1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Nærmere om forslagene til endringer i lov om Innovasjon Norge
- 1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
Nærings- og fiskeridepartementet legger med dette fram forslag til endringer i lov 19. desember 2003 nr. 130 om Innovasjon Norge. Hensikten med endringene er å skape bedre rammer for eierstyringen, for forvaltningen av selskapet og for utviklingen av Innovasjon Norge som organisasjon. Endringene vil legge til rette for at Innovasjon Norge kan tilpasse kompetansen og innsatsen ved kontorene rundt om i Norge til ulike behov i regionene.
Forslagene innebærer at styret i Innovasjon Norge (også omtalt som hovedstyret) får større handlingsrom til å utforme kundekontakt, saksbehandling og beslutningssystem til det beste for gründere, bedrifter og innovasjons- og næringsmiljøer.
Innovasjon Norges formål om å være statens og fylkeskommunenes virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling i hele landet ligger fast. Det samme gjelder kravene om at styret må påse at selskapet har en organisering som er tilpasset ulike behov i regionene og kravene om at selskapet skal delta i regionale prosesser og regionale partnerskap. Det foreslås presiseringer i loven for å sikre at fylkeskommunene kan legge oppdrag direkte til Innovasjon Norge.
Departementet foreslår at eierskapet, og dermed ansvaret for den jevnlige eieroppfølgingen, legges til staten alene. De overordnede føringene vil også fremover settes gjennom lov, budsjettvedtak og i oppfølgingen av meldinger til Stortinget.
Departementet foreslår å oppheve lovbestemmelsen om at selskapet skal ha regionale styrer. Dette vil legge til rette for at selskapet kan finne den beslutningsstrukturen som best ivaretar kravene til god saksbehandling. Det vil også gi selskapet mulighet til å organisere kundekontakt og interne ressurser slik at de tilpasses ulike behov i regionene.
Det foreslås at selskapet blir mer ansvarlig for egne forpliktelser i tråd med hovedregelen for sektorpolitiske selskaper. Departementet foreslår også enkelte andre endringer for å redusere ulikheter mellom lov om Innovasjon Norge og alminnelig selskapslovgiving.
Særlovgivingen for Innovasjon Norge vil med disse endringene bli mer lik den alminnelige selskapslovgivingen og de alminnelige prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse. Selskapet vil i større grad kunne drives etter alminnelige selskapsrettslige prinsipper med klare ansvarslinjer mellom de ulike organene i selskapet. Endringene i lov om Innovasjon Norge vil ikke medføre behov for endringer i andre lover.
Et høringsbrev om forslag til endringer i lov om Innovasjon Norge ble utarbeidet av Nærings- og fiskeridepartementet, som forvalter av denne loven. Fylkeskommunene har som eiere i Innovasjon Norge blitt involvert i forberedelsene gjennom fylkesordførernes arbeidsutvalg og Samarbeidsforum for Innovasjon Norge. Det har i tillegg blitt utvekslet innspill og holdt jevnlige møter mellom departementet og fylkeskommunenes administrative eiergruppe. Det er ført dialog med selskapet når det gjelder reguleringer og fastsettelse av egenkapitalen i selskapet i tillegg til at det er innhentet eksterne råd.
Nærings- og fiskeridepartementet sendte forslaget til lovendringer på høring 24. oktober 2014.
Etter lov om Innovasjon Norge § 2 eies Innovasjon Norge med 51 prosentandeler av staten og 49 prosentandeler av fylkeskommunene, noe som gir 2,6 pst. eierandel til hver fylkeskommune. Departementet ønsket å høre et forslag om å tilbakeføre hele eierskapet for Innovasjon Norge til staten opp mot to andre alternativ:
Eieralternativ én: Beholde dagens eierstruktur, som innebærer delt eierskap med 20 eiere, hvor staten eier 51 prosent og fylkeskommunene eier 2,6 prosent hver.
Eieralternativ to: Endre til delt eierskap med tre eiere, hvor staten eier 51 prosent og to fylkeskommuner eier 24,5 prosent hver.
Eieralternativ tre: Endre til statlig eierskap, hvor staten eier 100 prosent.
I høringssvarene er det støtte både for dagens eierstruktur og eierstrukturen hvor staten blir eier alene. Eieralternativet med staten og to fylkeskommuner som eiere, får ikke støtte. Alternativet med staten og to fylkeskommuner blir derfor ikke ytterligere behandlet i lovproposisjonen.
Det er departementets vurdering at målsettingen med et delt eierskap i Innovasjon Norge hovedsakelig nås gjennom tiltak og prosesser som ligger utenfor den jevnlige eieroppfølgingen. Innovasjon Norges særegne organisering gjennom egen lov innebærer at de overordnede målene og prioriteringene for selskapet fastsettes gjennom forberedelsene, behandlingen og oppfølgingen av proposisjoner og meldinger til Stortinget. Disse prosessene gir en bred forankring av de overordnede føringene for Innovasjon Norge, og er en god ramme for å avklare ulike hensyn. Disse prosessene har dermed i praksis, sammen med regionale prosesser, vært arenaen for å ivareta fylkeskommunenes strategiske og samordnende rolle for nasjonal og regional næringsutvikling, uavhengig av eierskap. Fylkeskommunenes rolle som oppdragsgiver til selskapet gjør også at de blir involvert i disse prosessene.
Dagens eierstruktur skaper etter departementets vurdering en uklar ramme for den jevnlige eieroppfølgingen av Innovasjon Norge og når det gjelder å iverksette tiltak fra eiers side om det er nødvendig. I tillegg kommer særegne kostnader knyttet til forventningen om at staten og hver av fylkeskommunene må ha en helhetlig oppfølging av selskapet for å ivareta det ansvar og de forpliktelser som et slikt eierskap medfører. Dagens eierskap bidrar ikke vesentlig til at den enkelte fylkeskommune gjennom eierskapet får økt mulighet til å påvirke utforming og innretning av mål, strategier og prioriteringer for Innovasjon Norges virksomhet. Denne påvirkningen skjer hovedsakelig gjennom andre prosesser og vil være uavhengig av eierskapet, som nevnt over.
Et helstatlig eierskap vil normalt føre til at fylkeskommunene mister innflytelse over valg av styremedlemmer i Innovasjon Norge. Flere fylkeskommuner trekker da også fram at utvelgelse til styret er en vesentlig del av eierforvaltningen, og de peker på hensynet til et bredt sammensatt styre. For Innovasjon Norges vedkommende medfører dette krav om bredde i styret slik fylkeskommunene ønsker.
De fylkeskommunene som er for et fortsatt delt eierskap, legger vekt på at dette gir «muligheten for bruk av utvidet egenregi ved kjøp av forvaltningstjenester fra Innovasjon Norge». Begrepet utvidet egenregi blir gjerne brukt i anskaffelsesrettslig sammenheng når det er snakk om å tildele offentlige oppdrag til selskap eller lignende som den offentlige oppdragsgiveren har tilstrekkelig kontroll over, uten at anskaffelsesregelverkets krav om offentlige anbud kommer til anvendelse. Etter departementets vurdering vil ikke en tilbakeføring av hele eierskapet til staten føre til vesentlige endringer i fylkeskommunenes adgang til å gi Innovasjon Norge oppdrag direkte. Departementet foreslår presiseringer i §§ 8 og 10 for nettopp å ivareta at fylkeskommunene skal kunne tildele Innovasjon Norge oppdrag direkte selv om staten eier selskapet alene.
Etter departementets vurdering bør eierskapet til Innovasjon Norge tilbakeføres til staten alene.
Etter lov om Innovasjon Norge § 7 fastsettes eiernes innskudd i selskapet i vedtektene og vedtas av foretaksmøtet. Senere endringer av innskuddet vedtas av foretaksmøtet. Dagens lov har ikke bestemmelser om utbytte fra selskapet. Den har heller ikke nærmere bestemmelser om selskapets egenkapital.
Departementet foreslår å begrense eieransvaret for selskapets forpliktelser, jf. endringsforslaget til § 9 under punkt 3.4. i proposisjonen. Hvis selskapet i større grad blir ansvarlig for egne forpliktelser, bør det stilles krav til at selskapet har en forsvarlig egenkapital og gis nærmere bestemmelser for innskudd i selskapet og utdeling av utbytte.
Næringslivets Hovedorganisasjon etterlyser i høringen en utdyping av om innføring av utbyttebestemmelser og om selskapets anledning til å bygge opp egenkapital fra bevilgningene, kan bety at Innovasjon Norge i større grad enn i dag skal generere økonomiske overskudd. Departementet viser til at de foreslåtte endringene i loven ikke innebærer noen endringer i formålet til Innovasjon Norge som et sektorpolitisk selskap med samfunnsmessige mål. For de fleste statseide selskaper med sektorpolitiske mål følger ansvarsregulering i ordinær selskapslovgiving, henholdsvis statsforetaksloven og aksjeloven. Dette er selskapsformer som har begrenset eieransvar for selskapets forpliktelser. Det er imidlertid ikke behov for å ha en egen regulering i lov om Innovasjon Norge om eiernes innskudd ved selskapets stiftelse slik det er gjort i statsforetaksloven § 13. Det vil i tillegg til reguleringen av selskapets egenkapital være behov for å regulere egenkapital tilhørende enkelte av ordningene, herunder låneordningene. Egenkapital tilhørende ordningene reguleres nærmere som en del av administrative bestemmelser for oppdragene.
Etter lov om Innovasjon Norge § 8 kan selskapet finansiere sin virksomhet ved lån, garantier og tilskudd fra staten, fylkeskommunene og andre offentlige aktører. Videre kan selskapet ha inntekter fra næringslivet og andre private aktører. Den som finansierer virksomheten, kan fastsette nærmere vilkår for bruk av midlene.
Departementet mener at det er viktig å få fram at oppdrag finansiert av offentlige aktører hviler på et lovfestet grunnlag som presiserer at det er den offentlige oppdragsgiveren som setter vilkårene for oppdraget. Innovasjon Norge er et virkemiddel for staten og fylkeskommunene. Når oppdragsgivere får rett til å tildele Innovasjon Norge oppdrag og når Innovasjon Norge har plikt til å utføre slike oppdrag, vil det ikke foreligge en gjensidig bebyrdende avtale i anskaffelsesregelverkets forstand. Selv om det er knyttet en viss usikkerhet til avgrensingen av anskaffelsesregelverkets anvendelsesområde for visse former for samarbeid i offentlig sektor, mener departementet at lovendringsforslagene for §§ 8 og 10 sammenholdt med selskapets formålsbestemmelse i gjeldende § 1, vil innebære at anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse for fylkeskommunenes oppdrag til Innovasjon Norge.
Når det gjelder Næringslivets Hovedorganisasjons merknad om at oppdrag bør legges ut på anbud, vil dette være en avveiing mellom ønsket om at private skal kunne produsere tjenester på vegne av det offentlige og et ønske om forenkling og effektivitet i offentlig sektor. De offentlige oppdragsgiverne står imidlertid fritt til å benytte andre aktører enn Innovasjon Norge, dersom dette er i tråd med føringene for de bevilgede midlene som oppdraget finansieres av.
Eieransvaret i lov om Innovasjon Norge § 9 ble i høringsbrevet foreslått endret slik at selskapet blir ansvarlig for selskapets forpliktelser, med unntak av at den enkelte oppdragsgiver skal være ansvarlig for låne- og garantiordningene. Gjeldende bestemmelse om eiernes solidaransvar ble dermed også foreslått opphevet.
Oppløsning av selskapet er ikke regulert i gjeldende lov. Departementet foreslo at det i § 9 skulle henvises til statsforetakslovens bestemmelser om oppløsning.
Alle de 15 fylkeskommunene som har gitt høringssvar om dette, er positive. Innovasjon Norge er også i utgangspunktet positiv til forslaget. De ansattes organisasjoner i Innovasjon Norge er imidlertid negative til forslaget.
Det er departementets vurdering at eieransvaret for selskapets forpliktelser bør begrenses mer enn i dag, særlig gjelder dette eieransvaret for forpliktelser knyttet til driften av selskapet.
Begrenset eieransvar er i tråd med selskapslovgivingen for aksjeselskap. Ved lov 20. desember 2002 nr. 88 ble det vedtatt lignende endringer i lov om statsforetak hvor statens ansvar ble endret til begrenset deltakeransvar etter mønster av aksjeloven. Begrenset deltakeransvar er dermed hovedregelen for statseide selskaper med sektorpolitiske mål. Samtidig er det viktig å ta hensyn til selskapets låne- og garantiordninger, hvor Innovasjon Norge etter bestemmelsene i oppdragene vil kunne foreta disposisjoner som ikke bare er kommersielt begrunnet. Den enkelte oppdragsgiver bør garantere for forpliktelser knyttet til disse ordningene.
Oppdragsgiverne setter i stor grad premissene for selskapets inntekter. Innovasjon Norge bør ha ansvaret for å håndtere omstillingskostnader ved normale endringer i bevilgningene. Ved omfattende endringer i selskapets virksomhet, som en konsekvens av endringer i finansieringen fra en eller flere av oppdragsgiverne, legges det til grunn at de ansvarlige for endringen bidrar til å dekke omstillingskostnader. Dette for å hindre at en eller flere oppdragsgivere påfører selskapet endringer som også gir utilsiktede konsekvenser for andre oppdragsgivere og selskapets måloppnåelse.
Endringene vil stille større krav til at selskapets ledelse løpende tilpasser virksomheten i tråd med utviklingen blant selskapets kunder og gjeldende rammer.
Dagens eiere i Innovasjon Norge vil fremdeles i siste omgang måtte garantere for de forpliktelser som selskapet har pådratt seg, før de foreslåtte endringene trer i kraft.
Nivået på egenkapitalen når de foreslåtte endringene trer i kraft, og de ansattes pensjonsforhold er nærmere omtalt under økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget.
Reguleringen av selskapets virkemidler i lov om Innovasjon Norge finnes i dag i lovens § 10.
I tråd med omtalen under punkt 3.3 i proposisjonen om endringsforslag for § 8 ser departementet behov for å gjøre tilpasninger i denne bestemmelsen for å sikre at Innovasjon Norge blir forpliktet til å utføre oppdrag fra de offentlige oppdragsgiverne.
Bestemmelsen om selskapets ledelse i lov om Innovasjon Norge § 13 har i dag følgende formulering:
«Selskapet ledes av et hovedstyre og en administrerende direktør.
Selskapet skal ha regionale styrer som bemyndiges av hovedstyret og administrerende direktør.»
Føringen om at selskapet skal ha regionale styrer ble i høringsbrevet foreslått opphevet slik at selskapet skulle stilles fritt til å beholde de regionale styrene eller velge en annen organisering av den interne beslutningsstrukturen.
Forslaget om å oppheve bestemmelsen om at Innovasjon Norge må ha regionale styrer er en del av arbeidet for å sikre at styret i Innovasjon Norge har de nødvendige fullmaktene til å tilpasse Innovasjon Norges innsats i regionene til regionale behov og til beste for regional næringsutvikling og kunder. Det er også et tiltak for å sikre klare ansvarslinjer mellom de ulike organene i Innovasjon Norge i tråd med alminnelig selskapslovgiving og prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse. Forventningene om regional tilstedeværelse og forankring vil ikke reduseres med dette forslaget. Dette sikres ved å videreføre dagens bestemmelser for regional tilstedeværelse i lovens § 11.
Innovasjon Norge vil være fri til å beholde de regionale styrene selv om bestemmelsen fjernes.
Argumentene for å beholde føringen bygger ofte på en premiss om at styrene tar en stor rolle i den regionale koordineringen. De regionale styrene skal delta i utvikling av selskapets regionale strategi, drive tilsyn med distriktskontoret og ha beslutningsmyndighet i enkeltsaker. Høringsinstanser som kjenner forholdene godt, påpeker at styrene i varierende grad tar alle disse rollene.
I dag har Innovasjon Norge 15 slike regionale styrer. Denne ordningen kan fremstå som ressurskrevende for de lokale kontorene som skal betjene styrene og de til sammen 120 styremedlemmene. Ordningen med regionale styrer kan også begrense anledningen til å samle enkelte sakstyper ved ett eller flere regionkontor.
Etter departementets vurdering er det også sider ved dagens modell som gjør det uklart i hvor stor grad styret i Innovasjon Norge kan ta ansvar for forvaltingen av selskapet slik det er bestemt i gjeldende § 17 om hovedstyrets myndighet.
Forslaget om å fjerne de regionale styrene bør videre ses i sammenheng med departementets forslag om å gjøre selskapet mer ansvarlig for egen virksomhet. Økt ansvar for selskapet tilsier at selskapet også gis større handlingsrom til å organisere egen virksomhet. Flere av høringsinstansene er av en annen oppfatning. Dette gjelder spesielt flertallet av fylkeskommunene som har levert høringsuttalelse. Gjennomgående for disse er at de er imot å fjerne føringen i loven om at Innovasjon Norge skal ha regionale styrer, samtidig som de støtter forslaget om å begrense eiernes ansvar for Innovasjon Norge.
Styret i Innovasjon Norge bør etter departements vurdering ha handlingsrom til å tilpasse kundekontakt, saksbehandling og beslutningssystemer effektivt og i tråd med utviklingen i selskapets rammebetingelser.
Departementet anbefaler at føringen om at selskapet skal ha regionale styrer oppheves.
Bestemmelsen om styrenes sammensetning i lov om Innovasjon Norge finnes i § 14. Det ble i høringsbrevet foreslått flere endringer i § 14; blant annet nedjustering av minsteantallet for eieroppnevnte styremedlemmer til fem, oppheving av krav om varamedlemmer for de eieroppnevnte styremedlemmene og oppheving av bestemmelsene for oppnevning av valgkomité.
Det synes lite hensiktsmessig å stille høyere krav til minsteantallet medlemmer i styret til Innovasjon Norge enn for styrer i allmennaksjeselskaper som har mer enn 200 ansatte. Departementet anbefaler at det lovbestemte minsteantallet for eieroppnevnte medlemmer i styret settes til fem medlemmer. Antallet ansatterepresentanter i styret kommer i tillegg.
Det er ikke vanlig i selskapslovgivingen å regulere adgangen til å ha valgkomité. En regulering av dette i lov om Innovasjon Norge anses dermed også som unødvendig og bør fjernes for å forenkle loven.
Departementet ønsker å gå bort fra ordningen med varamedlemmer når det gjelder de eieroppnevnte styremedlemmene. Dette er en tilnærming til bestemmelsene for statsforetak.
De foreslåtte endringene kan gi styret i Innovasjon Norge rom til å effektivisere driften av selskapet både i form av lavere kostnader og i form av høyere kvalitet på tjenestene selskapet leverer. Dette gjelder særlig adgangen til å endre beslutningsstrukturen i selskapet og de tilpasninger som da kan gjøres i saksbehandlingen.
En samling av eieroppfølgingen av Innovasjon Norge hos departementet vil oppheve forventningen om at hver av fylkeskommunene må ha en helhetlig oppfølging av selskapet for å ivareta det ansvar og de forpliktelser som et slikt eierskap medfører. Fylkeskommunenes oppfølgingsansvar ble beregnet til ti årsverk fordelt på de ulike fylkeskommunene ved innføringen av eierskapsmodellen.
Forslaget vil ikke påvirke forventningene om koordinering og samhandling mellom Innovasjon Norges oppdragsgivere, inkludert fylkeskommunene, i forbindelse med lovendringer og stortingsmeldinger som omhandler Innovasjon Norge. I dag er det en egen avtale mellom eierne i Innovasjon Norge som blant annet regulerer valg til styret, eiermøter, fordeling av ansvar og utbytte fra ordninger. Departementet vil ta initiativ til en dialog med fylkeskommunene om avtalen.
En oppheving av føringen om regionale styrer kan gi selskapet bedre anledning til å bygge opp spisskompetansemiljøer ved regionkontorene.
I lovforslaget legges det opp til at selskapet i større grad blir ansvarlig for egne forpliktelser. Den risikoen som da overføres til selskapet er i hovedsak knyttet til driften av selskapet. Dagens egenkapital på om lag 53 mill. kroner vurderes å være forsvarlig. Egenkapitalen som i dag er knyttet til enkeltordninger, medregnet låne- og garantiordningene, er holdt utenfor. Lovforslaget medfører dermed ikke behov for bevilgninger til økt egenkapital. En endring i ansvarsbestemmelsen og krav om forsvarlig egenkapital, jf. ny § 7 a, innebærer at egenkapitalen vurderes som del av eieroppfølgingen. Etter departementets vurdering vil overføringen av ansvaret for selskapets forpliktelser tydeliggjøre styrets ansvar for at selskapets drift er effektiv og over tid reduserer kostnadene for oppdragsgiverne. Dagens eiere i Innovasjon Norge vil fremdeles i siste omgang, måtte garantere for de forpliktelser som selskapet har pådratt seg før de foreslåtte endringene trer i kraft.
Innovasjon Norge er pliktig til å ha tjenestepensjonsordning etter lov om obligatorisk tjenestepensjon. Lovforslaget vil ikke endre de ansattes pensjonsforhold i vesentlig grad. Av 763 ansatte per 31. desember 2014 var 589 medlemmer i Statens pensjonskasse, 41 ansatte hadde en ordning gjennom DNB Livsforsikring og om lag 133 har eventuelle utenlandske ordninger knyttet til de ulike landene Innovasjon Norge opererer i. For de som er medlemmer i Statens pensjonskasse er ordningen garantert av staten.
Fylkeskommunene måtte hver skyte inn omlag 0,5 mill. kroner i egenkapital i selskapet da de ble eiere. Samtidig ble budsjettrammene økt tilsvarende et halvt årsverk per fylkeskommune knyttet til eierskapet i Innovasjon Norge. Innskuddet kan kompenseres ved at fylkeskommunene beholder økningen i rammeoverføringene knyttet til forvaltningen av eierskapet i Innovasjon Norge, tilsvarende et halvt årsverk per år.