Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Bakgrunn

Ovennevnte forslag som er fremmet av Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, gjelder endringer av Grunnloven § 57 (Valgordningen).

Forslagsstillerne viser til at demokrati betyr folkestyre, og at ordet kommer av de greske ordene demos (folk) og kratos (makt). Den opprinnelige form for demokrati var direkte demokrati, hvor beslutningene ble tatt direkte av folket. Denne form for demokrati gjenkjennes i dag i form av bindende folkeavstemninger. Problemet med folkeavstemninger er ifølge forslagsstillerne at de er svært ressurskrevende å avholde hvis de skulle omfatte alle saker. For å løse dette problemet er representativt demokrati i dag det mest utbredte. I et representativt demokrati velger borgerne et mindre antall folk til å representere seg. Disse representantene tar så beslutninger på borgernes vegne. Dette er ordningen i Norge og de fleste andre demokratisk styrte land.

Forslagsstillerne viser til at antall representanter opprinnelig varierte etter folketallet. Både 17. mai-grunnloven og november-grunnloven bestemte at det samlede antall representanter ikke skulle være mindre enn 75 og større enn 100. Kjøpsteder og landdistriktene valgte hver for seg.

Flere av bestemmelsene om valgordningen som tidligere var grunnlovsbestemt er nå flyttet til valgloven. De gjenværende bestemmelsene som er grunnlovfestet finnes i Grunnloven kapittel C. Dette gjelder bestemmelser om valgdistrikter og at det samlede antall representanter skal være 169, hvorav 150 velges som distriktsrepresentanter og 19 som utjevningsmandater.

Etter dagens ordning fordeles antall representanter til Stortinget etter folketall og landareal. Forslagsstillerne viser til at dette fører til en skjev fordeling av antall representanter i forhold til velgerne og medfører at noen velgere teller over dobbelt så mye som andre.

Den skjeve fordelingen skyldes at 150 av Stortingets 169 mandater fordeles etter folketall og areal, der hver innbygger teller 1 poeng og hver kvadratkilometer i fylket teller 1,8 poeng. Fordelingen av mandater som skal velges fra hvert distrikt blir beregnet hvert åttende år av departementet jf. valgloven § 11-3 (1).

I tillegg til de 150 distriktsmandatene har hvert fylke et utjevningsmandat som gir en mer rettferdig fordeling mellom partiene på landsbasis, men som i praksis gir en enda skjevere fordeling mellom fylkene.

Forslagsstillerne viser til at en annen begrensning som påvirker valgresultatet, er sperregrensen på 4 prosent. For å kunne få utjevningsmandater må det enkelte parti ha minst 4 prosent. oppslutning på landsbasis, jf. Grunnloven § 59, 5. ledd.

I tillegg til sperregrensen og den skjeve fordelingen mellom fylkene finnes det ifølge forslagsstillerne andre faktorer som gjør at et flertall i befolkningen ikke nødvendigvis medfører et flertall på Stortinget. Dette gjelder blant annet styringstillegget som favoriserer store partier, og at utjevningsmandatene ikke fullt ut kompenserer for dette.

Forslagsstillerne viser til at det kompliserte systemet for mandatfordeling og kandidatkåring er beskrevet i kapittel 11 i valgloven. Valgloven har bestemmelser om at kongen skal oppnevne et riksvalgstyre som skal foreta fordelingen av distriktsmandatene mellom valglistene og fordelingen av utjevningsmandatene på partiene og valgdistriktene.

Dette har ifølge forslagsstillerne gitt mange tilfeldige utslag hvis man ser historisk på valgordningen. Forslagsstillerne viser til at Stortinget i 1965 fikk borgerlig flertall for første gang siden krigen, og Per Borten ble statsminister til tross for at venstresiden fikk 50,7 prosent av stemmene. Det samme gjentok seg i 1969. I 1973 fikk sosialistene stortingsflertallet tilbake, men da var det de borgerlige som fikk 52,5 prosent av stemmene. Det samme skjedde i 1977 da det ble sosialistisk flertall på tinget etter at de borgerlige hadde fått 52,2 prosent av stemmene.

Ved stortingsvalgene i 1981 og i 1989 var det klart borgerlig flertall blant velgerne, og slik ble det også i Stortinget.

Ved stortingsvalget i 1985 var det annerledes, og Willoch kunne fortsette med borgerlig flertall i Stortinget til tross for at Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rød Valgallianse og Venstre fikk flest stemmer. Venstre gikk til valg på å samarbeide i regjering med Arbeiderpartiet. Venstresiden fikk 50,0 prosent, mens Høyre, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet fikk 49,0 prosent. Forslagsstillerne viser til at dette var nok et valg der taperne fikk flertall i Stortinget, og nok en regjering i strid med velgernes ønske.

Ved stortingsvalget i 1993 ble det en riktig fordeling mellom borgerlige og sosialistiske parter, men fordelingen mellom partiene ble ikke like rettferdig. Høyre fikk 20,4 prosent og Senterpartiet fikk 20,1 prosent, men Senterpartiet fikk allikevel fire mandater mer enn Høyre. Bedre var det ikke i 1997. Høyre fikk 15,6 prosent og Kristelig Folkeparti 14,8 prosent – likevel fikk Kristelig Folkeparti 25 representanter og Høyre bare 23.

Ved stortingsvalgene i 2001, 2005 og 2009 var det borgerlig flertall blant velgerne, men allikevel fikk de rød-grønne flertall på Stortinget i både 2005 og 2009.

Forslagsstillernes grunnlovsforslag inneholder tabeller over stemmer per stortingsrepresentant ved stortingsvalget 2009, stemmeberettigede per stortingsrepresentant og antall representanter pr. fylke 2013–2021.

Forslagsstillerne viser til at skjevfordelingen mellom fylkene ble tatt opp i NOU 2001:3 Velgere, valgordning, valgte, der et mindretall bestående av Ingrid I. Willoch og Inger-Marie Ytterhorn gikk inn for et system med flatere fordeling av mandatene:

«Utvalgets medlemmer Ingrid I. Willoch og Inger-Marie Ytterhorn viser til at valgene bør gi alle velgere lik innflytelse uavhengig av bosted. Antall representanter fra hvert valgdistrikt burde derfor ideelt beregnes ut fra antall stemmeberettigede alene. En faktor som legger stor vekt på areal vil for eksempel kunne føre til at Finnmark fikk representanter uten å ha innbyggere, og at det å tilhøre et arealmessig stort fylke gir mer makt til hver velger enn tilhørighet til mindre fylker. Disse medlemmer ser at det samlende resultat, med betydelig bedre proporsjonalitet, med mer likeverdighet for hver enkelt avgitt stemme og innføring av personvalg ved stortingsvalg, vil gi et bedre og mer rettferdig valgsystem enn i dag.

Disse medlemmer vil derfor, ut fra ønsket om å finne frem til et samlende forslag, akseptere at areal legges inn som en del av beregningsgrunnlaget. Disse medlemmer viser også til at tallet 1,8 som arealfaktor har bakgrunn i reformen i 1953. Kommunikasjon, inkludert telefoni, telefaks og e-post, har siden blitt forbedret og forenklet og gjort problemene med kontakt med de sentrale deler av landet ukomplisert og eventuelle ulemper ved store avstander er betydelig redusert. En arealfaktor på 1,6 ville derfor gi en bedre sammenheng mellom innbyggertall og antall mandater.»

Etter forslagsstillernes syn bør antall representanter i sterkere grad knyttes opp mot antall stemmeberettigede. Dette kan ifølge forslagsstillerne gjøres ved å redusere faktoren som landarealet utgjør. Da det kun er norske statsborgere som er stemmeberettigede, bør også norske statsborgere ifølge forslagsstillerne inngå i grunnlaget for fordelingen av antall representanter. I dag skjer fordelingen etter landareal og antall innbyggere, uavhengig av om disse er stemmeberettigede eller ikke ved stortingsvalget.

Forslagsstillerne har satt opp en rekke alternativer til utforming av § 57 femte ledd med forskjellige faktorer for landarealet i beregningen av representasjonen fra det enkelte valgdistrikt, og med alternativer der «innbyggere» er erstattet med «statsborgere».

På bakgrunn av ovenstående fremmer forslagsstillerne følgende forslag:

«Forslag I (redusert faktor for landareal)

§ 57 femte ledd skal lyde:

Alternativ 1 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall innbyggere samt areal, og hele rikets antall innbyggere samt areal. I denne beregning gir hver innbygger 1 poeng og hver kvadratkilometer 1,6 poeng. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom innbyggjartalet og flatevidda i distriktet på den eine sida og innbyggjartalet og flatevidda i heile riket på den andre sida. I denne utrekninga gjev kvar innbyggjar 1 poeng og kvar kvadratkilometer 1,6 poeng. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Alternativ 2 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall innbyggere samt areal, og hele rikets antall innbyggere samt areal. I denne beregning gir hver innbygger 1 poeng og hver kvadratkilometer 1,2 poeng. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom innbyggjartalet og flatevidda i distriktet på den eine sida og innbyggjartalet og flatevidda i heile riket på den andre sida. I denne utrekninga gjev kvar innbyggjar 1 poeng og kvar kvadratkilometer 1,2 poeng. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Alternativ 3 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall innbyggere samt areal, og hele rikets antall innbyggere samt areal. I denne beregning gir hver innbygger 1 poeng og hver kvadratkilometer 0,6 poeng. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom innbyggjartalet og flatevidda i distriktet på den eine sida og innbyggjartalet og flatevidda i heile riket på den andre sida. I denne utrekninga gjev kvar innbyggjar 1 poeng og kvar kvadratkilometer 0,6 poeng. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Alternativ 4 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall innbyggere samt areal, og hele rikets antall innbyggere samt areal. I denne beregning gir hver innbygger 1 poeng og hver kvadratkilometer 0,3 poeng. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom innbyggjartalet og flatevidda i distriktet på den eine sida og innbyggjartalet og flatevidda i heile riket på den andre sida. I denne utrekninga gjev kvar innbyggjar 1 poeng og kvar kvadratkilometer 0,3 poeng. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Alternativ 5 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall innbyggere og hele rikets antall innbyggere. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom innbyggjartalet i distriktet på den eine sida og innbyggjartalet i heile riket på den andre sida. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Forslag II (bare statsborgere teller med i folketallsberegningen, eventuelt kombinert med redusert land-arealfaktor)

§ 57 femte ledd skal lyde:

Alternativ 6 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall norske borgere samt areal, og hele rikets antall norske borgere samt areal. I denne beregning gir hver borger 1 poeng og hver kvadratkilometer 1,8 poeng. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom talet på norske borgarar og flatevidda i distriktet på den eine sida og talet på norske borgarar og flatevidda i heile riket på den andre sida. I denne utrekninga gjev kvar borgar 1 poeng og kvar kvadratkilometer 1,8 poeng. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Alternativ 7 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall norske borgere samt areal, og hele rikets antall norske borgere samt areal. I denne beregning gir hver borger 1 poeng og hver kvadratkilometer 1,4 poeng. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom talet på norske borgarar og flatevidda i distriktet på den eine sida og talet på norske borgarar og flatevidda i heile riket på den andre sida. I denne utrekninga gjev kvar borgar 1 poeng og kvar kvadratkilometer 1,4 poeng. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Alternativ 8 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall norske borgere samt areal, og hele rikets antall norske borgere samt areal. I denne beregning gir hver borger 1 poeng og hver kvadratkilometer 1 poeng. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom talet på norske borgarar og flatevidda i distriktet på den eine sida og talet på norske borgarar og flatevidda i heile riket på den andre sida. I denne utrekninga gjev kvar borgar 1 poeng og kvar kvadratkilometer 1 poeng. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Alternativ 9 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall norske borgere samt areal, og hele rikets antall norske borgere samt areal. I denne beregning gir hver borger 1 poeng og hver kvadratkilometer 0,6 poeng. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom talet på norske borgarar og flatevidda i distriktet på den eine sida og talet på norske borgarar og flatevidda i heile riket på den andre sida. I denne utrekninga gjev kvar borgar 1 poeng og kvar kvadratkilometer 0,6 poeng. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Alternativ 10 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall norske borgere samt areal, og hele rikets antall norske borgere samt areal. I denne beregning gir hver borger 1 poeng og hver kvadratkilometer 0,3 poeng. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom talet på norske borgarar og flatevidda i distriktet på den eine sida og talet på norske borgarar og flatevidda i heile riket på den andre sida. I denne utrekninga gjev kvar borgar 1 poeng og kvar kvadratkilometer 0,3 poeng. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.

Alternativ 11 B (bokmål og nynorsk):

Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall norske borgere og hele rikets antall norske borgere. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom talet på norske borgarar i distriktet på den eine sida og talet på norske borgarar i heile riket på den andre sida. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.»

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom E.B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Erik Lundeby, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at formålet med grunnlovsforslaget fra Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øivind Vaksdal er at antall stortingsrepresentanter i sterkere grad skal knyttes opp mot antall stemmeberettigede. Dette kan ifølge forslagsstillerne gjøres ved å redusere faktoren som landarealet utgjør og/eller at det bare er norske statsborgere/stemmeberettigede (og ikke innbyggere) som inngår i grunnlaget for fordelingen av antall representanter. Forslagsstillerne fremmer derfor en rekke ulike alternativer for å forsøke å hensynta dette.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er av den oppfatning at dagens valgordning fungerer godt og at den ivaretar en relativt sett god geografisk og representativ spredning i og med at samtlige fylker er representert med minst fire representanter.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser videre til at det på ingen måte er sikkert at valgordningen blir mer rettferdig eller representativ dersom landfaktoren reduseres eller avskaffes og/eller kun stemmeberettigede legges til grunn for fordeling av mandater. Dette flertallet viser til Finnmark fylke som eksempel. Ved stortingsvalget i 2013 ble det valgt fem stortingsrepresentanter fra Finnmark: to til Arbeiderpartiet, en til Høyre, en til Fremskrittspartiet og en til Sosialistisk Venstreparti (utjevningsmandat). 82,3 prosent av velgerne i Finnmark ble representert gjennom den gjeldende ordningen. Ved en ordning hvor kun stemmeberettigede/norske statsborgere blir lagt til grunn, vil det bli valgt (basert på tallene fra 2013-valget) kun to representanter fra Finnmark. I en gitt situasjon kan så lite som 30–40 prosent av velgerne i Finnmark i så fall bli representert på Stortinget.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser videre til tabellen under som viser endringene i sammensetningen mellom fylkene gitt det mest ytterliggående forslaget (alternativ 11), nemlig at kun antall stemmeberettigede/norske statsborgere blir lagt til grunn, har overraskende få utslag – med unntak for Finnmark som nevnt over – i fordelingen mellom de ulike fylkene i forhold til stortingsvalget i 2013. Alle andre alternativer i grunnlovsforslaget vil medføre enda mindre endringer.

Flertallet ser på denne bakgrunn ingen grunn til å gjøre endringer i Grunnloven § 57 (Valgordningen) og anbefaler således at forslagene ikke bifalles.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til begrunnelsen for endringer som er gitt i forslaget og mener at dette vil gi en mer rettferdig og representativ valgordning.

Disse medlemmer anbefaler således at forslag II alternativ 11 B bifalles, slik at § 57 femte ledd på bokmål og nynorsk vil lyde:

«Det antall stortingsrepresentanter som skal velges fra hvert valgdistrikt, beregnes på grunnlag av forholdet mellom distriktets antall norske borgere og hele rikets antall norske borgere. Beregningen skal foretas hvert åttende år.

–

Talet på stortingsrepresentantar som skal veljast frå kvart valdistrikt, blir utrekna på grunnlag av høvet mellom talet på norske borgarar i distriktet på den eine sida og talet på norske borgarar i heile riket på den andre sida. Utrekninga skal gjerast kvart åttande år.»

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Forslag 1

Dokument 12:18 (2011–2012) – Grunnlovsforslag fra Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal om endringer av Grunnloven § 57 (Valgordningen) – forslag II alternativ 11 B – bifalles.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument 12:18 (2011–2012) – Grunnlovsforslag fra Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal om endringer av Grunnloven § 57 (Valgordningen) – samtlige alternativer – bifalles ikke.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 9. februar 2016