6. Lokaldemokrati i utvikling – Statusrapportering om lokaldemokratiet
I kommuneproposisjonen for 2015 ble det varslet at det i kommuneproposisjonen for 2016 skulle gis en statusrapportering om situasjonen for lokaldemokratiet.
Departementet har valgt å begrense rapporteringen til hvordan demokratiet fungerer lokalt. Det som omhandler statlig styring og statlige rammevilkår er grundig vurdert i Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner som omhandler oppgavefordelingen og forholdet mellom forvaltningsnivåene. Se proposisjonens kapittel 6 for denne statusrapporteringen. Der gis det en omtale av følgende elementer:
Et godt lokaldemokrati
Valgdeltakelse
Deltakelse og representativitet i lokale folkevalgte organer
Partienes rolle i lokalpolitikken
Innbyggernes holdninger og tillit til lokaldemokratiet
Folkevalgt styring av kommunene
Organisering i fristilte kommunale selskap
Mellomvalgsdemokratiet
Åpenhet og informasjon
Det vises i proposisjonen til at lokaldemokratiet er i utvikling.
I 2003 var valgdeltakelsen ved kommunestyrevalget og fylkestingsvalget på et bunnivå i nyere tid på 59 pst. De to kommunestyrevalgene i 2007 og 2011 viste at denne utviklingen hadde stoppet opp og snudd. Ved kommunestyrevalget i 2011 endte valgdeltakelsen på 64,2 pst.
Ved kommunestyrevalget i 2011 kunne man observere en klar positiv utvikling når det gjaldt valgdeltakelsen blant unge velgere. Det vises i proposisjonen til at mye av økningen i valgdeltakelsen kunne forklares med mobiliseringen av unge velgere. Dette gjentok seg ved Stortingsvalget i 2013. Tragedien på Utøya 22. juli 2011 viste at mange unge velgere valgte å bruke stemmeretten da det skjedde noe som klart opplevdes som en trussel mot demokratiet.
Når det gjelder de innvalgte i kommunestyrene er det et stykke fram til en sammensetning som gjør at de i større grad avspeiler befolkningssammensetningen i landet. Kvinner, unge og eldre er grupper som i dag er underrepresenterte. Regjeringen har særlig fulgt opp for å styrke kvinnerepresentasjonen gjennom tiltaket Lokalvalgdagen.
Det har vært en klar utvikling de siste 20 årene at innbyggerne mellom valgene i økende grad og på ulike måter gir uttrykk for sine meninger overfor kommunene. Da valgdeltakelsen gikk ned, gikk mellomvalgdeltakelsen opp. Ved de to siste valgene har også valgdeltakelsen gått opp samtidig som annen deltakelse ikke har gått ned. Kommunene legger også i større grad til rette for at innbyggerne skal kunne ivareta sine interesser og legge fram saker som opptar dem. Dette kan til sammen tolkes som at lokaldemokratiet vitaliseres. Men det er på dimensjonen borgernært styre at kommunene som har deltatt i KS’ undersøkelse om innbyggernes syn på lokaldemokratiet, kommer svakere ut. Det tyder på at det er et potensial for å styrke kommunenes arbeid med innbyggerinvolvering.
Departementet vil følge med på utviklingen i kommunene når det gjelder innbyggernes holdninger til lokaldemokratiet og tar sikte på et fortsatt samarbeid med KS om lokaldemokratiundersøkelser i kommuner som ønsker det.
Innbyggerne oppfatter lokaldemokratiet som viktig og den generelle tilliten er relativt høy. Det er også en sterk oppfatning om at politikerne i egen kommune holder et høyt etisk nivå. Likevel er det grunn til å trekke fram at mange mener at særinteresser får gjennomslag framfor fellesinteresser og at et flertall er av den oppfatning at det skjer brudd på habilitetsreglene i deres kommune. Dette gjør at både kommunene og fylkeskommunene enkeltvis, kommunesektoren i sin helhet og staten bør ha sterkt fokus på etiske spørsmål i kommunesektoren og på andre måter arbeide for et enda bedre tillitsforhold mellom kommunene og innbyggerne.
Det pekes i proposisjonen på at det er viktig at kommunene legger til rette for åpenhet og sørger for at kommunen formidler god og relevant informasjon til innbyggerne. Kommunene er pålagt strenge reguleringer med hensyn til å lukke møtene i politiske organer og hemmelighold av dokumenter. Det gjøres mye godt arbeid i kommunene for å sikre at innbyggerne får tilgang til den informasjonen de har krav på. Men det er også kommuner som henger etter i tilretteleggingen. Fortsatt møtes lokalpolitikere bak lukkede dører når det ikke er lovlig grunnlag for det. Departementet arbeider derfor nå med en veileder om møteoffentlighet som skal bidra til at innbyggerne får den informasjon om møter i folkevalgte organ de har krav på. Mange kommuner har pålagt folkevalgte taushetsplikt uten hjemmel i lov. Derfor har departementet bedt i brev om at kommunene gjennomgår sitt lokale regelverk.
Et utviklingstrekk som har vakt bekymringer er økningen i antallet kommunale aksjeselskap. En rapport som departementet har fått utarbeidet anbefaler at kommunene forankrer eierskapspolitikken i brede politiske prosesser, og utvikler gode støttefunksjoner i kommunenes administrasjon for styring av selskapene. Departementet vil følge opp anbefalingene fremover. Kommunelovutvalget vil vurdere om en bl.a. bør lovregulere eierskapsmeldinger.
Det har vært knyttet bekymringer til at kommunestyrene i landets kommuner går for langt i å delegere myndighet til administrasjonen. Analysen som presenteres her viser at politikerne ikke opplever svekket kontroll med mer omfattende delegasjon. Delegasjon kan i seg selv bevisstgjøre lokalpolitikerne om sitt ansvar.
Departementet mener at kommunene forvalter sitt demokratiske ansvar på en tilfredsstillende måte. Det viser et relativt høyt tilfredshetsnivå blant innbyggerne når det gjelder hvordan kommunene ivaretar sitt demokratiske ansvar. Likevel er det grunn til å peke på at det er variasjoner mellom kommunene. Mange kommuner har helt klart noe å strekke seg etter når det gjelder demokratiutvikling. Men det er også utviklingstrekk i kommunene som skaper utfordringer for lokaldemokratiet. Her kan det bl.a. pekes på den sterke økningen av kommunale aksjeselskap. Denne utviklingen krever sterkere bevissthet blant de folkevalgte om eierskap i kommunene.
I regjeringens arbeid med kommunereformen står målet om et sterkere lokaldemokrati sentralt. Reformen er en anledning for kommunene å gjennomgå sin demokratiske praksis og på den måten utvikle lokaldemokratiet videre. Derfor har også departementet satt i gang et arbeid med en lokaldemokrativeileder. I veilederen skal kommuner som er i en prosess med sammenslåing kunne finne gode råd om hvilke hensyn som bør tas og hvilke tiltak som kan settes inn for å oppnå et godt lokaldemokrati i sammenslåtte kommuner og andre kommuner som vil utvikle lokaldemokratiet. Et viktig mål for reformen er at innbyggerne skal stå i sentrum for kommunens virksomhet når den nye kommunen er på plass. Dette betyr ikke minst at kommunen skal trekke innbyggerne med i viktige beslutningsprosesser og at den enkelte innbygger skal gis muligheter til å ivareta sine interesser når små og stor saker skal opp i kommunens besluttende organer.
Komiteen viser til at lokal identitet er viktig, og at man i arbeidet med kommunereforma må vere lydhør overfor dei som opplever at denne er trua.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, vil samstundes understreke at identitet ikkje nødvendigvis er knytt til kommunen som sådan, men til stedet eller området man tilhøyrer.
Eit anna fleirtal, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at større kommunar gjev innbyggjarane fleire moglegheiter for påverknad. Større kommunar vil få fleire oppgåver og ansvarsområder som innbyggjarane kan få innverknad på. I tillegg vil større kommunar redusere behovet for interkommunale selskap og samarbeid, og slik at fleire avgjerder kan verte flytt tilbake til folkevalde organ. Dette fleirtalet vil òg vise til at ei større befolkning gjev større moglegheit for å organisere engasjement i interessegrupperingar der ein kan koordinere påverknad ved jamleg oppfølging av politikarar og bruk av politiske aksjonar.
Dette flertallet viser til sine merknader i kapittel 5.2 om at frivillighet ligger til grunn for kommunereformen, og ellers at det ikke er satt noe absolutt måltall verken for antall kommuner eller minste innbyggertall for kommuner etter kommunereformen. Det blir derfor misvisende når det fra andre partier forsøkes skapt et inntrykk av at regjeringen eller Stortinget har en bestemt ambisjon om for eksempel 100 kommuner. Det er imidlertid viktig at reformen fører til en bedre kommunestruktur som gir grunnlag for bedre tjenester, en mer samordnet samfunnsutvikling og et sterkere lokaldemokrati.
Dette fleirtalet understrekar at kommunereforma er overmoden og godt grunngjeve allereie med dagens oppgåver til kommunane. Nye oppgåver og mindre statleg styring understrekar dette. Den prosessen kommunane er inne i no skal heller ikkje enda i ein struktur som er tilpassa nøyaktig dagens oppgåver eller dei oppgåvene som er omtala i oppgåvemeldinga, jf. Innst. 333 S (2014–2015), men vera berekraftig og robust til å kunne handtere endringar i oppgåver og ansvar som kan komme dei neste 30–50 åra. Omstilling og endring er normalen også for offentleg sektor, dette må kommunesektoren også vere tilpassa slik at han kan handtere nye oppgåver, meir ansvar og auka fridom i framtida.
Dette fleirtalet viser til at innbyggjarane skal få god informasjon og moglegheit til å gje sine synspunkt på forslag om samanslåing av kommunar. Dette fleirtalet registrerer at regjeringa vektlegg dette, og at det også vil bli utbetalt eit eige tilskot som støtte til informasjon og folkehøyring, i tillegg til at det vil bli utarbeidd eit standardisert spørsmålsopplegg kommunane kan velje å nytte seg av. Dette fleirtalet viser til at det er kommunane sjølve som avgjer om samanslåingsspørsmålet skal leggjast ut til rådgjevande folkeavstemning, og viser til at departementet skriv at innbyggjarundersøkingar «kan brukes som supplement eller alternativ til folkeavstemning».
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at forutsetningene om opprettholdelse av generalistkommuneprinsippet ikke gir rom for å hevde at store kommuner skal ha andre oppgaver enn mindre, slik flertallet gjør. Innbyggernes mulighet til medvirkning i kommunale politiske prosesser ivaretas best i kommuner hvor det er nærhet mellom innbyggerne og folkevalgte. Store kommuner betyr derfor redusert mulighet for innbyggermedvirkning.
Disse medlemmer viser til flertallets merknad om behovet for å redusere interkommunale samarbeid. Disse medlemmer mener det er inkonsekvent på den ene side å foreslå å utrede en adgang til å kunne pålegge interkommunalt samarbeid, og på den annen side advare mot denne samarbeidsformen mellom kommuner.
Disse medlemmer viser til at flertallet mener det er misvisende når det skapes inntrykk av at regjeringen ikke legger opp til frivillighet og har ambisjoner om 100 kommuner. Dette inntrykket er et resultat av at regjeringen har sluttet seg Vabo-utvalgets innstilling og til at det varsles en proposisjon om sammenslåing av kommuner våren 2017. Denne proposisjonen er bare nødvendig dersom regjeringen ønsker å bruke tvang der det ikke er lokal enighet om kommunesammenslåing.
Disse medlemmer viser til at flertallet sier kommunene sjøl avgjør om forslag om kommunesammenslåing skal legges fram for folkeavstemning, og er enig i dette, men mener det er beklagelig at regjeringspartiene har advart mot bruk av folkeavstemning og i stedet viser til departements standardiserte spørsmålsopplegg for innbyggerundersøkelser.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener fylkesmennenes rolle i kommunereformen må presiseres. De ble i utgangspunktet gitt rollen som prosessveileder og tilrettelegger for kommunenes arbeid. Flertallsmerknaden om å framskynde fylkesmennenes tilrådinger om kommunestruktur i fylket, må forstås slik at fylkesmennene skal kunne overprøve lokalpolitiske vedtak i sin oppsummering til departementet. Dette medlem mener det er svært uheldig og framstår som en udemokratisk tilrettelegging av reformprosessen.
Komiteen meiner ei aktiv og deltakande befolkning er grunnlaget for eit godt folkestyre og eit levande lokaldemokrati. Deltaking i politiske parti, idrettslag, velforeininga eller frivillige lag og organisasjonar er grunnlaget for at lokalsamfunnet skal blomstre. Komiteen meiner alle innbyggjarane skal ha like moglegheiter til demokratisk deltaking og til å forme sine lokalsamfunn.
Komiteen ønskjer eit aktivt og levande lokaldemokrati med reell makt over lokal utvikling. Dette krev at makt er desentralisert, og at demokratiske organ i kommunar og fylkeskommunar har reell avgjerdsmakt. Komiteen meiner oppgåver bør løysast på eit folkevald nivå nærast mogleg innbyggjarane.
Komiteen ønskjer at så mange som mogleg av innbyggjarane er politisk aktive og deltek i avgjerdsprosessar. Forutsetninga for å rekruttere folk til politisk arbeid er moglegheita for reell påverknad på samfunnsutviklinga. Difor må vi unngå at politisk makt blir konsentrert til få organ og få personar.
Komiteen meiner god kommuneøkonomi gir økt handlefridom for lokale folkevalde. Eit levande lokaldemokrati er avhengig av at Stortinget og regjeringa sørgjer for gode økonomiske føresetnader slik at det er mogleg og meiningsfylt å drive samfunnsutvikling lokalt.
Komiteen viser til at stadig aukande tal på selskap og samarbeid gjer at fokus på eigarskapstyringa i kommunane vert viktig.
Komiteen viser til at regjeringa gjev ei brei statusrapport på situasjonen for lokaldemokratiet i proposisjonen.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener regjeringens forslag til kommunereform vil svekke innbyggernes mulighet til å delta i de lokale politiske prosessene. Dagens nær 11 000 kommunestyremedlemmer kan bli redusert til ca. 4 000 dersom forslaget om 100 kommuner blir realisert. Lederen av regjeringens ekspertutvalg i kommunereformen, har uttalt at det er en fordel med færre lokalt folkevalgte fordi kompetansen blant de som velges vil øke. Disse medlemmer mener dette er et oppsiktsvekkende utsagn, både fordi det er en nedvurdering av dagens lokalt folkevalgte og fordi det helt ser bort fra den ombudsrolle et kommunestyremedlem har for innbyggerne i sine lokalsamfunn.
Komiteen viser til at regjeringa også for kommunevalet 2015 vil gjennomføre forsøk med redusert stemmerett for 16- og 17-åringar i nokre kommunar. Komiteen er samd i at det vil vere fornuftig å prøve ut dette ved eit val til og også i nokre kommunar for andre gong.
Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti mener at å gi stemmerett er å gi tillit og ansvar og at det må være helt særlige argumenter for å begrense innbyggeres stemmerett. Disse medlemmer er ikke i tvil om at ungdommer på 16 år vil forvalte den tilliten godt og på linje med de over 18. Disse medlemmer mener vi som samfunn vil tjene på at mange flere får gitt sin stemme i valg. Disse medlemmer viser til at ved lokalvalget i 2011 gjennomførte 20 kommuner, samt Longyearbyen, et forsøk med stemmerett for 16-åringer. Ifølge NTB 13. januar 2014 viser sluttrapporten om forsøket at den politiske interessen blant forsøksdeltakerne ikke økte. Samtidig viste forsøket at valgdeltakelsen lå på 58 pst. blant forsøkspersonene, og det er betydelig høyere enn for vanlige førstegangsvelgere mellom 18–21 år, som har en deltakelse på rundt 46 pst. Dette er bra. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at flere unge stemmer og at det ikke bør stilles andre krav til interesse hos unge enn hos voksne og eldre, for å ha stemmerett. Det er ingen krav til innbyggere over 18 til at de skal få økt politisk interesse av å stemme ved valg. Disse medlemmer vil at demokratiet skal utvides, inkluderer flere og fordeler mer makt.
Disse medlemmer påpeker at konklusjonene etter forsøket med 16 års stemmerett må være å utvide forsøket med målsetting om å gjøre det til en permanent ordning.
Disse medlemmer viser til at det i Oslo bystyre var et klart flertall 15. mai 2013 som ønsket å være med i et eventuelt nytt forsøk i 2016. Oslo er landets største kommune og det er derfor gode argumenter for at Oslo burde delta, blant annet et stort antall ungdommer og mange av de unge med minoritetsbakgrunn.
Ett av ett av kriteriene som skulle legges til grunn var at det skulle være store, mellomstore og mindre kommuner. 10 av kommunene skulle være blant de samme som ved forsøket i 2011, og 10 kommuner skulle være nye.
Disse medlemmer påpeker at ingen av de 10 nye kommunene som ble valgt kan karakteriseres som store kommuner. De nye kommunene er hver for seg vesentlig mindre enn alle Oslos bydeler. Den eneste store kommunen som er med fra forrige gang er Stavanger kommune, som på nytt blir med i prosjektet nå.
Disse medlemmer mener det er uheldig at Kommunal- og moderniseringsdepartementet ikke har anerkjent det potensialet som ligger i å innlemme Oslo kommune i dette forsøket. Oslo er Norges største kommune, med en svært variert befolkningssammensetning. Et forsøk også her ville ha gitt et enda bredere grunnlag for å vurdere konsekvensene av å senke stemmerettsalderen til 16 år. Det er også vanskelig å forstå at ikke departementet ser verdien av å la Norges største kommune delta i et slikt forsøk, når det etter en bred drøfting var et klart ønske om det.
Komiteen viser til at regjeringa har fokus på tiltak for å auke kvinneandelen i lokalpolitikken gjennom lokalvalsdagen som var spesielt retta mot kommunar med mindre enn 30 pst. kvinner i kommunestyre i 2011. Komiteen ber regjeringa følgje utviklinga i desse kommunane, og i kommuneproposisjonen for 2017 når kommunestyrevalet for 2015 er avholdt sjå om tiltaket har hatt ønska effekt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at stortingsmeldingen «Likestilling kommer ikke av seg sjøl», lagt fram av tidligere likestillingsminister Inga Marte Thorkildsen, hadde flere konkrete tiltak for å bidra til å øke kvinneandelen i politikken, men som ikke er fulgt opp av regjeringen. Likestillingsutfordringer må først og fremst finne en løsning der folk bor og arbeider, i kommunene og i den enkelte virksomhet. Den rød-grønne regjeringen foreslo derfor å etablere en landsomfattende statlig struktur med fire regionale kompetansemiljø for likestilling. En hovedoppgave for kompetansemiljøene skulle være å gi veiledning og opplæring om plikten til aktivt likestillingsarbeid. Kompetansemiljøene skulle blant annet støtte kommunene i arbeidet med å fremme kjønnsbalanse i lokale folkevalgte organ, i arbeidet med å fremme utradisjonelle utdanningsvalg og i arbeidet med å forebygge seksuell trakassering blant ungdom. Meldingen ble trukket av regjeringen Solberg, og midlene som var satt av til dette arbeidet ble også fjernet i statsbudsjettet for 2015. Disse medlemmer mener at dette innebærer at regjeringen setter likestillingsarbeidet flere skritt tilbake.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at økt kvinneandel i politikken og arbeidet med at kvinner ønsker å fortsette utover en periode i folkevalgt verv, også handler om partienes satsing på skolering, motivering og systematisk likestillingsarbeid. Ressurser til intern skolering i partiene lider ofte under hard prioritering av knappe rammer. En mer romslig partifinansiering vil dermed også ha positive effekter på dette området.
Komiteen viser til at regjeringa har brei omtale om folkevald styring av kommunane. Komiteen har som mål at regjeringa sitt arbeid med å forenkle, fornye og betre offentleg sektor bidrar til at kommunestyra som tiltrer i 2015 skal få store moglegheiter til å utøve si rolle utan unødig detaljstyring. Komiteen viser til at regjeringa har formidla til fylkesmenn at dei skal vektlegge lokalt sjølvstyre sterkare og bidra til at det er dei folkevalde som fatter avgjerder. Komiteen viser til at det er naturleg i starten av ein kommunestyreperiode å vurdere delegasjonsreglementet frå kommunestyret til administrasjonen og ha eit bevisst forhold til dette. Komiteen er òg samd med anbefalinga om at kommunane har fokus på eigarskapspolitikk og gjerne tidleg i perioden utarbeider ei eigarskapsmelding samt har gode støttefunksjonar i administrasjonane for å bistå eigarstyringa.
Komiteen viser til regjeringa sin omtale om mellomvalgdemokratiet
Komiteen er opptatt av at det skal vera openheit i forvaltninga. Difor er komiteen glad for at departementet har vore pådrivar overfor kommunane med at dei lokale reglementa er i tråd med gjeldande rett. Fylkesmennene bør også fylgje opp det på egna måte.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til drøftingen av parlamentarisme i norske kommuner og til henvisningene til en rapport gjennomført for departementet fra Universitetet i Nordland. I rapporten framgår det at sjøl om et flertall blant de folkevalgte i parlamentarisk styrte kommuner ønsker å fortsette denne styringsformen, er det blant opposisjonspolitikerne en mer frustrert holdning fordi de mener kommune- og fylkesrådene har fått for stor makt på bekostning av de øvrige politikerne. Disse medlemmer mener parlamentarisk styreform på kommune- og fylkeskommunalt nivå har klare svakheter. Mens formannskapsmodellen stimulerer til åpenhet og prosesser som inkluderer bredt, vil en parlamentarisk styringsmodell bidra til mer lukkede prosesser med få deltakere.
Disse medlemmer viser til rapporten som UiT har laget om kommunal parlamentarisme i Tromsø. Disse medlemmer er enig i de fleste motforestillingene mot dette systemet slik det framkommer i rapporten:
Systemet i seg selv gir for mye makt til byrådet.
Kommunestyret har i tillegg gitt utvidete fullmakter til byrådet som fratar kommunestyret avgjørelsesmyndighet i viktige saker, som for eksempel privatisering og store omorganiseringer av kommuneorganisasjonen.
Systemet er dyrt. Det anslås at det i Tromsø medfører en merkostnad på minst 15 mill. kroner.
Opposisjonen får kun den informasjonen som byrådet selv bestemmer seg for å dele.
Det fratar kommunestyret rollen som ombud for folk – byrådet bestemmer det meste.
Komiteene i kommunestyret har ingen myndighet.
I byutviklingsspørsmål er sakene så godt som ferdigbehandlet når de kommer til komiteen. Dette innebærer at alle forhandlinger er ferdige og alt det vesentlige ligger fast og er avgjort. Komiteen kan da ikke endre noe av betydning. Byrådet og utbyggerne har med det all reell makt.
De ansatte er frustrerte. Byrådet tolker hovedavtalen slik at når de har hatt møte med de tillitsvalgte, har de uten videre oppfylt hovedavtalens krav om drøftelser.
Disse medlemmer er kritiske til bruk av parlamentarisme i kommunesektoren og mener at rammen for en slik styringsform som et minstemål må strammes inn slik at kommunestyret og befolkningen har innsyn i prosessene og reell innflytelse på det som skal vedtas.
Disse medlemmer vil derfor også gå imot å gi kommuner med parlamentarisk styreform mulighet til å unnta fra innsynsrett flere dokumenter, slik det foreslås i representantforslag Dokument 8:85 L (2014–2015) fra stortingsrepresentantene Ingjerd Schou, Helge André Njåstad, Geir S. Toskedal, Ola Elvestuen og Jorodd Asphjell om endring av offentleglova (unnta fra innsynsretten byrådsnotater og drøftingsdokumenter til byrådskonferanser og forberedende byråd i kommuner/fylkeskommuner med parlamentarisk styreform).