Brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråden til transport- og kommunikasjonskomiteen, datert 28. oktober 2015

Representantforslag 3 S (2015-2016) - Representantforslag fra stortingsrepresentantene Hans Fredrik Grøvan, Olaug V. Bollestad, Rigmor Andersen Eide og Geir Sigbjørn Toskedal om obligatoriske promilletester av piloter og kabinpersonale

Jeg viser til brev av 13. oktober 2015 fra transport- og kommunikasjonskomitéen, vedlagt representantforslag 8:3 S (2015-2016) om obligatoriske promilletester for piloter og kabinpersonale. I brevet er det foreslått fire konkrete tiltak.

• 1. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om regelendring som sikrer at piloter og kabinpersonale promilletestestes før hver flyvning.

• 2. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om obligatoriske alkotester av piloter og kabinpersonale gjennom installasjon av alkolås i fly eller ved hjelp av regelendring som sikrer at kontroller implementeres i rutinene før hver flyvning.

• 3. Stortinget ber regjeringen ta en lederrolle internasjonalt i arbeidet med å sikre nulltoleranse for alkoholmisbruk i luftfarten.

• 4. Stortinget ber regjeringen sørge for at obligatorisk promilletesting av piloter og kabinpersonale før flyvning kommer på agendaen i de nordiske land ved å ta saken opp i Nordisk ministerråd, med formål å få i stand et felles nordisk regelverk.

Jeg har følgende merknader til forslagene:

1. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om regelendring som sikrer at piloter og kabinpersonale promilletestestes før hver flyvning.

Luftfarten i Norge preget av høy sikkerhet. Det innebærer langsiktig og grundig arbeid fra alle aktørene innen luftfarten. En viktig del av dette er at man unngår misbruk av alkohol og andre rusmidler blant piloter og kabinpersonale. Hendelsen i august i år, hvor fire av en besetning på fem hos Baltic Air var beruset, til dels sterkt beruset også, er en påminnelse om at arbeidet med nulltoleranse for alkoholmisbruk og misbruk av andre rusmidler i luftfarten ikke kan tas for gitt.

Dette er en problemstilling jeg tar alvorlig. På bakgrunn av hendelsene i Air Baltic ga jeg derfor Luftfartstilsynet tidligere i høst i oppdrag å sette i gang et arbeid for å vurdere situasjonen rundt bruk av rusmidler i norsk luftfart, samt vurdere hvilke tiltak som kan være aktuelle. Dette arbeidet er foreløpig i startfasen. Jeg har også drøftet politiets rutiner og hyppighet for promillekontroller på flyplasser med justisministeren, og dette vil bli fulgt opp.

I et foreløpig innspill til dette representantforslaget viser Luftfartstilsynet til at en i utgangspunktet veldig sjelden opplever luftfartsulykker og andre luftfartshendelser i Norge hvor det avdekkes misbruk av alkohol eller andre rusmidler. Historiske data viser likevel at det på verdensbasis forekommer en ulykke med passasjerfly hvert andre til tredje år som kan relateres til påvirkning av alkohol/medikamenter. Luftfartstilsynet kjenner ikke til at det foreligger undersøkelser eller statistikk om rusmiddelmisbruk i tjeneste blant flygere i norske luftfartsselskaper. Basert på undersøkelser og statistikk over forekomst av alkoholpåvirkning blant amerikanske flybesetningsmedlemmer, samt over forholdet mellom ulike former for rusmidler blant norske bilister, mener Luftfartstilsynet likevel at det kan være grunn til å anta at rusmisbruk blant besetningsmedlemmer utgjør en viss sikkerhetsrisiko i Norge.

Obligatorisk rusmiddeltesting av besetningsmedlemmer før flyging, slik representantene foreslår, er ett av tiltakene Luftfartstilsynet vurderer. En slik test vil, ifølge tilsynet, trolig være mest aktuell for flygere som tjenestegjør på passasjerfly, ettersom det er her skadepotensialet for en ulykke vil være størst. Samtidig vil nok den generelle aksepten av et slikt tiltak også vil være størst her.

På kort sikt vil testing i form av pusteprøve i et alkometer være mest nærliggende å gjennomføre. Alkotest av besetningsmedlemmer vil enten kunne gjennomføres i det enkelte flyselskapets egen regi (f.eks. i crew-rom på flyplass), eller rutinemessig av det ordinære sikkerhetspersonellet på flyplassen. Dersom Luftfartstilsynet skal pålegge aktørene å gjennomføre en slik test, antas det å ville kreve en endring av dagens lovhjemmel i luftfartsloven.

Når det gjelder spørsmålet om obligatorisk alkotest, viser Luftfartstilsynet til at det europeiske flysikkerhetsbyrået, EASA, i en rapport etter ulykken med Germanwings Flight 9525 i sommer, blant annet anbefaler at det utarbeides felleseuropeiske regler som pålegger sporadisk rusmiddeltesting av besetningsmedlemmer. Denne rapporten er sent over til EU-kommisjonen som vil vurdere hvilke regulatoriske tiltak det skal arbeides videre med.

Luftfartstilsynet ser også på utfordringer med andre rusmidler enn alkohol. Her er det, ifølge tilsynet, større utfordringer rent teknisk med å avdekke påvirkning. Det foreligger i dag psykomotoriske testmetoder som er egnet til å avdekke nedsatt funksjonsevne generelt. Påvirkning av alkohol eller andre rusmidler, samt også utmattethet ("fatigue"), er eksempler som en slik test forventes å avdekke. En slik test består i at personen bes om å utføre noen oppgaver, gjerne elektronisk på et nettbrett. Testen vil ikke ta lang tid og antas å ikke ville kreve store ressurser å gjennomføre. Per i dag kjenner ikke Luftfartstilsynet til at disse psykomotoriske testene er validert for flyging.

Som nevnt er Luftfartstilsynets arbeid fortsatt i startfasen. Oppsummert ser Luftfartstilsynet per i dag for seg at muligheten for testing av besetningsmedlemmer før flyging kan være et aktuelt tiltak som bør utredes nærmere. På kort sikt kan en alkometertest i regi av selskapene eller annet sikkerhetspersonell på flyplassen være aktuelt. For å fange opp andre former for ruspåvirkning vil Luftfartstilsynet vurdere psykomotorisk test en mulig løsning på lang sikt. Luftfartstilsynet viser til at tilsynets utredningen rundt misbruk av rusmidler i luftfarten bør vurdere rettslige forhold, faktiske og praktiske forhold, samt flymedisinske forhold.

Som nevnt tar jeg spørsmålet om misbruk av rusmidler i luftfarten på alvor. Likevel mener jeg at gjennomgangen over viser at det på dette tidspunkt er for tidlig å fremme forslag om regelendring som sikrer at piloter og kabinpersonale promilletestestes før hver flyvning. Luftfartstilsynet er i startfasen med en utredning rundt misbruk av rusmidler i luftfarten på bakgrunn av hendelsene i Air Baltic tidligere i år. Samtidig er det satt i gang et arbeid på EU-nivå rundt samme problemstilling med bakgrunn i ulykken med Germanwings Flight 9525. Jeg mener derfor at vi må avvente resultatene av disse prosessene før regjeringen fremmer forslag om regelendringer på dette området.

2. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om obligatoriske alkotester av piloter og kabinpersonale gjennom installasjon av alkolås i fly eller ved hjelp av regelendring som sikrer at kontroller implementeres i rutinene før hver flyvning.

Alkolås har allerede vært tatt i bruk for bussjåfører og bilister med ansvar for passasjerer, og det kan argumenteres med at flygere av passasjerfly bør ha minst like strenge krav. Ifølge Luftfartstilsynet fører imidlertid flere forhold til at bruk av alkolås i sivile luftfartøyer i dag ikke fremstår som et realistisk tiltak.

Utstyr for bruk ombord i sivile luftfartøyer må sertifiseres etter strenge internasjonale standarder. Etter det Luftfartstilsynet kjenner til finnes det i dag ikke slike apparater som er sertifisert for bruk i luftfartøyer. Denne mangelen på sertifisering medfører at selskaper som eventuelt skulle ønske å ta i bruk slikt utstyr frivillig, vil være forhindret fra det. Kostnadene for luftfartsnæringen med å utvikle, sertifisere og senere utruste luftfartøyer med nytt utstyr, er erfaringsvis svært høye.

Norske myndigheter kan heller ikke på egen hånd vedta bestemmelser som påbyr bruk av slikt utstyr. Kravene til utstyr om bord i luftfartøyer er i dag fastsatt i forordning (EU) nr. 965/2012, som igjen er basert på kravene i standarder fra FNs internasjonale luftfartsorganisasjon, ICAO. Etter dette felleseuropeiske regelverket har ikke norske myndigheter anledning til å vedta nasjonale tilleggskrav. Et arbeid med å påby slike løsninger vil således måtte skje gjennom det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA, eventuelt også gjennom ICAO. Luftfartstilsynet kjenner ikke i dag til at det pågår noe slikt initiativ hverken i EASA eller ICAO.

Luftfartstilsynet anbefaler på denne bakgrunn at man på det nåværende tidspunktet ikke arbeider videre med forslaget om alkolås i luftfartøy, ettersom alkohol- eller rusmiddeltesting som nevnt i punkt 1 over, anses som et mer nærliggende og praktisk gjennomførbart tiltak.

Jeg slutter meg til Luftfartstilsynets vurdering og vurderer således at det ikke er formålstjenlig at regjeringen fremmer forslag om obligatoriske alkotester av piloter og kabinpersonale gjennom installasjon av alkolås i fly eller ved hjelp av regelendring som sikrer at kontroller implementeres i rutinene før hver flyvning.

3. Stortinget ber regjeringen ta en lederrolle internasjonalt i arbeidet med å sikre nulltoleranse for alkoholmisbruk i luftfarten.

La meg understreke at det fra norske myndigheter allerede er nulltoleranse for alkoholmisbruk i luftfarten. Luftfartstilsynet er allerede i gang med å vurdere situasjonen og aktuelle tiltak i tilknytning til bruk av rusmidler i norsk luftfart. Samtidig er det satt i gang et arbeid på EU-nivå for å vurdere å pålegge sporadisk rusmiddeltesting av besetningsmedlemmer. Jeg tar disse spørsmålene alvorlig, og norske myndigheter vil følge nøye med på det arbeidet EU gjør på dette området. Vi vil her ha et nyttig utgangspunkt i det arbeidet som nå gjøres i Luftfartstilsynet på oppdrag av Samferdselsdepartementet.

4. Stortinget ber regjeringen sørge for at obligatorisk promilletesting av piloter og kabinpersonale før flyvning kommer på agendaen i de nordiske land ved å ta saken opp i Nordisk ministerråd, med formål å få i stand et felles nordisk regelverk.

Disse spørsmålene blir nå vurdert på EU-nivå. Jeg mener derfor at vår innsats på dette området primært i første omgang skal rettes inn mot disse prosessene. Dersom det skulle vise seg at det ikke blir felleseuropeiske regler om dette, kan et nordisk samarbeid eventuelt vurderes. Transport er imidlertid ikke lenger en del av den formelle ministerrådsstrukturen i Nordisk Råd. Uavhengig av dette, er dette et spørsmål det er naturlig at jeg diskuterer med nordiske kolleger, både bilateralt og gjennom nordisk-baltisk ministermøte.