Sammendrag
Ovennevnte forslag som er fremmet av representantene Per-Kristian Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen, Hallgeir H. Langeland, Per Olaf Lundteigen, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande gjelder grunnlovfesting av økonomiske, sosiale og kulturelle menneskerettigheter. Innstillingen gjelder romertall IX, forslag til ny § 115 i Grunnloven om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene.
Forslagsstillerne fremmer forslaget på bakgrunn av forslaget i Dokument 16 (2011–2012).
Forslaget fremmes av en tverrpolitisk gruppe representanter for å gi Stortinget et bredest mulig vurderingsgrunnlag for behandlingen i neste periode. Det er gitt at ikke alle forslagsstillerne stiller seg bak samtlige paragrafer og/eller alternativer.
Stortingets presidentskap besluttet den 18. juni 2009 å nedsette et utvalg til å utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det formål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang.
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Stortingets presidentskap oppnevner et utvalg som skal utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter Grunnlovs rang. Utvalgets arbeid inngår som en del av Stortingets forberedelser i anledning Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014.
Grunnloven regulerer enkelte grunnleggende menneskerettigheter. Dagens tradisjon med enkeltrevisjoner av bestemmelser gjør at både tema og innfallsvinkel kan virke nokså tilfeldig. For behandling i kommende periode foreligger det flere grunnlovsforslag blant annet om diskriminering, retten til bolig og rett til asyl.
Det er derfor nødvendig å se de ulike grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter i en sammenheng med tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven til dagens forhold. Grunnloven § 110 c lyder. 'Det paaligger Statens myndigheder at respektere og sikre menneskerettighederne. Nærmere bestemmelser om gjennomførelsen af Traktater herom fastsættes ved lov.'
Norge har inkorporert en rekke internasjonale menneskerettskonvensjoner i sin lovgivning som i dag har forrang i forhold til annen lovgivning, hvis det er motsetning. Det er derfor viktig at det blir foretatt en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene, trekkes inn.
Hensikten med gjennomgangen vil være å sikre de allmenngyldige menneskerettsprinsippene i Grunnloven, og ikke få en opplisting av enkeltrettigheter, som naturlig hører hjemme i ordinær lovgivning.
Utvalget vurderer på dette grunnlag hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene bør utformes.
Det forutsettes at den politiske avtalen som ble inngått mellom de sju partiene på Stortinget 10. april 2008 om staten og Den norske kirke (jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008)) ligger til grunn for utvalgets arbeid.
Forslag til nye bestemmelser skal ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon, og dagens grunnlov skal være retningsgivende med hensyn til tekstens omfang, utforming, struktur og inndeling. Utvalget kan foreslå nødvendige redigeringsmessige endringer som følge av de materielle endringer som foreslås.
Utvalgets rapport avgis til Stortingets presidentskap innen 1. januar 2012.»
Som medlemmer i utvalget ble oppnevnt:
Inge Lønning (leder), professor emeritus i teologi ved Universitetet i Oslo og tidligere president i Lagtinget.
Carl I. Hagen, rådgiver og tidligere visepresident i Stortinget.
Jan E. Helgesen, førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo.
Hilde Indreberg, høyesterettsdommer.
Kari Nordheim-Larsen, fylkesmann i Telemark.
Pål W. Lorentzen, høyesterettsadvokat, Bergen.
Janne Haaland Matlary, professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo.
Kari Nordheim-Larsen erstattet tidligere utvalgsmedlem Grete Faremo etter at Faremo ble utnevnt til forsvarsminister høsten 2009.
Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport til Stortingets presidentskap. Rapporten er trykt som Dokument 16 (2011–2012).
Forslagene i Dokument 12:31 (2011–2012) er fremsatt i det som var gjeldende språkdrakt da forslagene ble fremsatt samt på moderne bokmål og nynorsk. Stortinget fattet 6. mai 2014 vedtak om språklig fornyelse av Grunnloven og en versjon av Grunnloven på nynorsk. Under henvisning til dette fremmes samtlige forslag i denne innstillingen på både bokmål og nynorsk.
Menneskerettighetsutvalget foreslo en ny § 115 i Grunnloven om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene.
Utvalgets mindretall, Carl I. Hagen, har ikke sluttet seg til utvalgets forslag til § 115, jf. mindretallsmerknaden gjengitt i Dokument 16 (2011–2012) punkt 11.4.2.
Om den nærmere begrunnelsen for forslagene vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 69 flg.
Menneskerettighetsutvalget viser i sin rapport til at mange rettigheter kan være gjenstand for begrensninger med hensyn til rekkevidden av rettighetsvernet, enten dette skyldes hensynet til samfunnet for øvrig eller hensynet til andres menneskerettigheter.
Spørsmålet for utvalget var om og eventuelt på hvilken måte adgangen til å begrense rettighetene skal komme til uttrykk i Grunnloven. Et alternativ til ikke å skrive inn adgangen til begrensninger i Grunnloven vil være at begrensningene i rettighetsvernet utelukkende kommer til uttrykk gjennom domstolenes praksis.
Grunnloven har pr. i dag ikke noen enhetlig tilnærming til begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene. Grunnloven § 100 fastsetter derimot uttrykkelig at ytringsfriheten kan begrenses. Bestemmelsen er imidlertid den eneste grunnlovsbestemmelsen som formulerer en slik begrensning i rettigheten. Andre grunnlovsbestemmelser forutsetter at det kan foretas begrensninger i rettighetene.
I en del andre tilfeller har adgangen til å begrense rettighetsbestemmelsene i Grunnloven utviklet seg gjennom rettspraksis, juridisk litteratur og politisk praksis. Et eksempel er forbud mot tilbakevirkende lover i Grunnloven § 97, der det har vært enighet om at bestemmelsen ikke kan tas helt bokstavelig. Det har på denne bakgrunn utviklet seg en rikholdig praksis med hensyn til tolkningen av hvor grensen mellom lovlig og rettsstridig tilbakevirkning går. Slik kan rettspraksis alene sette begrensninger i rettighetsbestemmelsene.
Menneskerettighetsutvalget har vist til at når det gjelder adgangen til å foreta begrensninger etter de internasjonale konvensjonene, kan rettighetene i EMK grovt deles inn i tre grupper. Den ene gruppen inneholder rettigheter som ikke kan begrenses. Her finnes blant annet forbudet mot tortur og slaveri, retten til en rettferdig rettergang innen rimelig tid og forbudet mot tilbakevirkende straffelover, jf. artiklene 2, 3, 6 og 7.
Den andre gruppen er rettigheter hvor EMK inneholder klart definerte begrensningshjemler eller presiseringer av at rettighetene ikke omfatter visse typer forhold. Dette er forhold hvor det ellers kunne vært reist tvil om de var omfattet av rettigheten. Dette gjelder i første rekke retten til liv, der det etter EMK bl.a. er presisert at rettigheten ikke krenkes hvis det går med liv i nødvendig selvforsvar eller til forsvar av landet.
Den tredje gruppen er rettigheter som i henhold til EMK kan begrenses ved lov, dersom det er nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta nærmere bestemte formål. EMD har stilt krav om at begrensningen må komme som følge av et presserende eller tvingende samfunnsbehov, og det må være forholdsmessighet mellom mål og middel. Statene har likevel en viss skjønnsmargin ved disse vurderingene. De fleste menneskerettigheter faller inn under denne gruppen og utgjør typisk retten til respekt for privatliv, hjem og familieliv, retten til å utøve religion eller livssyn, ytringsfrihet, forenings- og forsamlingsfrihet og bevegelsesfrihet, jf. EMK artiklene 8, 9, 10 og 11, samt protokoll 4 artikkel 2.
Menneskerettighetsutvalget fant at begrensninger i rettighetene må fastsettes i Grunnloven, ikke bare følge av domstolenes praksis. Dette vil tydeliggjøre at de fleste rettigheter i noen utstrekning vil kunne være gjenstand for begrensninger dersom de støter an mot andres menneskerettigheter eller mot viktige samfunnsinteresser.
I Norge skjer disse begrensningene først og fremst gjennom praktiske tilpasninger i forvaltningens og domstolenes virksomhet. Menneskerettighetsutvalget viste til at en begrensningshjemmel i Grunnloven vil bidra til å synliggjøre denne praksisen og samtidig etablere en større trygghet mot vilkårlige og tilfeldige begrensninger i menneskerettighetene.
Utvalget viste videre til at en eventuell begrensningsadgang i Grunnloven enten kan fastsettes i tilknytning til hver enkelt bestemmelse, eller inntas i en generell bestemmelse som knytter an til flere av menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven. En generell begrensningshjemmel vil imidlertid ikke fange opp at det skal mer til for å gripe inn i noen rettigheter enn i andre. Dette må i stedet innfortolkes i den generelle begrensningshjemmelen, og i tråd med dagens rettstilstand vil dette måtte klargjøres nærmere gjennom praksis. Uansett om begrensningshjemmelen utformes generelt eller i tilknytning til hver enkelt rettighet, vil det til sist være nødvendig å foreta en skjønnsmessig avveining mellom ulike hensyn.
Ved en slik avveining vil terskelen for når det kan gjøres begrensninger variere, ikke bare med hvilken rettighet man står overfor, men også med hvor omfattende det konkrete inngrepet er, holdt opp mot hvor nødvendig begrensningen er.
Menneskerettighetsutvalget mente at fordelen med en generell begrensningshjemmel sammenliknet med dagens praksis vil være at en generell begrensningshjemmel vil synliggjøre i Grunnloven flere av de vilkårene som også i dag må være oppfylt før det kan foretas begrensninger i menneskerettighetene.
En generell begrensningshjemmel vil derfor ikke endre dagens rettstilstand, men bidra til klargjøring og større trygghet mot vilkårlige beslutninger.
På denne bakgrunn fant Menneskerettighetsutvalget at Grunnloven bør inneholde en generell begrensningshjemmel og at det ved utformingen bør tas hensyn til de krav som nasjonal praksis og de internasjonale konvensjoner har oppstilt.
Menneskerettighetsutvalget viste til at et første vilkår for å foreta begrensninger i de sentrale menneskerettighetene i Grunnloven bør være et krav om lovhjemmel.
En begrensningshjemmel i Grunnloven vil med sikkerhet også omfatte domstolenes virksomhet, i den forstand at domstolene ikke kan gjennomføre begrensninger i menneskerettighetene i Grunnloven uten hjemmel i lov.
Et neste vilkår for begrensning i menneskerettighetene bør være at begrensningen ikke kan være så omfattende at det i realiteten ikke blir noe igjen av rettigheten. Det bør derfor oppstilles et vilkår om at begrensningen «må respektere kjernen i rettighetene».
Et tredje vilkår bør være at begrensningen må være forholdsmessig, og en nedfellelse av dette vilkåret i en generell begrensningshjemmel vil således synliggjøre Høyesteretts praksis på området.
I forholdsmessighetsvurderingen bør det bl.a. tas hensyn til hvilke rettigheter man står overfor, hvem som rammes av begrensningen, hvordan vedkommende rammes, hvor mange som rammes og formålet med begrensningen. Dette er kriterier som både Høyesterett og EMD legger vekt på i dag, og som bør inkluderes i en forholdsmessighetsvurdering. Når det særlig gjelder vurderingen av hvilken type rettighet man står overfor, har Menneskerettighetsutvalget vist til at Høyesterett gjennom sin praksis har lagt til grunn at prøvingsretten vil være mer intens der det er tale om begrensninger i rettigheter som trygger den personlige frihet og sikkerhet enn der det er tale om rettigheter som sikrer økonomiske verdier.
Et fjerde vilkår bør etter Menneskerettighetsutvalgets syn være at begrensningen må være nødvendig for å oppfylle ett av to formål – enten av hensyn til andres menneskerettigheter, eller av hensyn til allmenne interesser. Uttrykket «andres menneskerettigheter» tar sikte på den avveiningen som må finne sted dersom to eller flere rettigheter står mot hverandre. Typisk vil være ytringsfrihet eller religionsfrihet som står mot diskrimineringsvern eller personvern, men også andre rettigheter kan komme i konflikt med hverandre. Det er imidlertid viktig at det ikke foretas en avveining mot enhver rettighet som andre måtte kunne påberope seg. Det er først og fremst hensynet til andres menneskerettigheter som kan begrunne begrensninger i Grunnlovens rettighetsvern. Dette kan være enten menneskerettigheter som er eksplisitt omhandlet i Grunnloven, eller menneskerettigheter som er internasjonalt anerkjent.
Menneskerettighetsutvalget har vist til at det ved «allmenne interesser» særlig siktes til nasjonal sikkerhet, offentlig trygghet, forebygging av kriminalitet og uorden, beskyttelse av helse og beskyttelse av domstolenes autoritet og upartiskhet. Også landets økonomiske velferd vil i noen sammenhenger og for noen rettigheter kunne begrunne begrensninger. I hvilken utstrekning landets økonomiske velferd kan være relevant som begrensning for menneskerettighetene i konkrete situasjoner, må bl.a. forstås i lys av EMDs praksis på området.
Menneskerettighetsutvalget var av den oppfatning at det i begrensningshjemmelen bør komme til uttrykk hvilke rettigheter dette er. Utvalget viste til at hvilke paragrafer det ikke kan gjøres begrensninger i, imidlertid ville avhenge av hvilke paragrafnumre de enkelte rettigheter fikk i en eventuell ny del E om menneskerettigheter.
Utvalget viste også til at det med utgangspunkt i EMK og i norsk praksis på området, i første rekke vil være retten til liv, forbud mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, og forbud mot slaveri og tvangsarbeid som det ikke kan gjøres begrensninger i. Utvalget foreslo på denne bakgrunn at det ikke skulle være adgang til å gjøre begrensninger i den foreslåtte § 93. Utvalget foreslo videre at det ikke skulle være adgang til å gjøre begrensninger i lovskravet for frihetsberøvelse i den foreslåtte § 94, retten til rettferdig og offentlig rettergang i forslaget til ny § 95 og bestemmelsen om vern på strafferettens område i § 96.
I tillegg til disse sentrale rettssikkerhetsgarantiene mente utvalget at det heller ikke kunne gjøres begrensninger i den enkeltes rett til tanke, samvittighet, tro og livsanskuelse. Denne rettigheten ble av utvalget foreslått inntatt i ny § 99 første punktum.
Utvalget foreslo videre at § 105 om ekspropriasjon eksplisitt skulle omtales som en av de rettighetene det ikke kan gjøres begrensninger i, for på den måten å unngå tvil og mulige rettstvister om hva som eventuelt utgjør kjernen i § 105.
Av samme grunn foreslo utvalget en presisering i den generelle begrensningshjemmelen om at det ikke kan gjøres begrensninger i § 97 hva gjelder spørsmål om straff.
I Dokument 12:31 (2013–2014) fremmer forslagsstillerne 2 alternative forslag.
Alternativ 1 bygger på Menneskerettighetsutvalgets forslag til ny § 115 med den forskjell at ordet «tungtveiende» er tilføyd i første ledd annet punktum.
I alternativ 2 er formuleringen «enhver begrensning i rettigheter som er anerkjent i denne grunnlov» i første ledd første punktum, erstattet av formuleringen «enhver begrensning av rettigheter i denne grunnlov».
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
«IX
Alternativ 1 B (bokmål og nynorsk):
§ 115
Enhver begrensning i rettigheter som er anerkjent i denne grunnlov, må være fastsatt ved lov og respektere kjernen i rettighetene. Begrensningen må være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta tungtveiende allmenne interesser eller andres menneskerettigheter.
Det kan ikke i noe tilfelle gjøres slike begrensninger i §§ 93, 94, 95, 96, 99 første punktum og § 105. Tilsvarende gjelder for § 97 ved spørsmål om straff.
–
§ 115
All avgrensing av rettar som er stadfeste i denne grunnlova, må vere fastsett i lov og respektere kjernen i rettane. Avgrensinga må vere samhøveleg og naudsynt for å tryggje tungtvegande allmenne interesser eller andres menneskerettar.
Det må ikkje i noko tilfelle gjerast slike avgrensingar i §§ 93, 94, 95, 96, 99 fyrste punktum og § 105. Tilsvarande gjeld for § 97 i spørsmål om straff.
Alternativ 2 B (bokmål og nynorsk):
§ 115
Enhver begrensning av rettigheter i denne grunnlov må være fastsatt ved lov og respektere kjernen i rettighetene. Begrensningen må være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta tungtveiende allmenne interesser eller andres menneskerettigheter.
Det kan ikke i noe tilfelle gjøres slike begrensninger i §§ 93, 94, 95, 96, 99 første punktum og § 105. Tilsvarende gjelder for § 97 ved spørsmål om straff.
–
§ 115
All avgrensing av rettar i denne grunnlova må vere fastsett i lov og respektere kjernen i rettane. Avgrensinga må vere samhøveleg og naudsynt for å tryggje tungtvegande allmenne interesser eller andres menneskerettar.
Det må ikkje i noko tilfelle gjerast slike avgrensingar i §§ 93, 94, 95, 96, 99 fyrste punktum og § 105. Tilsvarande gjeld for § 97 i spørsmål om straff.»
Det fremgår av Innst. 187 S (2013–2014):
«Komiteen har respekt for innspillene som har fremkommet i den offentlige debatt når det gjelder forslaget til ny § 115 om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene, og er opptatt av at Stortinget får en så grundig og opplyst behandling av hver enkelt paragraf i Grunnloven som mulig. Ved å bruke noe mer tid på behandlingen av forslaget, vil det skapes større sikkerhet for at alle sider av tolkingsspørsmålene blir belyst.
Komiteen har derfor, med samtykke fra presidentskapet, besluttet å innstille på å utsette behandlingen av romertall IX om forslag til ny Grunnloven § 115 i medhold av Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd annet punktum. Komiteen vil avgi innstilling om denne bestemmelsen på et senere tidspunkt.»
Menneskerettighetsutvalget uttalte, jf. Dokument 16 (2011–2012):
«Hvilke paragrafer det ikke kan gjøres begrensninger i, vil imidlertid avhenge av hvilke paragrafnumre de enkelte rettigheter får i en eventuell ny del E om menneskerettigheter».
Stortinget anvendte, i etterkant av vedtaket 13. mai 2014 om et nytt kapittel E i Grunnloven, 27. mai 2014 fullmakten til ved alminnelig flertallsvedtak å redigere paragraf- og leddnummer i og henvisninger til bestemmelser som ble berørt av vedtakelsen av et nytt kapittel E i Grunnloven om menneskerettigheter eller av at alternativer i forslaget ble vedtatt, jf. Innst. 203 S (2013–2014). Som følge av omredigeringen ble tidligere § 93 om suverenitetsoverføring ny § 115. Dette innebærer at den foreslåtte begrensningshjemmel må få et nytt paragrafnummer, dersom den blir bifalt. Det fremgår av Innst. 203 S (2013–2014):
«Presidentskapet foreslår videre å beholde nummer på paragrafene slik disse ble vedtatt 13. mai 2014. Dette har den ulempe at det oppstår fire tomme paragrafer (§§ 99, 103, 107 og 111). Fordelen er imidlertid at det samme paragrafnummer som har blitt benyttet i hele grunnlovsprosessen, dvs. i Menneskerettighetsutvalgets rapport, grunnlovsforslagene, innstillingene og altså i vedtaket, beholdes også i Grunnloven. Forarbeidene til bestemmelsene blir dermed mer tilgjengelige enn det som vil være tilfellet om man nå foretar en ny nummerering av paragrafene. Dertil tilkommer at de tomme paragrafene eventuelt vil kunne benyttes for de to paragrafene som kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet utsatt behandling av (ny § 114 om domstolenes prøvingsrett og ny § 115 om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene).»
Menneskerettighetsutvalget foreslo en ny § 99, til erstatning for § 16 første punktum. § 99 første punktum skulle etter forslaget lyde: «Enhver har frihet for tanke, samvittighet, religion og livsanskuelse». Forslaget til ny § 99 ble ikke bifalt. Det fremgår av Innst. 186 S (2013–2014) at et flertall mente at kirkeforliket og gjeldende § 16 første punktum om at «alle innbyggere i riket har fri religionsutøvelse» godt verner tanke-, religions- og samvittighetsfriheten og ikke ønsket at det skulle oppstå tolkningstvil om den nye foreslåtte paragrafen. Grunnloven § 16 første punktum ble dermed videreført.