Vedlegg
- Brev fra Arbeids- og sosialdepartementet v/statsråden til arbeids- og sosialkomiteen, datert 26. mai 2015
Jeg viser til brev av 29. april 2015 fra Arbeids- og sosialkomiteen med vedlagt representantforslag dokument 8:93 S (2014-2015) fra stortingsrepresentantene Kirsti Bergstø og Karin Andersen.
Arbeids- og sosialkomiteen ber om en vurdering av følgende forslag:
”1. Stortinget ber regjeringen sikre og eventuelt legge fram nødvendig forslag slik at Nav har rammer til å ta faglige og skjønnsmessige vurderinger til brukernes beste i saker der det har skjedd mindre feil som åpenbart ikke er trygdesvindel.
2. Stortinget ber regjeringen sørge for at Nav frafaller saker med mindre feil, som ikke er trygdesvindel, for dem som er omfattet av det tidligere regelverket for uførepensjon før innføringen av ny uføretrygd i 2015.”
Jeg forstår forslag nr. 1 slik at dette gjelder for alle ytelsene som Arbeids- og velferdsetaten forvalter, mens forslag nr. 2 gjelder for uførepensjon, nærmere bestemt for inntektsåret 2014. Jeg vil først redegjøre for tidligere regler for fastsetting av uføregrad, mulighetene til å kombinere uførepensjon og arbeid, revurdering av uføregraden ved overskridelse av friinntekten og reglene for avregning av for mye utbetalt uførepensjon. Jeg vil deretter vurdere de to forslagene.
Etter folketrygdloven § 12-7 slik den lød fram til 2015, er det et vilkår for rett til uførepensjon at evnen til å utføre inntektsgivende arbeid er varig nedsatt med minst halvparten. Ved vurderingen av hvor mye inntektsevnen er nedsatt, skal inntektsmulighetene i ethvert arbeid som vedkommende nå kan uføre, sammenlignes med de inntektsmulighetene som vedkommende hadde før sykdommen, skaden eller lytet oppsto. Det skal tas hensyn til all pensjonsgivende inntekt når inntektsevnen vurderes.
Som pensjonsgivende inntekt regnes personinntekt etter skatteloven § 12-2. Det er skatteetaten som fastsetter den pensjonsgivende inntekten. Arbeids- og velferdsetaten har ikke myndighet til å overprøve fastsettingen av den pensjonsgivende inntekten eller se bort fra elementer i den pensjonsgivende inntekten når denne inngår i grunnlaget for pensjonsytelser, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger med mer, eller når ytelser skal reduseres eller avkortes mot pensjonsgivende inntekt.
Det gis hel (ugradert) uførepensjon til den som har tapt hele inntektsevnen, jf. folketrygdloven § 12-11 slik den lød fram til 2015. Dersom vedkommende har tapt en del av sin inntektsevne, gis det en gradert ytelse som svarer til den delen av inntekstevnen som er tapt/nedsatt. Uførepensjonen graderes med intervaller på fem prosent. En person med tidligere inntekt tilsvarende 5 ganger grunnbeløpet (G) og som etter uførheten har inntekt tilsvarende 1 G, har tapt 80 pst. av inntektsevnen. Han eller hun kunne dermed motta 80 pst. uførepensjon ved siden av inntekt på 1 G. I de tilfellene en person får 100 pst. uførepensjon, er det fordi vedkommende er vurdert til å ikke ha noen gjenværende inntektsevne, selv ikke i begrenset grad.
En uførepensjonist kan ha arbeid som ufør. Det kan da bli aktuelt å endre fastsettelse av uføregraden. Dersom det skjer en endring i forhold som har betydning for graderingen av uførepensjon, kan det fattes nytt vedtak bare hvis endringen er vesentlig, jf. folketrygdloven § 21-6. Etter folketrygdloven § 12-12 første ledd slik den lød fram til 2015, skulle uføregraden revurderes når det skjedde en vesentlig endring i forhold som har betydning for inntektsevnen. Dette kan gjelde vesentlig endring av både medisinske forhold og inntektsmuligheter. Normalt ville det være faktiske endringer i personens pensjonsgivende inntekt som ga grunnlag for å konkludere med at det faktisk hadde skjedd en vesentlig endring. Hva som skulle regnes som vesentlig, framgår av § 12-12 andre ledd slik den lød fram til 2015.
Etter folketrygdloven § 12-12 andre ledd kunne en uførepensjonist ett år etter at uførepensjonen ble innvilget, ha en årlig pensjonsgivende inntekt opp til ett grunnbeløp (friinntekt) ved siden av full uførepensjon uten at uføregraden skulle revurderes. Personer med gradert uførepensjon kunne ha denne friinntekten i tillegg til den inntekten som ble forutsatt ut fra restinntektsevnen.
Dette innebar at en inntektsøkning på inntil 1 G normalt ikke ble ansett som en vesentlig endring som skulle føre til ny prøving av uføregraden. Summen av uførepensjonen og pensjonsgivende inntekt kunne imidlertid ikke overstige inntektsnivået før uførhet. Denne regelen innebar at friinntekten kunne bli lavere enn 1 G, ev. settes til 0 kroner dersom brutto uførepensjon skulle være lik eller høyere enn inntektsnivået før uførhet. Alle uførepensjonister fikk informasjon om hva deres friinntekt var i vedtaket om uførepensjon.
Begrunnelsen for å ha en friinntekt var å stimulere uførepensjonister til å ha en aktiv holdning både i sin situasjon som uføre og til muligheten for å gjenoppta eller utvide yrkesaktiviteten. 1. januar 1990 ble etatens praksis om en inntektsgrense for revurdering av uførepensjon på ½ G forskriftsfestet. Fra 1. mai 1997 ble friinntektsgrensen hevet fra ½ G til 1 G, jf. Ot. prp. nr. 8 (1996–1997). Dette var en del av oppfølgingen av Vedferdsmeldingen (St meld nr. 35 for 1994–1995). Målsettingen var å legge forholdene bedre til rette slik at flere uførepensjonister skulle kombinere arbeid og trygd. Det framgår av lovforslaget at departementet mente det var uheldig dersom reglene virket slik at uførepensjonister avstod fra å ta inntektsgivende arbeid eller sørget for å holde seg under friinntektsgrensen fordi uførepensjonen kunne bli redusert eller falle bort. En høyere friinntektsgrense skulle gi uførepensjonister større muligheter til inntektsøkning og avansement i arbeidslivet.
Når uføregraden skulle revurderes ved inntekt over friinntekten, skulle ny uføregrad fastsettes på grunnlag av all pensjonsgivende inntekt, inkludert friinntekten, som pensjonisten hadde hatt ved siden av uførepensjon. Revurderingen kunne innebære at uførepensjonen ble redusert eller falt bort (hvis uføregraden ble satt lavere enn 50 pst.).
Departementet kunne gi forskrifter om fastsetting og endring av uføregraden i forhold til pensjonsgivende inntekt, og kunne gjøre unntak for visse inntekter, jf. folketrygdloven § 12-7 fjerde ledd slik den lød fram til 2015. Det framgår av (nå opphevede) forskrift 25. mars 1997 nr. 266 om fastsetting og endring av uføregrad i forhold til pensjonsgivende inntekt § 1 at det skulle tas hensyn til all pensjonsgivende inntekt i vurderingen av uføregraden. Følgende inntekter skulle likevel unntas: 1) erstatning for inntektstap ved erstatningsoppgjør etter skadeerstatningsloven § 3-1, yrkesskadeforsikringsloven § 13 eller pasientskadeloven § 4 første ledd og 2) opparbeidet inntekt som er etterslep fra helt avsluttet aktivitet (for eksempel royality på bøker som vedkommende skrev før han eller hun ble ufør).
Forslagsstillerne, stortingsrepresentantene Karin Andersen og Kirsti Bergstø, nevner et eksempel der en liten del av uførepensjonistens pensjonsgivende inntekt skyldes skattefordel fra forsikring. Denne delen tilsvarte 248 kr og medførte at vedkommendes samlede pensjonsgivende inntekt oversteg friinntekten med 157 kroner. Det samme eksemplet er bakgrunn for spørsmål nr. 657 (2014–2015) fra stortingsrepresentant Karin Andersen, som jeg besvarte 26. februar 2015. Arbeids- og velferdsetaten har ikke anledning etter lov eller forskrift til å se bort fra annen pensjonsgivende inntekt enn erstatning for inntektstap og etterslepsinntekt som nevnt over. Etaten har dermed ikke mulighet til å se bort fra pensjonsgivende inntekt som skyldes skattefordel. Dette gjelder uavhengig av hvor stor denne pensjonsgivende inntekten er, hvorvidt uførepensjonisten var klar over at skattefordelen regnes som pensjonsgivende inntekt og om friinntekten er overskredet med 1 krone, 100 kroner eller 1000 kroner eller mer.
Forslagsstillerne viser til at Arbeids- og velferdsdirektoratet i rundskrivet til § 12-12 viser til to ulike rettsavgjørelser om lignende saker. I representantforslaget står det videre: ”Det ulike utfallet av sakene viser at det ikke er en entydig juridisk oppfatning av hvordan slike saker skal behandles. Nav velger å holde seg til en rettsavgjørelse som ikke gir rom for å bruke muligheten som ligger i begrepet ”revurdering”. Det viser at det i dag ikke er vilje i etatens ledelse til å finne løsninger som ikke rammer mennesker urimelig.”
Det kommer klart fram av rundskrivet at avgjørelsen i den ene lagmannsrettsdommen (Agder lagmannsrett, 12-056418, avsagt 12.11.21012) avviker fra lovens ordlyd, langvarig og konsekvent praksis i Arbeids- og velferdsetaten og i Trygderetten, samt en annen lagmannsrettsdom (Hålogaland lagmannsrett, 13-175440, avsagt 10.03.2014). I dommen fra Hålogaland lagmannsrett uttaler retten at som ”Trygderetten legger lagmannsretten til grunn at enhver overskridelse av friinntektsgrensen i annet ledd første punktum er å anse som en vesentlig endring i denne sammenheng.” Jeg deler synet til Arbeids- og velferdsdirektoratet i vurderingen av at dommen i Agder lagmannsrett ikke er retningsgivende for etatens praksis. En endring av praksis slik forslagsstillerne ønsker seg, vil kreve endring i lov eller forskrift.
Når inntektsgrensen er overskredet, og unntakene i forskriften ikke kommer til anvendelse, er det etter regelverket ikke noe slingringsmonn. Dersom uførepensjonen er utbetalt med et for høyt beløp fordi mottakerens inntekt er høyere enn forutsatt da uføregraden og friinntekten ble fastsatt, kan for mye utbetalt uførepensjon kreves tilbake. Dette skjer ved at etaten avregner ved trekk i framtidige ytelser etter regler i folketrygden § 22-16. Formålet med § 22-16 var å etablere en forenklet avregnings- og trekkordning i framtidige ytelser når feilutbetalingen skyldtes manglende melding om for høy arbeidsinntekt. Det er positivt at man kombinerer arbeidsinntekt og trygdeytelser. Det er imidlertid ikke til å unngå at den enkelte i perioder får høyere inntekt enn den forventede inntekten som ytelsen er redusert eller gradert i forhold til. For personer som kombinerer arbeid og trygd, kan den inntektsavhengige ytelsen ses som en slags foreløpig ytelse inntil etteroppgjøret er foretatt. Målet med avregningsordningen er å stille en stønadsmottaker som ikke har gitt nødvendig melding om inntektsøkning, likt med en som faktisk har overholdt meldeplikten sin. Reduksjonen i ytelsen bør være den samme.
Avregningen skjer på objektivt grunnlag, og det er ikke noe vilkår om at mottakeren kan bebreides for å ha unnlatt å gi melding om inntektsøkningen. Det må foretas en konkret vurdering av om meldeplikten er overholdt i det enkelte tilfelle. Det er en forutsetning at mottakeren objektivt sett hadde noe å melde fra om. Dersom stønadsmottakeren får et lønnstillegg med tilbakevirkning, legges til grunn at han eller hun først hadde noe å melde fra om på det tidspunktet som vedkommende ble orientert om tillegget. Bestemmelsene om avregning kan ikke brukes for feilutbetaling som har oppstått i tidsrommet før mottakeren hadde noe å melde fra om (før vedkommende ble orientert om lønnstillegget). Jeg vil understreke at avregningen av feilutbetaling som skyldes for høy inntekt etter folketrygdloven § 22-16 ikke har noen sammenheng med trygdemisbruk.
En utbetaling som vedkommende ikke hadde krav på, kan kreves tilbake etter folketrygdloven § 22-15 dersom den som har fått utbetaling forsto eller burde ha forstått at utbetalingen skyldtes en feil. Det samme gjelder dersom vedkommende har forårsaket utbetalingen ved forsettlig eller uaktsomt å gi feilaktige eller mangelfulle opplysninger. Etaten skal kreve den feilutbetalte ytelsen tilbake med mindre særlige grunner taler mot det. I denne vurderingen skal etaten legge vekt på graden av uaktsomhet hos stønadsmottakeren, størrelsen av det feilutbetalte beløpet, hvor lang tid det er gått siden utbetalingen fant sted og om feilen helt eller delvis kan tilskrives etaten. Feilutbetalt beløp som er mottatt i aktsom god tro, kan også kreves tilbake (begrenset til det beløpet som fortsatt er i behold). I vurderingen av om beløpet skal kreves tilbake, legges det vekt på beløpets størrelse, hvor lang tid det har gått og om vedkommende har innrettet seg i tillit til feilutbetalingen. Med mindre mottakeren har opptrådd forsettlig eller grovt uaktsom, kan etaten unnlate tilbakekreving når det feilutbetalte beløpet utgjør mindre enn fire ganger rettsgebyret (et rettsgebyr tilsvarer 860 kroner).
Forslagsstillerne ber regjeringen sikre og ev. legge fram nødvendige forslag slik at Arbeids- og velferdsetaten har rammer til å ta faglige og skjønnsmessige vurderinger til brukernes beste i saker der det har skjedd mindre feil som åpenbart ikke er trygdesvindel. Jeg viser til redegjørelsen over om reglene i folketrygdloven § 22-15 om tilbakekreving av beløp som mottakeren ikke hadde krav på. I disse sakene skal etaten foreta en konkret vurdering av om beløpet skal kreves tilbake, der beløpets størrelse er en del av vurderingen. Videre har etaten hjemmel til å la være å kreve tilbake det feilutbetalte beløpet dersom dette er mindre enn 3 440 kroner, så fremt mottakeren ikke har opptrådd forsettelig eller grovt uaktsom. Etter mitt syn har Arbeids- og velferdsetaten tilstrekkelige rammer for å kunne ta slike faglige og skjønnsmessige vurderinger til brukernes beste.
Jeg ser derfor ingen grunn til å fremme forslag til endring i lov, forskrift eller retningslinjer. Jeg kan på denne bakgrunn ikke gi tilslutning til forslag nr. 1.
Forslagsstillerne ber videre regjeringen sørge for at Arbeids- og velferdsetaten frafaller saker med mindre feil, som ikke er trygdesvindel, for dem som er omfattet av det tidligere regelverket for uførepensjon før innføringen av ny uføretrygd i 2015. Som jeg har redegjort for, har etaten ikke noe slingringsmonn når inntektsgrensen er overskredet, og unntakene i forskriften ikke kommer til anvendelse. Dersom etaten skulle hatt anledning til å se bort fra deler av pensjonsgivende inntekt, kreves det endring av de tidligere lov- eller forskriftsbestemmelsene.
Reglene for revurdering av uføregraden innebar at konsekvensene av å overskride friinntekten kunne bli store. Dette også selv om grensen bare var overskredet med 1 krone. En liten økning i arbeidsinntekten ut over friinntekten kunne føre til at uførepensjonen ble redusert langt mer enn inntektsøkningen isolert sett skulle tilsi. Disse reglene kan ha ført til at mange ikke har utnyttet den arbeidsevnen de faktisk hadde.
Jeg er derfor godt fornøyd med at det tidligere systemet med revurdering av uføregraden og ett års ventetid nå fra 1. januar 2015 er erstattet av en ny, fleksibel og mer ”sømløs” ordning for å kombinere uføretrygd og pensjonsgivende inntekt. Det er innført en beløpsgrense på 40 pst. G for inntekt som ikke skal føre til reduksjon i uføretrygden. For dem som har mottatt uførepensjon, er beløpsgrensen 60 000 kroner fram til og med 2018. Dersom den uføretrygdede har en inntekt over beløpsgrensen, er det bare den overstigende inntekten som skal gi en reduksjon i uføretrygden etter nærmere regler. Beløpsgrensen på 40 pst. G fungerer som et fribeløp, da inntekt under beløpsgrensen holdes utenfor reduksjonen. Selv om uføretrygden blir redusert mot inntekt over beløpsgrensen, skal uføregraden ligge fast. Dette sikrer at uføretrygdede ikke lenger risikerer å få en varig lavere uføregrad som følge av at de har utnyttet sin restinntektsevne.
Jeg forstår forslag nr. 2 slik at forslagsstillerne ønsker at etaten skal kunne bruke skjønn ved vurderingen av om uføregraden skal revurderes dersom det viser seg at den pensjonsgivende inntekten overstiger friinntekten i inntektsåret 2014 i etteroppgjøret som skjer høsten 2015. Det framgår av forslaget at uføregraden ikke bør revurderes dersom det ikke foreligger mistanke om at stønadsmottakeren åpenbart har prøvd å lure til seg trygd, der den enkelte ikke har fått informasjon fra Arbeids- og velferdsetaten som har gjort det mulig å oppdage småfeil selv eller der inntektsøkningen skyldes forhold den enkelte ikke har kunnet kontrollere. Forslagsstillerne har ikke angitt noe bestemt beløp som skal regnes som ”mindre feil”. Et ekstra toleransebeløp på for eksempel inntil 200 kroner over friinntekten i visse situasjoner, vil i prinsippet medføre at friinntekten utvides med 200 kroner. Det vil fortsatt kunne oppleves like urimelig for den personen som overskrider friinntekten med 201 kroner. En slik heving av friinntekten vil bare hjelpe de personene som har inntekt mellom den lavere og høyere friinntekten. Dersom det også eller i stedet for skal foretas en konkret vurdering av årsaken til hvorfor friinntekten er overskredet, vil dette innebære en vanskelig skjønnsvurdering for Arbeids- og velferdsetaten. Hva skal være ”gyldige” årsaker? En uførepensjonist kan ha tatt på seg en ekstra vakt, men glemt at inntekten så langt ligger rett under 1 G. Skal det ses vekk fra lønn for ekstravakt eller overtidstillegg som gjør at vedkommende så vidt overskred grensen? Hva med ulike fordeler knyttet til arbeidsforholdet som skattemessig er pensjonsgivende inntekt? Hvilken betydning skal det ha for etatens vurdering av disse fordelene at uførepensjonisten har fått informasjon fra arbeidsgiver i arbeidskontrakten eller på lønnsslippene, men ikke har vært klar over at Skatteetaten regner det som pensjonsgivende inntekt? Hvilken betydning skal det ha dersom vedkommende også det foregående året hadde slik fordel – at denne fordelen framgår av den pensjonsgivende inntekten for året, men at vedkommende ikke har vært klart over det fordi den samlede pensjonsgivende inntekten likevel var under friinntekten?
Skulle etaten tatt stilling til om deler av den pensjonsgivende inntekt skulle ses bort fra i vurderingen av om friinntekten er overskredet, ville det reist spørsmålet om etaten også bør se bort fra den samme pensjonsgivende inntekten ved opptjening til alderspensjon og andre folketrygdytelser.
En lov- eller forskriftsendringen for å gi etaten mulighet til å bruke skjønn, vil gjelde pensjonsgivende inntekt i kalenderåret 2014. Det betyr at det ikke vil være mulig å kunne innrette seg etter ev. nye regler. De som har hatt en planlagt arbeidsinntekt på akkurat 1 G, men som går litt over pga skattemessige fordeler eller andre forhold de ikke var bevisste på, vil da komme bedre ut enn dem som bevisst har hatt arbeidsinntekt litt mindre enn 1 G for å ta høyde for skattemessige fordeler for å være på den sikre siden.
Jeg har forståelse for at det kan virke urimelig at en liten økning i arbeidsinntekten ut over friinntekten kunne gi en langt større reduksjon i uførepensjonen enn inntektsøkningen isolert sett skulle tilsi. Etter mitt syn er det imidlertid svært vanskelig å finne gode og holdbare kriterier for en ev. skjønnsvurdering som sikrer likebehandling av like tilfeller. Jeg finner det også problematisk at dem en ev. endring vil gjelde for, ikke har muligheten til å innrette seg etter de nye reglene. Det vil da bli en forskjellsbehandling mellom de uførepensjonistene som enten har vært klar over reglene og/eller bevisst har holdt arbeidsinntekten litt under friinntekten og de uførepensjonistene som bevisst har utnyttet muligheten for friinntekten, men som ikke hatt full oversikt over egen pensjonsgivende inntekt. En slik forskjellsbehandling er etter mitt syn ikke rimelig. Ev. endringer vil også bare gjelde for ett år, 2014. Fra og med 2015 er bestemmelsene erstattet av mer fleksible regler for å kombinere uføretrygd og arbeid, som sikrer at det alltid vil lønne seg å arbeide.
Jeg kan på denne bakgrunn ikke gi min tilslutning til forslag nr. 2.