10. Skjønnstilskuddet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår i proposisjonen at den samlede skjønnsrammen for 2016 blir satt til 2 547 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 1 928 mill. kroner til kommunene, mens 619 mill. kroner går til fylkeskommunene.
Dagens ordning med differensiert arbeidsgiveravgift (DA) ble revidert som følge av nye retningslinjer for regional statsstøtte. De nye retningslinjene gjelder fra 1. juli 2014 til 31. desember 2020, og 31 kommuner fikk avgiftslette. Provenyeffekten av avgiftsletten for de 31 kommunene er beregnet til 267 mill. kroner. Differensiert arbeidsgiveravgift er en ordning rettet mot næringslivet i distriktene og skal legge til rette for sysselsettingsvekst i hele landet. Ordningen skal være nøytral for kommunal sektor. De 31 kommunene som fikk avgiftslette ble derfor for 2015 trukket tilsvarende beløp ved beregningen av rammetilskuddet.
En del kommuner har fått kompensasjon gjennom skjønnsmidlene for endringer i DA i 2004 og 2007. Kompensasjonen ble lagt inn i basisrammen i 2015. Dette åpnet for at fylkesmennene kunne omdisponere denne kompensasjonen, noe som også ble gjort.
I Stortingets behandling av Prop. 1 S (2014–2015) for Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Innst. 16 S (2014–2015) ba flertallet i Kommunal- og forvaltningskomiteen regjeringen om å påse at fylkesmennene ikke foretar endringer i tildelingen av kompensasjon for tidligere endringer i DA som medfører stor reduksjon i skjønnstilskuddet fra det ene året til det andre. Regjeringen ble videre bedt om å vurdere den økonomiske situasjonen for den enkelte kommune og komme tilbake til saken i kommuneproposisjonen for 2016.
Departementet sendte i januar 2015 et brev til fylkesmennene hvor de ble bedt om å vurdere sin skjønnstildeling sett i lys av komiteens merknad. Etter å ha vurdert tilbakemeldingene og de økonomiske konsekvensene for de ulike kommunene, besluttet departementet å øke skjønnsrammen til Fylkesmannen i Telemark og skjønnsrammen til Fylkesmannen i Møre og Romsdal med et engangsbeløp på 7 mill. kroner for 2015. Disse midlene skal fordeles av fylkesmannen til kommuner som i vesentlig grad fikk redusert tidligere DA-kompensasjon i skjønnet for 2015.
I retningslinjene for skjønnstildeling fra fylkesmannen for 2016 vil det åpnes for en gradvis nedtrapping av tidligere DA-kompensasjon, samtidig som det presiseres at reduksjonen skal fordeles over flere år.
Regjeringen legger også opp til at trekket i rammetilskuddet for de 31 kommunene som fra 1. juli 2014 fikk redusert arbeidsgiveravgift trappes ned over fem år fra 2016. Dette vil utgjøre i overkant av 53 mill. kroner årlig. Nedtrappingen finansieres innenfor kommunenes frie inntekter. Prinsippet om provenynøytralitet overfor kommunesektoren ved omlegginger av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift står derfor fast. En nedtrapping av trekket er hensiktsmessig da grunnlaget for trekket er lønnsstatistikk fra Skattedirektoratet for 2012, og dette grunnlaget kan endres betydelig fram mot 2021. Ved framtidige endringer i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil eventuell kompensasjon og/eller trekk trappes ned over syv år. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift må revideres når nye retningslinjer for regionalstøtte fra EU-kommisjonen vedtas. Dette er en planlagt revisjon som gjøres hvert syvende år.
Når det gjelder fylkeskommunene vil dagens retningslinjer for regionalstøtte medføre økte kostnader for transportsektoren. Det er derfor gitt kompensasjon til fylkeskommunene gjennom skjønnsmidlene som følge av disse økte kostnadene. Kompensasjonen videreføres i skjønnsrammen for 2016.
Basisrammen utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen etter retningslinjer for skjønnstildeling gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmesider etter framleggelsen av statsbudsjettet.
Basisrammen settes til 1 291 mill. kroner for kommunene og 379 mill. kroner for fylkeskommunene i 2015. Dette er en nominell videreføring av basisrammen til kommunene. Basisrammen til fylkeskommunene er redusert med 9 mill. kroner i forhold til i 2015. Reduksjonen i basisrammen til fylkeskommunene skyldes at Oppland fylkeskommune får redusert skjønnsrammen med 9 mill. kroner i 2016. Se nærmere omtale i proposisjonen. Beløpet Oppland fylkeskommune trekkes motregnes med en tilsvarende økning i innbyggertilskuddet, som fordeles på alle fylkeskommuner.
I forbindelse med endringene i inntektssystemet i 2011, ble det fordelt 400 mill. kroner til kommuner som tapte mer enn 100 kroner per innbygger på summen av endringene. Fordelingen vil ligge fast med samme kronebeløp inntil neste revisjon av kostnadsnøkkelen.
Storsamfunnet skal stille opp når lokalsamfunn rammes av naturskade eller andre ekstraordinære hendelser. Samtidig har kommunene og fylkeskommunene et eget ansvar for å håndtere uforutsette utgifter.
Departementet holder hvert år igjen en reservepott innenfor skjønnsrammen som blant annet går til kommuner og fylkeskommuner som får store og utforutsette utgifter i løpet av budsjettåret. Midlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter flom, ras og annen naturskade, men kan også kompensere for utgifter grunnet andre ekstraordinære hendelser.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan tildele skjønnsmidler til kommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser for håndtering av den akutte krisesituasjonen og/eller til reparasjoner av kommunal infrastruktur til opprinnelig standard, i tilfeller der utgiftene i sum overstiger 250 kroner per innbygger.
Når det gjelder fylkeskommunene vil departementet vurdere behovet for skjønnsmidler etter naturskade eller andre ekstraordinære hendelser i hvert enkelt tilfelle.
Kommuner som er rammet av naturskade som medfører utgifter av ekstraordinær størrelse kan søke om skjønnsmidler gjennom fylkesmannen. Fylkeskommuner kan søke departementet direkte.
Reservepotten for kommunene i 2016 er uendret på 125 mill. kroner og reservepotten for fylkeskommunene er uendret på 100 mill. kroner.
Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles av departementet. Målgruppen for tilskuddet er kommunesektoren, men prosjekter i regi av departementet og/eller KS finansieres også via prosjektskjønnet.
Prosjektskjønnet foreslås satt til 112 mill. kroner i 2016. Dette er en nedgang på 94 mill. kroner fra 2015. Nedgangen skyldes først og fremst mindre behov innenfor store prosjekter som har blitt finansiert via prosjektskjønnet.
I tilknytning til oppretting av et valgdirektorat kan det i forbindelse med statsbudsjettet for 2016 bli vurdert å overføre midler til kap. 578 post 1.
I forbindelse med kommunereformen er det satt av 100 000 kroner per kommune til informasjon og folkehøringer i kommunene. For 2016 er samlet behov anslått til 21,4 mill. kroner. Det settes også av 4 mill. kroner som etter søknad kan gis i tilskudd til KS for deres rolle i de regionale prosessene. Innenfor prosjektskjønnsmidlene er det også rom for andre tilskudd knyttet til kommunereformen. Blant annet er det satt av 1 mill. kroner som etter søknad kan gis i støtte til Fylkesmannen i Oppland til et prosjekt om kommuneformen som motor for utvikling og innovasjon i kommunene.
Det settes av 47 mill. kroner til elektronisk valgadministrasjonssystem (EVA) i 2016. Dette er en nedgang på 35 mill. kroner fra 2015. Oppgaver knyttet til valggjennomføringen, herunder valgadministrasjonssystemet, skal flyttes ut av departementet. Det etableres et eget valgdirektorat som vil ivareta de sentrale oppgavene knyttet til gjennomføring av valg.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sammen med KS, LO Kommune, Unio, YS kommune og Akademikerne inngått en samarbeidsavtale om utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune. Programmet skal støtte opp om lokalt initierte prosjekter om temaene sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltid-/deltidsproblematikk og omdømme. 2015 er siste året hvor deltakerkommunene får tilskudd. I 2016 skal midler gå til sluttføring av programmet gjennom sluttrapport og evaluering. Det er satt av 2,5 mill. kroner til å sluttføre dette programmet i 2016. Departementet utreder muligheter for et eventuelt nytt program, i samarbeid med partene i arbeidslivet.
Videre er det blant annet også satt av midler til tilskudd til videreutvikling av IKT i kommunesektoren og klarspråk i kommunesektoren.
I proposisjonen listes kriterier for prosjektskjønnet som gjelder for 2016.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at regjeringa foreslår forutsigbare og klarare rutinar for handtering av ordninga med differensiert arbeidsgjevaravgift. Fleirtalet er også tilfreds med at komiteens merknader knytt til situasjonen spesielt i Telemark og Møre og Romsdal er fulgt opp på ein god måte.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti noterer seg at regjeringa vil foreta reelle kutt i skjønnsmidlene ved å foreslå en nominell videreføring av skjønnsramma til kommunene, og en reduksjon av skjønnsramma til fylkeskommunene på 9 mill. kroner – begrunnet i at Oppland fylkeskommune har fått 9 mill. kroner for mye over flere år.
Disse medlemmer mener det er lite i kommunenes situasjon som tilsier kutt i skjønnsmidlene. Disse medlemmer foreslår derfor å styrke skjønnsramma til fylkeskommunen med 10 mill. kroner, herav 9 mill. kroner til Oppland slik at de ikke får nedtrekk og dermed svekket evne til å håndtere flom og skred, og omstillingsutfordringer blant annet knyttet til nedleggelse av statlige arbeidsplasser i Valdres.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at regjeringen Stoltenberg foreslo en nominell videreføring av skjønnsrammen i flere år. Slik disse medlemmer ser det, gir forslaget en tilstrekkelig ramme for skjønnstilskuddet når dette også ses i sammenheng med kommuneøkonomiopplegget totalt sett.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen legger til grunn at når nye områder innlemmes i området for regionalt differensiert arbeidsgiveravgift, så skal ordninga være provenynøytral for kommunal sektor. Dette gjøres ved at kommunene trekkes i rammetilskuddet. Noen kommuner har imidlertid blitt trukket dobbelt, ved at skjønnsmidler tildelt som kompensasjon for tidligere omlegginger av DA-ordninga er redusert. Med andre ord har enkelte kommuner tapt inntekter på å bli innlemmet i DA.
Disse medlemmer viser til at regjeringa åpner for gradvis nedtrapping av tidligere DA-kompensasjon, samtidig som det presiseres at reduksjonen skal fordeles over flere år. Det vises videre til at regjeringa legger opp til at trekket i rammetilskuddet for de 31 kommunene som fra 1. juli 2014 fikk redusert arbeidsgiveravgift, trappes ned over fem år fra 2016. Dette kan ikke oppfattes på noen annen måte enn at regjeringen har erkjent en feil overfor de 31 nye DA-kommunene. Konsekvensen av denne erkjennelsen må være at regjeringen rydder opp på en slik måte at ingen av de 31 kommunene taper inntekter på å ha blitt DA-kommuner. Disse medlemmer ber derfor regjeringen sørge for at de berørte kommunene får kompensert sitt inntektstap gjennom skjønnsmidler i 2015. Videre ber disse medlemmer regjeringen se «gradvis nedtrapping av tidligere DA-kompensasjon» og «nedtrapping av trekk i rammetilskuddet over fem år» i sammenheng, slik at de nye DA-kommunene ikke taper inntekter på å bli innlemmet i ordningen.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sørge for at ingen kommuner fra 2015 til 2020 taper økonomisk på å bli innlemmet i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at selv om hele Nord-Norge er innenfor det distriktspolitiske virkmiddelområdet, lyktes man ikke i å redusere arbeidsgiveravgiftssatsen for Bodø og Tromsø. Sysselsettingsutviklingen i privat sektor i Bodø og Tromsø har stagnert og hatt en negativ utvikling. Disse medlemmer viser til at Bodø og Tromsø er viktige drivkrefter for en positiv befolknings- og verdiskapingsutvikling i Nord-Norge.
Disse medlemmer viser til at ordningen med kompensasjon av innbetalt arbeidsgiveravgift har utløst store investeringer i kunnskapsinstitusjoner og infrastruktur som har kommet regionene til gode. Midlene er disponert i nært samarbeid mellom næringslivet selv og det folkevalgte nivået. Disse medlemmer understreker derfor betydningen av at ordningen med DA-kompensasjon beholdes også i framtiden, og at kompensasjonen overføres til respektive fylkeskommuner.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at enkelte kommuner kan møte store utfordringer knyttet til barnevernstiltak i barnerike enkeltfamilier. Bostedskommunene bærer det økonomiske ansvaret selv om tiltakene gjennomføres i andre kommuner og uten at kommunen nødvendigvis får innbyggertilskudd for disse. Flertallet vil understreke at slike utgifter må tas hensyn til når fylkesmennene utmåler skjønnstilskudd til kommunene, for å avhjelpe situasjonen noe. Utmålingen av skjønnstilskudd må baseres på en helhetlig vurdering av kommunenes økonomiske situasjon.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ber regjeringen arbeide videre med å finne en mer permanent ordning for slike saker.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at enkelte kommuner kan møte store utfordringer knyttet til barnevernstiltak i barnerike enkeltfamilier. Bostedskommunen bærer det økonomiske ansvaret selv om tiltakene gjennomføres i andre kommuner og uten at kommunen får innbyggertilskudd for disse. Dette medlem kjenner til at Fylkesmannen kan gå inn med skjønnsmidler for å avhjelpe situasjonen noe. Dette medlem understreker at skjønnsmidler må gis inntil den aktuelle situasjonen som utløser skjønnsmidler er avsluttet. Dette medlem ber departementet jobbe fram en mer permanent og forutsigbar løsning for slike enkelttilfeller, jf. ordningen for ressurskrevende brukere.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er sterkt kritiske til den usikkerheten som regjeringen har skapt for de 31 kommunene som fra 1. juli 2014 kom inn under ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Disse kommunene fikk en avgiftslettelse på 267 mill. kroner som det ble lagt opp til at skulle trekkes inn igjen med begrunnelsen at ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift skal være nøytral for kommunal sektor. Departementet varsler nå at nedtrekket i rammetilskudd som disse kommunene urettmessig opplevde, skal tilbakeføres over 5 år fra 2016. Det er beklagelig at departementet velger å bruke 5 år på å rette opp det urettmessige trekket de aktuelle kommunene opplever.
Disse medlemmer fremmer ut fra ovenstående følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen gjennomføre korrigeringen av trekket til 31 kommuner som fra 1. juli 2014 kom inn under ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i statsbudsjettet for 2016.»
Disse medlemmer viser til at virkningene av differensiert arbeidsgiveravgift ikke inngår i inntektssystemet til kommunene. Stortingets forutsetning er at redusert arbeidsgiveravgift er et distriktspolitisk virkemiddel som kommer både næringsliv og offentlig sektor til gode gjennom. Dette ansees ikke ivaretatt gjennom departementets formulering «nøytralt for kommunal sektor.»
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til Senterpartiets forslag i budsjettbehandlingen for 2015 om en avsetning på 100 mill. kroner i ekstra skjønnsmidler ved naturkatastrofer. En slik avsetning vil kunne bidra til raskere behandling når det oppstår ekstraordinære situasjoner knyttet til flom og ras. Det bør være departementet som disponerer midlene som en mulighet til ekstraordinær innsats ut over de skjønnsmidlene fylkesmennene disponerer.