I Dokument nr. 12 (2011–2012) er det fremsatt tre grunnlovsforslag som gjelder grunnlovfesting av lokaldemokratiet/kommunalt selvstyre.

Samtlige forslag viser til at Norge med Stortingets enstemmige samtykke 26. mai 1989 ratifiserte Europarådets charter om lokalt selvstyre. Det ble ikke tatt noe forbehold ved ratifiseringen, og Norge har derfor, slik forslagsstillerne ser det, forpliktet seg til å grunnlovfeste prinsippet om lokalt selvstyre.

Artikkel 2 i Charteret lyder:

«The principle of local self-government shall be recognised in domestic legislation, and where practicable in the constitution.»

Oversatt:

«Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnloven hvor dette lar seg gjennomføre.»

Det vises både i forslag 5 og forslag 19 til at tanken om grunnlovfesting av kommunalt selvstyre gjennom årene har fått støtte av bl.a. kommunelovutvalget (se NOU 1990:13 s. 335–339) og av valglovutvalgets flertall (se NOU 2001:3 s. 101–102).

Forslag om grunnlovfesting av det kommunale selvstyret er med ulik ordlyd blitt framsatt en rekke ganger. Forslag om dette er blitt behandlet og avvist i 1998, i 1999, i 2003, 2007 og sist i 2012. Begrunnelsen for avvisningen har bl.a. vært at det kan diskuteres om begrepet lokalt selvstyre er et tilstrekkelig presist begrep for det lokale demokratis stilling i forhold til statsmakten. Det har blitt anført at en grunnlovfesting av det lokale selvstyre kan begrense statens handlefrihet og fleksibilitet, fordi det implisitt i en slik grunnlovfesting vil ligge at statlige myndigheter vil måtte bli mindre detaljstyrende overfor kommuner og fylkeskommuner.

Forslag 5 omhandler grunnlovfesting av lokaldemokratiet mens forslag 19 gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokaldemokrati. Forslag 26 gjelder grunnlovfesting av kommunalt selvstyre og omfatter både Grunnloven §§ 49 og 75.

Siden de fremsatte forslagene gjelder samme grunnlovsbestemmelse (§ 49) og i stor grad har samme motivasjon og begrunnelse, velger komiteen å behandle forslagene i en felles innstilling. Det vises også til Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd første punktum, hvor det heter at saker som hører sammen, så langt som mulig skal tas opp i én og samme innstilling. Stortinget må likevel ta stilling til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.

1.1 Forslag nr. 5 (Dokument 12:5 (2011–2012))

Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helleland, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande gjelder tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovfesting av lokaldemokratiet.

Forslagsstillerne viser til at konstitusjoner i de fleste demokratiske land i Europa gir bestemmelser om det lokale demokrati eller lokalt selvstyre. Blant 26 europeiske konstitusjoner er den norske grunnloven den eneste som ikke har en bestemmelse om dette.

Europarådet har i sitt arbeid med å bygge og konsolidere demokratiet i Europa satt det kommunale selvstyret sentralt. Dette kommer til uttrykk bl.a. ved at Europarådet satte tilslutning til Charteret om lokalt selvstyre av 15. oktober 1985 som betingelse for medlemskap for de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa på linje med tilslutning til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) etter Sovjetunionens fall.

Forslagsstillerne viser til at det i de 25 landene som har en bestemmelse i grunnloven om dette, brukes ulike uttrykk. En mulighet som omgår problemstillingen knyttet til en begrensning i statens handlefrihet, er ifølge forslagsstillerne å grunnlovfeste lokaldemokratiet. Dette vil innebære at det lokale folkevalgte nivå får en forankring i Grunnloven og at Norge derved oppfyller sine forpliktelser med hensyn til Europarådets charter om lokalt selvstyre.

Dette forslaget fikk ikke grunnlovsmessig flertall ved behandling i Stortinget i 2012. Forslagsstillerne fremmer forslaget på ny for at et nytt storting skal kunne ta stilling til dette spørsmålet.

Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:

Ǥ 49 annet og tredje ledd skal lyde:

Alternativ B (bokmål og nynorsk):

Innbyggerne har rett til å styre anliggender som er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er utpekt ved direkte og frie valg. Slike organer kan pålegges bestemte oppgaver ved lov eller avtale.

Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og geografisk avgrensning fastsettes ved lov.

–

Innbyggjarane har rett til å styre i lokale saker gjennom lokale organ som er utpeika gjennom direkte og frie val. Slike organ kan bli pålagde visse oppgåver i lov eller etter avtale.

Nærare føresegner om val, røysterett og geografisk avgrensing blir fastsette i lov.»

1.2 Forslag nr. 19 (Dokument 12:19 (2011–2012))

Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen om endringer i Grunnloven § 49 gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokaldemokrati.

Forslagsstillerne viser til at kommuner som lokale folkevalgte organer har lange tradisjoner i Norge. Kommunene ble innført ved formannskapslovene fra 1837.

Formålet var å styrke det lokale demokratiet, overføre makt fra byene og overføre skattebyrder fra herredene til byene. På denne tiden var det ingen andre europeiske land hvor det kommunale demokratiet var så gjennomført som i Norge.

Selv om kommunene og ideen om det kommunale selvstyret kan spores tilbake til formannskapslovene, er dette ikke grunnlovfestet i Norge. Det finnes heller ingen bindende rettslig definisjon av det kommunale demokratiet.

Forslagsstillerne viser til at ordningen med kommuner er så innarbeidet i norsk styreskikk at det er blitt fremhevet at det ikke er nødvendig med grunnlovsvern. Enkelte har endog hevdet at det lokale demokratiet har et sedvanebasert konstitusjonelt vern, men dette synet ser ikke ut til å være det mest utbredte.

Norge er imidlertid det eneste landet blant 26 europeiske demokratier som ikke har bestemmelser om lokalt folkevalgt nivå inntatt i grunnloven. Kommuner er riktignok omtalt to steder i Grunnloven, i § 58 og § 100, 5. ledd, men mangler en konkret bestemmelse som anerkjenner et lokalt folkevalgt nivå.

Da Norge sluttet seg til Europarådets charter om lokalt selvstyre ble det ikke gjort noe gjennomføringsvedtak, da norsk rett ble ansett å være i samsvar med Charterets krav til statene.

Forslagsstillerne viser til at forslag om grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokaldemokrati med ulik ordlyd har blitt behandlet og avvist en rekke ganger av Stortinget. Selv om de fleste er enige om prinsippet, har det vært reist spørsmål om hvilke konsekvenser en grunnlovfesting av kommunalt selvstyre/lokaldemokrati vil ha for statens adgang til styring av kommunene.

Ved å grunnlovfeste lokalt folkevalgt nivå og samtidig klargjøre at dette ikke legger noen begrensninger på statens muligheter til å bestemme hvilke oppgaver kommunen skal utføre, hvordan virksomheten skal kontrolleres, vedtak overprøves osv, ivaretas etter forslagsstillernes syn de innvendinger som tidligere har vært fremført og som har gjort at de tidligere fremlagte forslagene ikke har fått tilstrekkelig flertall.

Kommunene er en del av det samlede offentlige styringsapparat, og staten bør selv velge hvilke oppgaver som bør løses lokalt og hvilke som bør løses på et overordnet nivå. Grunnloven bør, slik forslagsstillerne ser det, ikke legge noen begrensninger på dette.

Ved å forankre det lokale folkevalgte nivå i Grunnloven klargjøres dessuten Norges forpliktelser overfor Charteret.

Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:

Ǥ 49 annet ledd skal lyde:

Alternativ 1 B (bokmål og nynorsk):

Innbyggerne har rett til å styre anliggender av lokal karakter gjennom lokale organer utpekt ved direkte og frie valg. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.

–

Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale organ som er utpeika gjennom direkte og frie val. Nærare føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.

Alternativ 2 B (bokmål og nynorsk):

Innbyggerne har rett til å styre anliggender av lokal karakter gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.

–

Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.

Alternativ 3 B (bokmål og nynorsk):

Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.

–

Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.

Alternativ 4 B (bokmål og nynorsk):

Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om lokaldemokratiet fastsettes ved lov.

–

Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om lokaldemokratiet blir fastsette i lov.

Alternativ 5 B (bokmål og nynorsk):

Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale selvstyret fastsettes ved lov.

–

Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale sjølvstyret blir fastsette i lov.»

1.3 Forslag nr. 26 (Dokument 12:26 (2011–2012))

Ovennevnte grunnlovsforslag fremja av Per Olaf Lundteigen, Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen gjeld endringar i §§ 49 og 75 i Grunnlova med sikte på grunnlovfesting av kommunalt sjølvstyre.

Forslagsstillarane viser til at den norske Grunnlova i motsetnad til andre europeiske konstitusjonar er den einaste som ikkje uttrykkjer kommunalt sjølvstyre gjennom ei føresegn.

Det har opp gjennom åra vore fremja ei rekkje grunnlovsframlegg med ulik ordlyd for nettopp å uttrykkja kommunen og det kommunale sjølvstyret i Grunnlova. Stortinget har handsama og avvist alle, seinast Dokument nr. 12:13 (2007–2008) våren 2012. I tilhøyrande Innst. 298 S (2011–2012) vart det påpeikt av fleirtalet at det i dette framlegget ikkje var gjort klårt kva type lokaldemokrati som skulle grunnlovfestast, og at dette kunne leggja ei statisk ramme rundt dagens modell og slik frysa den dynamiske relasjonen mellom forvaltningsnivåa, noko som igjen ville avgrensa lokaldemokratiet.

Stortinget avviste våren 2012 framlegget om å grunnlovfesta lokaldemokratiet. Dette gjorde Stortinget sjølv om representantar for alle dei politiske partia på Stortinget hadde skrive under framlegget i 2008.

Forslagsstillarane viser til at gjennom Stortinget si ratifisering av Europarådet sitt charter om lokalt sjølvstyre har Stortinget på mange vis plikta seg til å kodifisera prinsippet om lokalt sjølvstyre i Grunnlova. Gjennom ei grunnlovfesting vil det lokale sjølvstyret vera verna fordi det som er fastsett i Grunnlova, kan ikkje endrast eller fråvikast ved vanleg lov. Dette er òg eit minimumskrav i Europarådet sitt charter. Men nærare reglar om omfanget og formene av det lokale sjølvstyret vert fastsett gjennom vanleg lov.

Forslagsstillarane viser til at det kommunale sjølvstyret i Noreg har visse institusjonelle grunntrekk: Frie val, kommunane sin status som sjølvstendige rettssubjekt, skattleggingsretten og retten til å ta på seg oppgåver som korkje er forbodne eller ligg til andre organ. Kommunalt sjølvstyre føreset ein stat. Kva funksjon det kommunale sjølvstyret skal ha, er opp til folket sjølv gjennom praksis og slik dei folkevalde til kommunestyra gjer vedtak om.

Det kommunale sjølvstyret står sterkt i vårt folk. Formannskapslovene gjorde det mogleg å mobilisera folket som rådgjevarar og har vore eit sterkt gode for vårt demokrati. Det kommunale sjølvstyret har gjeve og gjev framleis meirverdi for staten: Folkevalde utfører eit arbeid som staten elles måtte ha hatt mange statsbyråkratar til å utføra, og dei folkevalde gjer mykje godt arbeid. Det kommunale sjølvstyret avspeglar interessefellesskapet og dei nære tillitsbanda mellom topp og botn i styringssystemet. Lokalt politisk skjønn er òg viktig når den nasjonale politikken skal realiserast lokalt.

Ei grunnlovfesting av det kommunale sjølvstyret skal ifølgje forslagsstillarane ikkje vera til hinder for at staten i framtida framleis kan vera aktiv og stilla krav til kommunane for å omsetja nasjonale ambisjonar til lokal praksis, slik staten har medverka til å gjera det kommunale sjølvstyret meir slagkraftig. Stortinget skal difor òg i framtida ha makt til å omforma kommuneinstitusjonen ut frå endra behov og føresetnader.

Forslagsstillarane fremmer følgjande forslag:

«I

§ 49 nytt andre ledd skal lyda:

Alternativ B (bokmål og nynorsk):

Det kommunale selvstyret skal styrke vårt folkestyre.

–

Det kommunale sjølvstyret skal styrke vårt folkestyre.

II

§ 49 nytt andre ledd skal lyda:

Alternativ B (bokmål og nynorsk):

Lokale saker utøves gjennom kommunalt selvstyre.

–

Lokale saker vert utøvde gjennom kommunalt sjølvstyre.

III

§ 75 ny bokstav n skal lyda:

Alternativ B (bokmål og nynorsk):

• n) å respektere og sikre det kommunale selvstyre.

–

• n) å respektere og sikre det kommunale sjølvstyret.