordringer fordrer styrket nasjonal koordinering. Dette innebærer mer informasjonsdeling og erfaringsutveksling mellom departementer og etater, en helhetlig og samordnet politikk og en koordinert virkemiddelbruk. Et bredt spekter av virkemidler, inkludert utviklings-, justis- og forsvarspolitiske, må vurderes. Regjeringen vil videreutvikle Felles kontraterrorsenter (FKTS) og etablere en gruppe for koordinering av norske posisjoner i internasjonal cyberpolitikk for å styrke arbeidet med å fremme norske interesser og verdier i det digitale rom internasjonalt. Regjeringen vil utarbeide en internasjonal cyberstrategi for Norge.
Bekjempelse av piratvirksomhet utenfor Somalia har vist nytten av å kombinere et bredt sett av virkemidler og hvor viktig tett samarbeid med næringslivsaktører kan være. Regjeringen vil videreføre arbeidet for å forhindre at piratvirksomheten tiltar igjen i Det vestlige indiske hav. Regjeringen har dreid bekjempelsen av piratvirksomhet mot Vest-Afrika fordi piratvirksomheten i regionen ikke er under kontroll. Piratproblemet i Sørøst-Asia forverrer seg. Derfor vil regjeringen vurdere hvordan vi kan styrke vår tilknytning til det regionale samarbeidet der om maritim sikkerhet. Regjeringen vil gå inn for å styrke NATOs evne til å bidra til piratbekjempelse. Det er i denne sammenhengen avgjørende å vurdere alternative tilnærminger. NATOs stående maritime styrke skal i hovedsak ivareta sin militære oppgave, og bør styrke sin kampkraft gjennom relevant trening og øving. Regjeringen vil også vurdere hvordan Norge på best mulig måte kan samarbeide med EU om maritim sikkerhet.
Norge skal bygge sikkerhet og utvikling sammen med andre. Gjennom bredt internasjonalt samarbeid med stater, organisasjoner, privat næringsliv, tenketankmiljøer og forskere vil regjeringen bidra til å forebygge og bekjempe globale sikkerhetsutfordringer. Blant våre viktigste arenaer og partnere er FN, NATO, transatlantiske, europeiske og nordiske likesinnede.
Som et ledd i dette arbeidet oppretter regjeringen et bistandsprogram mot organisert kriminalitet og ulovlig handel. Programmet etableres i 2016 og skal trappes opp til 100 mill. kroner årlig.
Regjeringen vil også etablere et bistandsprogram for å forebygge radikalisering, voldelig ekstremisme og terrorisme i land og områder preget av konflikt, vold og sårbarhet. Programmet etableres i 2016 og skal trappes opp til 100 mill. kroner årlig. Programmet skal bidra til å skape motstandsdyktige og inkluderende samfunn, forebygge konflikt og stabilisere områder hvor terrororganisasjoner har mistet fotfeste.
I 2015 skal FNs tusenårsmål avløses av nye bærekraftsmål frem mot 2030. I forhandlingene om nye bærekraftsmål er det erkjent at globale sikkerhetsutfordringer må håndteres i arbeidet for å fremme utvikling. Regjeringen arbeider for at fredelige og inkluderende samfunn blir et eget mål i den nye utviklingsagendaen, og at bekjempelse av alvorlig og organisert kriminalitet inngår i dette. Regjeringen arbeider for at OECDs retningslinjer for bruk av bistand justeres som følge av dette.
Ved å bidra til kapasitets- og institusjonsbygging vil regjeringen bistå utviklingsland med å håndtere globale sikkerhetsutfordringer og styrke landenes mulighet for økonomisk vekst og velstand. Kapasitetsbygging innen sikkerhets- og forsvarssektoren i sårbare stater er avgjørende for at landene blir bedre i stand til å ivareta egen sikkerhet og hindre at sikkerhetsutfordringer destabiliserer hele regioner. Regjeringen vil bidra til at flere utviklingsland i større grad kan benytte mulighetene som et sikkert, fritt og åpent internett åpner for. Regjeringen vil styrke berørte land og organisasjoners evne til å forebygge, håndtere og bekjempe sikkerhetsutfordringer i det digitale rom, og vil involvere næringsliv, forskere og sivilsamfunn i dette arbeidet. Regjeringen vil bidra til at det bygges kapasitet som kan bekjempe alle typer organisert kriminalitet i prioriterte land og regioner. Regjeringen øker støtten til Interpol og UNODC og vektlegger deres innsats for bygging av regional kapasitet og globalt eller regional nettverkssamarbeid innen toll-, politi- og påtalemyndigheter i en rekke utviklingsland og regioner. Regjeringen støtter opp om arbeid som kan gi mer strategisk bruk av FNs sikkerhetsråds verktøy og sikre relevant informasjonsdeling og analyse med andre organisasjoner for best mulig gjennomføring av FNs sanksjonsregime for å bekjempe alvorlig og organisert kriminalitet.
Som del av arbeidet med å konsentrere norsk bistand har regjeringen valgt ut tolv fokusland. Fokuslandene inkluderer seks sårbare stater/områder, hvor det skal legges vekt på stabilisering og fredsbygging ved siden av sosial og økonomisk utvikling. Videre inkluderer de seks land i utvikling, hvor det legges økende vekt på godt styresett, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst, ressurs- og inntektsforvaltning. Regjeringen gir de sårbare statene spesiell oppmerksomhet og prioritet i utenriks-, sikkerhets- og utviklingspolitikken. Et viktig mål er å styrke landenes evne til å bekjempe terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og digitale trusler. Regjeringen legger de såkalte New Deal-prinsippene og sikkerhetsrådsresolusjonene om kvinner, fred og sikkerhet til grunn for samarbeidet med sårbare stater. Dette er en strategisk satsing på sårbare stater som må ses i sammenheng med formålet med denne meldingen.
I meldingens kapittel 6.5 lister regjeringen opp 40 konkrete tiltak for å møte utfordringene knyttet til de globale sikkerhetsutfordringene.
Regjeringen legger til grunn at tiltakene og politikken som omtales i denne meldingen skal dekkes innen gjeldende budsjettrammer.
For en nærmere omtale av de ulike temaene, regjeringens målsettinger knyttet til disse samt regjeringens tiltak for å møte utfordringene vises det til meldingen.