13. Utviklingen i kommuneøkonomien
- 13.1 Samandrag
- 13.2 Merknader frå komiteen
Realveksten i kommunesektorens inntekter anslås til 1,3 pst. i 2014, mens veksten i de frie inntektene anslås til 0,5 pst. Samlet inntektsvekst vil med dette bli om lag som det ble lagt opp til i budsjettopplegget for 2014. Svakere utvikling i norsk økonomi enn forventet bidro til svak vekst i skatteinntektene, men dette ble langt på vei motvirket av at øremerkede overføringer og gebyrer ble høyere enn anslått i statsbudsjettet.
I 2013 og 2014 økte aktivitetsveksten samtidig som inntektsveksten avtok. Den økte aktivitetsveksten i disse årene skyldtes i første rekke økningen i kommuneforvaltningens investeringer. Sysselsettingsveksten har de senere årene vært noe lavere enn inntektsveksten. Det historisk høye investeringsnivået og økende grad av lånefinansiering har bidratt til betydelig negative netto finansinvesteringer. Nettogjelden i kommunesektoren har økt kraftig, fra 20 pst. av inntektene i 2007 til 47 pst. ved utgangen av 2014. Deler av kommunesektorens gjeld vil imidlertid være knyttet til investeringer som finansieres gjennom gebyrer fra innbyggerne, statlige kompensasjonsordninger o.l.
Kommunesektoren som helhet ser ut til å få et netto driftsresultat på 1,6 pst. av inntektene i 2014 (konserntall), om lag samme nivå som i 2013. Kommunene fikk et netto driftsresultat på 1,3 pst. av inntektene og fylkeskommunene et netto driftsresultat på 3,0 pst. av inntektene. Netto driftsresultat for 2014 ligger noe under de nye anbefalte nivåene på henholdsvis 2 pst. (kommunesektoren som helhet), 1 3/4 pst. (kommunene) og 4 pst. (fylkeskommunene).
Ved inngangen til mai 2015 var i alt 50 kommuner oppført i ROBEK. Ingen fylkeskommuner var i ROBEK. Dette er et lavt tall, historisk sett, og antallet har vært stabilt de senere årene.
Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Indikatorer tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 2002 og fram til 2014.
Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter 17,5 pst. både i 2013 og 2014. Målt i løpende priser har kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt seg i underkant av 12 pst. i perioden 2002–2008, for så å øke til over 13 pst. fra 2009.
Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi falt den kommunale sysselsettingsandelen svakt fram til 2008. De siste seks årene har timeverksandelen økt svakt og anslås å utgjøre 15,7 pst. i 2014. Målt i antall personer anslås den kommunale sysselsettingsandelen til knapt 19 pst. etter 2010, det samme som i årene 2002–2005.
Selv om aktiviteten i næringslivet tok seg opp igjen etter 2009, har kommunesektorens andel av norsk økonomi holdt seg oppe eller økt etter 2009. Målt ved utførte timeverk og kommunalt konsum har den kommunale andelen vist en svak økning. Målt ved inntektene som andel av BNP for Fastlands-Norge er økningen i den kommunale andelen noe større. Inntektsandelen har økt til tross for at realveksten i kommunesektorens inntekter var lavere enn BNP for Fastlands-Norge i perioden 2009–2014. Dette har flere forklaringer, blant annet at det de siste årene har vært flere reformer med tilførsel av inntekter til kommunesektoren (forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform i 2012). Et annet moment som over tid trekker opp den kommunale inntektsandelen er høyere prisvekst på kommunal tjenesteyting enn gjennomsnittet for norsk økonomi.
For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (faste priser) veies sammen.
Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene. Særlig i 2007 og 2008 bidro høyere aktivitetsvekst enn inntektsvekst til store og økende budsjettunderskudd i sektoren. Etter noen år med realnedgang i investeringene, var investeringsveksten høy i 2013 og 2014, og aktivitetsveksten økte. For 2014 er aktivitetsveksten anslått til 2,3 pst.
Sysselsettingsveksten i kommuneforvaltningen i 2014 var moderat.
Perioden 2002–2014sett under ett har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd.
Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.
De senere årene har netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet vært relativt stabilt, og gjennomsnittet for årene 2009–2013 var nær 3 pst. (kommunale og fylkeskommunale foretak, som fører egne regnskap, er holdt utenom). Netto driftsresultat har vært vesentlig høyere i fylkeskommunene enn i kommunene. Fylkeskommunene hadde et svært høyt netto driftsresultat i 2010, noe som skyldes engangseffekter av forvaltningsreformen. Kompensasjonen for nye oppgaver ble gitt i form av økte rammetilskudd, som føres i driftsregnskapet, mens en betydelig del av utgiftsøkningen var knyttet til investeringer, som føres i investeringsregnskapet. Reformen har derfor bidratt til et permanent høyere netto driftsresultat sammenliknet med perioden før 2010.
F.o.m. 2014 blir merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer inntektsført i investeringsregnskapet, og ikke i driftsregnskapet, slik som tidligere. Denne endringen medfører en reduksjon i brutto og netto driftsresultat, slik at tallene for 2014 ikke er sammenliknbare med tallene for tidligere år. Netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet anslås til 1,4 pst. av inntektene i 2014. Korrigert for at momskompensasjon knyttet til investeringer nå føres i investeringsregnskapet, ligger netto driftsresultat på om lag samme nivå i 2014 som i 2013.
Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har tidligere anbefalt at netto driftsresultat for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre om lag 3 pst. av driftsinntektene. Det anbefalte nivået for kommunesektoren som helhet har blitt nedjustert til 2 pst., og med et anbefalt nivå i forbindelse med den endrede regnskapsføringen på 1 3/4 pst. for kommunene samlet (inklusive Oslo) og 4 pst. for fylkeskommunene samlet. Anbefalingene refererer til konserntall.
Netto driftsresultat er vanligvis høyere når også kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper tas med. Når også kommunale foretak og interkommunale selskaper tas med, viser de ureviderte KOSTRA-tallene et netto driftsresultat på 1,3 pst. for kommunene inkl. Oslo, 3,0 pst. for fylkeskommunene og 1,6 pst. for sektoren samlet i 2014.
I avsnittet 13.4.2 i proposisjonen presenteres noen kjennetegn ved de 54 kommunene som var i ROBEK ved utgangen av 2014, med utgangspunkt i geografi, folketall, netto driftsresultat, netto lånegjeld og korrigerte frie inntekter.
Departementet oppsummerer i proposisjonen at det ikke er et klart mønster som kjennetegner dagens ROBEK-kommuner. Vi har kommuner med høyt og lavt folketall, med høyt og lavt driftsresultat, høy og lav netto lånegjeld og høye og lave korrigerte inntekter. Det er ingen retning som skiller seg markant ut for noen av indikatorene. En viss klyngetendens geografisk, og også det at store områder er uten ROBEK-kommuner, kan tyde på at smitteeffekt og kultur spiller en rolle. Når «alle» naboene også er i ROBEK, blir det kanskje sett på som mindre negativt å bli innmeldt enn dersom en er eneste ROBEK-kommune i sin region.
Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, trekker dette i retning av at nettofinansinvesteringene vil bli mer negative.
Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd.
Netto gjeld utgjorde om lag 34 pst. av inntektene ved utgangen av 2014. I 2014 gjorde Statistisk sentralbyrå endringer i statistikken for netto gjeld, der også deler av kommunenes plasseringer i pensjonsmidler ble tatt inn som fordringer i sektoren. Dersom denne kategorien holdes utenfor, steg gjeldsandelen fra 43 pst. i 2013 til over 47 pst. av inntektene ved utgangen av 2014.
Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget til over 47 pst. av inntektene, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene.
Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) nærmere 410 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 85 mrd. kroner). Noe knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 60 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak. For sykehjemmene innebar ordningen at staten dekker både renter og avdrag (nærmere 15 mrd. kroner). I de øvrige ordningene dekker staten renteutgiftene (om lag 35 mrd. kroner).
Basert på disse tallene kan gjelden der avdragene må dekkes av kommunesektoren selv, anslås til rundt 250 mrd. kroner, det vil si rundt 60 pst. av sektorens samlede langsiktige gjeld. Gjelden der også renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, kan anslås til rundt 215 mrd. kroner, eller godt og vel halvparten av den samlede gjelden.
Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 65 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.
Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2014 anslås til om lag 150 mrd. kroner. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 1 1/2 mrd. kroner, eller vel 0,3 pst. av driftsinntektene, før det tas hensyn til eventuelle rentebindinger.
På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.
Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger), som motsvares av tilsvarende pensjonsforpliktelser. Ved utgangen av 2014 utgjorde pensjonsmidlene nærmere 400 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng ha fordel av en høyere rente over tid. På lengre sikt er det rimelig at et høyere rentenivå også vil gi høyere avkastning på de oppsparte pensjonsmidlene. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.
På kort sikt vil derfor utslagene av en eventuell renteøkning være relativt beskjedne for kommunesektoren sett under ett. På noe lengre sikt vil høyere rente slå ut i økte renteutgifter.
Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2014 tilsvarte renteeksponert gjeld i størrelsesorden 34 pst. av de samlede driftsinntektene. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået.
Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.
I proposisjonen figur 13.11 er tilsvarende øvelse gjort for enkeltkommuner. Det vises til proposisjonen for en nærmere avtale.
Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. F.eks. vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå og -utvikling, økonomisk handlingsrom m.m. være noen momenter som kan ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Enkelte kommuner har like fullt betydelig høyere gjeld enn andre og vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået.
Departementet oppsummerer i proposisjonen at utslagene av en eventuell renteøkning anslås å være relativt beskjedne for kommunesektoren sett under ett. På noe lengre sikt vil høyere rente slå ut i økte renteutgifter (anslått til vel 0,3 pst. av inntektene for hvert prosentpoeng rentenivået øker ut fra dagens gjeldsnivå), men da vil samtidig også effekten av en høyere rente på pensjonsmidlene antas å slå noe mer inn, noe som trekker i motsatt retning.
For enkeltkommuner vil variasjonene naturligvis være større, og enkelte kommuner vil kunne være sårbare for endringer i rentenivået. Kommunene sett under ett ser i dagens situasjon ut til å greie å betjene renter og avdrag på de lånene de har på en god måte. Antallet kommuner i ROBEK har de siste årene ligget på et lavt nivå, sett i forhold til tidligere år. Det er imidlertid viktig at den enkelte kommune tenker nøye gjennom hvordan de bruker pengene sine og om de kan tåle en høyere gjeld og en høyere rente, og de må ta høyde for dette i sine budsjetter og økonomiplaner og innrette sin finansforvaltning deretter.
Dette er prioriteringer som de lokale folkevalgte skal gjøre og er en naturlig del av oppgavene som følger med å sitte i et kommunestyre. Lånefinansierte investeringer med økte renter og avdrag vil binde opp midler i driften, og dette må alltid vurderes opp mot kommunens øvrige oppgaver og behovet for å styrke driften av tjenestene på andre områder. Så lenge den økonomiske balansen opprettholdes, vil gjeldsbelastningen i bunn og grunn gjenspeile hvordan kommunestyret har prioritert investeringer med tilhørende renter og avdrag opp mot øvrige driftsutgifter i kommunen.
Komiteen viser til at proposisjonen har ein god oversikt over den økonomiske situasjonen i kommuneøkonomien.
Komiteen merker seg gjennomgangen av ROBEK-kommunar og ser at det er eit spenn i ulike typar kommunar som er ført opp i registeret. Fylkesmennene må framleis ha ekstra fokus på rettleiing og oppfølging av desse kommunane.
Komiteens medlem fra Senterpartiet er bekymret over at utviklingen i kommunenes økonomi ikke holder tritt med oppgavene som de forutsettes å løse. Økningen i antall kommuner på ROBEK-listen fra 46 i desember 2013 til 54 i desember 2014 understreker dette. Under den rød-grønne regjeringen ble antallet ROBEK-kommuner redusert.