1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endringer i reglene om strafferettslige særreaksjoner i straffeloven 2005 og lov om psykisk helsevern. Videre foreslås det endringer i reglene i straffeprosessloven om varetektssurrogat for personer som antas å være strafferettslig utilregnelige.

Det foreslås å utvide virkeområdet for de strafferettslige særreaksjonene slik at personer som er strafferettslig utilregnelige og som begår gjentatte lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art, skal kunne idømmes slik reaksjon.

Ifølge forslaget skal en særreaksjon idømt på grunnlag av slike lovbrudd opphøre senest tre år etter rettskraftig dom. Departementet går inn for at utvidelsen skal omfatte både dom på overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg. Formålet med en slik utvidelse er å ivareta samfunnets behov for å kunne beskytte seg mot lovbrudd som har omfattende konsekvenser for andre borgere og samfunnet, dersom de begås gjentatte ganger. Det er en målsetting at dom på særreaksjon skal gjennomføres på en måte som ivaretar den enkeltes behov for behandling.

Videre foreslås en endring i straffeprosessloven § 188 annet ledd om bruk av varetektssurrogat. Etter forslaget skal retten kunne treffe avgjørelse om innleggelse i institusjon av en siktet som er psykotisk og antas å være strafferettslig utilregnelig, uten at institusjonen samtykker. I dag kreves samtykke fra institusjonen.

1.2 Utvidelse av virkeområdet for de strafferettslige særreaksjonene

1.2.1 Oversikt over de strafferettslige særreaksjonene

Det finnes to strafferettslige særreaksjoner for utilregnelige lovbrytere i norsk rett: Den som på handlingstiden var psykotisk eller bevisstløs, kan idømmes særreaksjonen overføring til tvungent psykisk helsevern. Den som på handlingstiden var psykisk utviklingshemmet i høy grad, kan idømmes særreaksjonen tvungen omsorg. Dom på tvungent psykisk helsevern gjennomføres på ulike behandlingsnivåer i psykiatrien, mens dom på tvungen omsorg gjennomføres ved fagenheten for tvungen omsorg.

De strafferettslige særreaksjonene har som grunnleggende formål å beskytte samfunnet mot fremtidige skadelige handlinger. Slike reaksjoner har lange røtter både i norske og i andre vestlige lands rettstradisjoner.

Felles for de strafferettslige særreaksjonene er at de kun kan idømmes som reaksjon på alvorlige lovbrudd som krenker rettsgodene liv, helse eller frihet eller utsetter disse rettsgodene for fare. Andre kategorier lovbrudd enn integritetskrenkelser, for eksempel vinningslovbrudd og skadeverk, kan ikke gi grunnlag for særreaksjon. Ved slike lovbrudd vil lovbrytere som er straffrie etter straffeloven, ikke få noen reaksjon.

To grunnleggende synspunkter ligger til grunn for reglene om strafferettslige særreaksjoner. For det første skal reaksjoner mot utilregnelige lovbrytere ikke ha et strafferettslig preg. Slike lovbrytere skal derfor ikke anbringes under anstalter som hører inn under kriminalomsorgen. Det andre utgangspunktet er at alvorlig psykisk syke lovbrytere prinsipielt sett er det psykiske helsevesenets ansvar. Det innebærer at helsevesenet får ansvaret ikke bare for behandlingen, men også for samfunnsvernet, dersom vedkommende utgjør en fare for andres liv, helse eller frihet.

Et sentralt trekk ved dagens ordning med særreaksjoner, er at helsevesenet er gitt stor grad av frihet til å fastsette særreaksjonens nærmere innhold. Gjennomføringen av overføring til tvungent psykisk helsevern er regulert i psykisk helsevernloven. Det samme gjelder ved gjennomføring av tvungen omsorg. Det er således de prinsippene som ligger til grunn for helselovgivningen som også styrer innholdet i de strafferettslige særreaksjonene. Retten eller påtalemyndigheten har ingen innvirkning på hvilken behandling som skal benyttes, eller på hvilket behandlingsnivå særreaksjonen skal gjennomføres. Disse er kun involvert ved spørsmål om etablering, opphør og forlengelse av særreaksjon.

1.2.2 Utfordringer knyttet til utilregnelige som begår gjentatte samfunnsskadelige eller plagsomme lovbrudd

Det har lenge vært kjent at enkelte personer som anses strafferettslig utilregnelige, begår vedvarende, klart samfunnsskadelig kriminalitet som ikke kan gi grunnlag for verken straff eller særreaksjon etter gjeldende rett, for eksempel vedvarende innbruddsvirksomhet eller hærverk. Til tross for at de fleste av disse lovbryterne har en psykose, har ikke det psykiske helsevernet alltid hatt et behandlingstilbud til denne gruppen.

Det har vært gjennomført ulike kartlegginger av hvor stort antall mennesker det dreier seg om, beskrivelse av gruppen, grunnlaget for utilregneligheten og hvorfor de ikke er egnet for tvungent psykisk helsevern, hvilken oppfølging gruppen har behov for og muligheten for et egnet opplegg gjennom samarbeid mellom politi, helsetjeneste og kriminalomsorgen.

Det fremkommer av dette materialet at et stort antall saker er henlagt på grunn av tvil om gjerningspersonenes strafferettslige tilregnelighet på gjerningstidspunktet. Kartleggingene viser at hovedtyngden av personene i denne gruppen har psykotiske lidelser og lang tids sykdomsbelastning, en stor andel kombinert med rusmisbruk. Personene har varierende grad av nåværende tilknytning til psykisk helsevern. De henlagte lovbrudd omfatter alvorlige trusler, legemsbeskadigelser og -fornærmelser, ran, tyveri, vold mot offentlig tjenestemann, seksuallovbrudd, promillekjøring, sjikane samt flere andre mindre alvorlige lovbrudd.

Helse- og omsorgsdepartementet tok i 2010 initiativ til et treårig pilotprosjekt «Mellom Alle Stoler» (MAS-prosjektet). Målgruppen er personer med alvorlig psykisk sykdom som begår gjentatt kriminalitet av mindre alvorlig grad, det vil si dem som ikke begår så alvorlig kriminalitet at de kan møtes med særreaksjon etter gjeldende regelverk. Prosjektet kom i gang 2013 og gjennomføres i Oslo, Bergen og Trondheim. I de tre byene er det kartlagt totalt 107 personer innenfor målgruppen Disse blir tatt inn i prosjektet etter hvert som de blir tatt for nye lovbrudd.

Det erfares at taushetspliktsreglene kan være et hinder for etablering av gode tilbud for den enkelte, men det er samtidig erfaringer for at det i noen grad er mulig å få til samarbeid gjennom samtykke. Det er en særlig utfordring at mange innen målgruppen er negative til at det utveksles opplysninger mellom helsetjeneste og politi. For øvrig er tilgang på tilrettelagte boliger i kommunal regi tilpasset gruppen en svært viktig faktor for å lykkes. Mange i målgruppen mangler et slikt tilbud.

1.2.3 Er det behov for en særreaksjon overfor personer som begår gjentatte lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art?

Hensynet til samfunnsvernet kan tilsi at den aktuelle gruppen utilregnelige nå må møtes med nye tiltak.

Departementet har merket seg at en rekke instanser har innvendinger mot å utvide virkeområdet for de strafferettslige særreaksjonene. Til tross for at flere av disse innvendingene både er prinsipielt viktige og rimelige, mener departementet at samfunnets behov for beskyttelse mot gjentatte lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art nødvendiggjør en relativt snever utvidelse av virkeområdet for de strafferettslige særreaksjoner.

Departementet mener at terskelen for å idømme særreaksjon er satt for høyt. For det første har samfunnet et legitimt behov for å beskytte samfunnets borgere mot de mindre alvorlige integritetskrenkelsene. Etter gjeldende rett er strafferettslige særreaksjoner kun aktuelt ved de mest alvorlige integritetskrenkelsene. De mindre alvorlige integritetskrenkelsene kan som regel ikke møtes med særreaksjon, heller ikke når de begås gjentatte ganger. Undersøkelser viser at integritetskrenkelser er blant de lovbruddkategorier som oftest begås av den aktuelle gruppen utilregnelige som ikke kan idømmes særreaksjon etter gjeldende regelverk.

For det annet bør samfunnet ha mulighet til å beskytte seg mot andre kategorier lovbrudd enn integritetskrenkelser. Også andre kategorier lovbrudd kan påføre enkeltpersoner og samfunnet alvorlige skadevirkninger. Dette gjelder særlig der det begås gjentatte lovbrudd. Dels kan det dreie seg om skadevirkninger av økonomisk karakter og dels av betydning for den enkeltes trygghet, fred og privatliv. Departementet er kjent med at små lokalsamfunn har opplevd at enkeltpersoner har begått en rekke innbruddstyverier uten at myndighetene har hatt noen virkemidler til å sette en stopper for den kriminelle aktiviteten. Slike lovbrudd krenker ikke bare den enkeltes eiendomsrett og økonomiske interesser, men innebærer også en krenkelse av den enkeltes grunnleggende rett til å ha sitt privatliv i fred. Det er uholdbart om lokalsamfunn skal måtte tåle å bli utsatt for slike gjentatte lovbrudd uten å kunne gi innbyggerne noen form for beskyttelse. Det samme gjelder tilfeller hvor enkeltpersoner blir utsatt for gjentatte krenkelser i form av for eksempel personforfølgelse, skadeverk eller tilgrising. Den enkeltes frihet, herunder retten til å nekte å motta behandling, må i slike tilfeller vike for å kunne gi andre borgere tilstrekkelig vern.

Departementet foreslår etter dette å senke terskelen for å idømme strafferettslig særreaksjon slik at også gjentatte lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art kan møtes med særreaksjon. Det tas sikte på en relativt snever utvidelse. Terskelen for å idømme særreaksjon på grunnlag av slike lovbrudd skal således være høy. Det grunnleggende formål med en strafferettslig særreaksjon er som nevnt å beskytte samfunnet mot fremtidige lovbrudd. Det er imidlertid også et grunnleggende formål med gjennomføringen av en slik særreaksjon at den skal ivareta den enkeltes behandlingsbehov. Særreaksjonen skal bidra til at mennesker med alvorlig sykdom som ikke tar imot hjelp fra helsetjenesten og andre instanser på annen måte, skal få den hjelpen de trenger.

1.2.4 Gjennomføring av særreaksjon

Reglene om gjennomføring av dom på overføring til tvungent psykisk helsevern er gitt i psykisk helsevernloven kapittel 5.

Regler om gjennomføring av dom på tvungen omsorg er gitt dels i straffeloven 2005 §§ 63 og 64 og dels i en forskrift, jf. forskrift 1. januar 2002 om gjennomføring av særreaksjonen tvungen omsorg. I tillegg gjelder flere av bestemmelsene i lov om psykisk helsevern tilsvarende så langt de passer.

Departementet er kommet til at gjeldende regelverk i utgangspunktet gir den beste rammen for å gjennomføre en særreaksjon på en måte som både ivaretar samfunnsvernet og den enkelte domfeltes behov for behandling og annen oppfølgning. Dette gjelder for begge særreaksjonene. Departementet foreslår derfor at særreaksjon idømt på grunnlag av lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art gjennomføres etter samme regelverk som særreaksjon idømt på grunnlag av mer alvorlige lovbrudd.

Selv om en særreaksjon idømt på grunnlag av lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art i utgangspunktet bør gjennomføres etter gjeldende regelverk, mener departementet at det er behov for å justere regelen i psykisk helsevernloven § 5-3 annet ledd om at hensynet til samfunnsvernet skal gis større vekt enn hensynet til behandling av den domfelte ved vurdering av hvilket behandlingsnivå domfelte skal plasseres på. Departementet mener at denne regelen ikke bør gjelde der særreaksjon er idømt på grunnlag av samfunnsskadelig eller særlig plagsom kriminalitet. Den nye gruppen som etter forslaget skal kunne dømmes til tvungent psykisk helsevern, har begått mindre alvorlige lovbrudd enn dem som dømmes etter dagens regler i straffeloven. Sikkerhetsvurderingen vil derfor som regel være annerledes for denne gruppen, og det vil ofte være tilstrekkelig med et lavere sikkerhetsnivå. For å tydeliggjøre denne forskjellen, foreslår departementet å endre psykisk helsevernloven § 5-3 slik at det fremgår at sikkerhetsvurderingen for den nye gruppen domfelte vil være annerledes enn for domfelte etter dagens regler. Dette vil også være best i tråd med oppfatningen om at differensiert oppfølgning og behandling i pasientens eget bomiljø gir de beste behandlingsutsiktene på lang sikt for denne gruppen.

For øvrig finner ikke departementet grunn til å gjøre endringer i de reglene som gjelder for gjennomføring av tvungent psykisk helsevern. Departementet ser heller ingen grunn til å gjøre endringer i reglene for gjennomføring av tvungen omsorg.

1.2.5 Nærmere om vilkårene for dom på særreaksjon

Vilkårene for å idømme strafferettslig særreaksjon fremgår av straffeloven 2005 § 62. Fire grunnvilkår må være oppfylt. Lovbryteren må være strafferettslig utilregnelig, tiltalte må ha begått minst én alvorlig forbrytelse som krenker rettsgodene liv, helse eller frihet eller utsetter disse rettsgodene for fare, det må foreligge gjentakelsesfare, og en særreaksjon må være «nødvendig for å verne andres liv helse eller frihet».

Departementet mener det bør være et absolutt vilkår for å bli idømt særreaksjon på grunnlag av andre lovbrudd enn dem som allerede kan møtes med særreaksjon etter straffeloven 2005 §§ 62 og 63, at de er av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art og at det dreier seg om gjentatte lovbrudd.

Kravet om gjentakelse markerer at det må dreie seg om mer enn ett lovbrudd. Samtidig er det vanskelig å angi kravet til antall lovbrudd mer presist. Selv om det ikke stilles noe eksplisitt krav om at det er begått mer enn to lovbrudd, vil et stort antall lovbrudd kunne gi et bedre grunnlag for å si noe om faren for nye lovbrudd. Hvilken gjentakelsesfare som foreligger, vil videre ha betydning for vurderingen av om en særreaksjon er nødvendig. Departementet antar at gjerningspersonen normalt må ha begått mer enn to lovbrudd for at det skal anses nødvendig med en særreaksjon.

Kravet om at lovbruddene er av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art, angir den nedre grensen for hvilke lovbrudd som skal gi grunnlag for strafferettslig særreaksjon, og markerer at plagsom atferd i sin alminnelighet ikke kan møtes med en særreaksjon. Departementet mener at det ikke bør stilles krav om bestemte typer lovbrudd.

1.2.6 Varighet og opphør

Etter gjeldende rett kan dom på overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg bare opprettholdes når vilkåret om gjentakelsesfare er oppfylt. Den domfelte, dennes nærmeste eller den faglig ansvarlige ved den institusjonen som har behandlingsansvaret for den domfelte, kan begjære opphør av reaksjonen. Påtalemyndigheten fremmer saken for tingretten, som avgjør den ved dom. Reaksjonen kan prøves årlig, men tidligst ett år etter siste rettskraftige dom.

Departementet mener at det bør settes en maksimal tidsramme i loven for hvor lenge en særreaksjon idømt på grunnlag av lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art bør vare. På den annen side mener departementet at en reaksjon bør ha tilstrekkelig varighet til at det kan gi samfunnet en beskyttelse mot slike lovbrudd. Departementet foreslår på den bakgrunn at regelen i straffeloven 2005 § 65 fjerde ledd annet punktum om at særreaksjonen kan opprettholdes utover tre år etter siste rettskraftige dom, ikke skal gjelde dersom særreaksjonen er idømt på grunnlag av lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art. Det foreslås således at en særreaksjon idømt på grunnlag av denne type lovbrudd, senest vil måtte opphøre tre år etter at dom på særreaksjon ble rettskraftig. Særreaksjon idømt på grunnlag av slike lovbrudd kan altså ikke opprettholdes når det har gått tre år, slik særreaksjon idømt på grunnlag av mer alvorlige lovbrudd kan. Dette gjelder selv om det foreligger fare for at den domfelte vil begå nye lovbrudd.

Det forutsettes imidlertid at det skal være anledning til å gi ny dom på særreaksjon dersom den kriminelle aktiviteten vedvarer etter at særreaksjonen er opphørt. Dette gjelder uavhengig av om særreaksjonen er opphørt som følge av at tidsrammen på tre år er utløpt, eller at den er opphørt på et tidligere tidspunkt som følge av at det ikke lenger ble ansett å foreligge gjentakelsesfare.

Departementet mener at det ved særreaksjon idømt på grunnlag av lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art, bør være adgang til å begjære opphør noe hyppigere enn det som følger av gjeldende regelverk. Departementet foreslår at det gis adgang til overprøving med seks måneders intervaller.

For øvrig går departementet inn for at de øvrige reglene om opphør skal gjelde også der særreaksjon er idømt på grunnlag av lovbrudd av samfunnsskadelig eller særlig plagsom art.

1.3 Utilregnelige i varetekt

Straffeprosessloven § 188 annet ledd fastslår at varetekt kan utholdes i en institusjon eller kommunal boenhet. Det er et vilkår at institusjonen eller kommunen samtykker i dette fengslingssurrogatet. Fengslingssurrogatet er ikke begrenset til personer som antas å være strafferettslig utilregnelige. Det kan også være aktuelt for personer som er psykisk syke, men som likevel ikke oppfyller kriteriene for å bli ansett strafferettslig utilregnelige, og personer som på gjerningstidspunktet ikke hadde tunge psykiske symptomer, men som senere på fengslingstidspunktet har utviklet slike symptomer.

Kravet om samtykke fra institusjonen gjelder ikke for personer som er psykisk utviklingshemmede, og antas å være strafferettslig utilregnelige. Retten kan i slike tilfeller beslutte at varetektstiden skal utholdes i en fagenhet for tvungen omsorg.

Departementet mener at personer som er psykotiske og som med stor grad av sikkerhet er så syke at de oppfyller straffelovens kriterier for å bli ansett strafferettslig utilregnelige, ikke bør utholde varetekt i fengsel. Både hensynet til at alvorlig syke ikke bør være i fengsel og hensynet til å unngå at personer som ikke er strafferettslig ansvarlige blir sittende i fengsel, taler for en slik løsning.

Det er i utgangspunktet å foretrekke at påtalemyndigheten, domstolen og helseforetaket kan finne frem til en løsning gjennom samarbeid. Dette gjelder ikke bare i de tilfellene hvor siktede antas å være strafferettslig utilregnelig, men også i de tilfellene hvor vedkommende var strafferettslig tilregnelig på gjerningstidspunktet og hvor han eller hun på fengslingstidspunktet har utviklet sterke psykotiske symptomer.

Undersøkelser viser imidlertid at det i noen få tilfeller ikke har vært mulig å få samtykke til plassering i institusjon, noe som har resultert i at personer som er strafferettslig utilregnelige har sonet flere måneder i varetektsfengsel. Dette er svært uheldig. Departementet foreslår derfor et unntak fra regelen i straffeprosessloven § 188 annet ledd annet punktum om at plassering i institusjon krever samtykke fra institusjonen. Det foreslås også at det er det regionale helseforetaket hvor den siktede har bosted, og ikke retten, som peker ut hvilken institusjon siktede skal overføres til. Dette tilsvarer ordningen ved dom på overføring til tvungent psykisk helsevern.

Forslaget om at varetektssurrogat ikke skal forutsette samtykke fra den aktuelle institusjonen, omfatter kun siktede som på fengslingstidspunktet er psykotiske og som antas å ha vært strafferettslig utilregnelige på handlingstidpunktet.

For å sikre at retten har et tilstrekkelig grunnlag for å treffe beslutning om varetektssurrogat uten institusjonens samtykke, bør det stilles krav om at det foreligger en entydig sakkyndig utredning. Av samme grunn bør det fremgå av bestemmelsen at det regionale helseforetaket i den siktedes bostedsregion bør få uttale seg før beslutningen treffes.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

1.4.1 Konsekvenser for spesialisthelsetjenesten og kommunene

Forslaget om å utvide virkeområdet for de strafferettslige særreaksjonene vil føre til at noen flere vil bli gitt dom på overføring til tvungent psykisk helsevern og tvungen omsorg. Det er vanskelig å beregne hvor mange som vil oppfylle kriteriene i forslaget her. Selv om det kan innhentes statistikk over antall saker som er henlagt på grunn av tvil om utilregnelighet og hvor mange lovbrytere disse sakene fordeler seg på, gir ikke dette grunnlag for å si noe om hvor mange som vil kvalifisere til en særreaksjon etter forslaget.

Departementets vurdering er at det i en overgangsperiode vil kunne bli en økning på 15 til 30 personer som skal gjennomføre dom på særreaksjon i psykisk helsevern. Den årlige tilveksten antas å bli vesentlig lavere. Anslagene over utgiftene til spesialisthelsetjenesten som følge av lovforslaget er svært usikre.

Forslaget om å endre straffeprosessloven § 188 annet ledd slik at retten kan treffe avgjørelse om innleggelse i psykiatrisk institusjon av en siktet som er psykotisk og antas å være strafferettslig utilregnelig uten at institusjonen samtykker, antas ikke å få nevneverdige konsekvenser for helsevesenet, ettersom det kun antas å ville gjelde et lite antall personer.

1.4.2 Konsekvenser for politiet, påtalemyndighet og domstoler

Forslaget om å utvide virkeområdet for de strafferettslige særreaksjonene, vil kunne føre til en økning i antall saker som anmeldes, etterforskes og behandles av domstolene. Forslaget vil videre medføre en økning i antallet rettslige avgjørelser under gjennomføringen av reaksjonen knyttet til prøving av om vilkårene for opprettholdelse av tvungent psykisk helsevern foreligger. Behovet for offentlig oppnevnte forsvarere vil også bli større, med de omkostninger dette innebærer.

Det er imidlertid usikkert hvor mange saker dette vil dreie seg om. Det er vanskelig å tallfeste økningen av saksmengden for politiet, påtalemyndighet og domstolene. De strenge kriteriene for idømmelse av en særreaksjon etter forslaget her, tilsier at det ikke vil bli reist mange saker. Som følge av at en antar at inntil 15 til 30 personer vil kunne kvalifisere for en særreaksjon etter forslaget, vil det i en overgangsperiode kunne dreie seg om i overkant av 20 til 30 saker. Det årlige antall saker utover dette vil imidlertid være langt lavere. Økningen i saksmengde for politiet, påtalemyndigheten og domstolene vil således ikke være stor.

Samtidig vil en kunne forvente en nedgang i antall lovbrudd begått av personer som ikke kan straffes fordi de er utilregnelige, noe som vil kunne medføre en viss ressursbesparelse for politiet.

Det antas videre at forslaget om å endre straffeprosessloven § 188 annet ledd, ikke vil føre til noen nevneverdig økning i saksmengden for politiet, påtalemyndighet og domstolene.