1.1 Innledning

Som omtalt bl.a. i Prop. 1 S (2014–2015) er Samferdselsdepartementet i gang med et omfattende reformarbeid i transportsektoren, både på overordnet nivå med Nasjonal transportplan og i ulikt omfang i sektorene veg, bane, kyst og luftfart, samlet omtalt som transportreformen. Formålet med transportreformen er økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet samlet sett i sektoren, med en finansiering innenfor rammene som handlingsregelen setter. I arbeidet er det lagt opp til helhetlige løsninger for transportsektoren. For å sikre at gevinstene av de ulike reformene kan komme til nytte så raskt som mulig, er det likevel aktuelt å utarbeide og foreslå konkrete løsninger etter hvert som de er klare.

Arbeidet med reformen i vegsektoren har kommet så langt at regjeringen finner det naturlig å presentere denne delen av reformarbeidet i en melding til Stortinget. I meldingen presenteres utbyggingsselskap for veg, rammeverk for offentlig-privat-samarbeid i transportsektoren og reformen i bompengesektoren.

1.2 Utbyggingsselskap for veg

Departementets arbeid med å etablere et utbyggingsselskap for veg er seinest omtalt i Prop. 1 S (2014–2015).

Samferdselsdepartementet legger til grunn at det overordnede ansvaret for å bygge ut, drifte og vedlikeholde riksvegnettet i Norge fortsatt skal ligge hos staten. Departementet legger videre til grunn at den overordnede politikken innenfor vegsektoren fortsatt fastlegges som en del av samlet nasjonal transportpolitikk gjennom Stortingets behandling av Nasjonal transportplan (NTP).

Statens vegvesen har i dag en effektiv gjennomførerorganisasjon, og departementet legger opp til at Statens vegvesen fortsatt skal ha et omfattende ansvar for å gjennomføre utbygging, drift og vedlikehold av riksveg. Departementet vil etablere et eget utbyggingsselskap som skal løfte flere riksvegstrekninger og gjennomføre utbyggingen mer effektivt.

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet også skal gis ansvar for drift og vedlikehold av veg det har bygd, men at slikt ansvar først blir aktuelt når selskapet har bygd ferdig den første vegstrekningen om lag 3 år etter etablering av selskapet. Departementet vil arbeide videre med et samlet opplegg for selskapets ansvar for drift og vedlikehold, herunder finansiering.

Regjeringens formål med utbyggingsselskapet er å oppnå en mer helhetlig utbygging og større kostnadseffektivitet for den porteføljen det blir gitt ansvar for, og dermed gi en merverdi utover utbygging i tradisjonell forstand. Selskapets virksomhet skal være effektiv og helhetlig utbygging og drift og vedlikehold av trafikksikre riksveger, hvor strekningene i selskapets samlede utbyggingsportefølje med høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet prioriteres gjennomført foran de med lav/negativ samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Gjennom mer helhetlig, sammenhengende og rasjonell utbygging og mer langsiktig og forutsigbar finansiering legger regjeringen opp til at utbyggingsselskapet raskere bygger ut hovedvegnettet som binder landet sammen og knytter hovedvegnettet i Norge effektivt til hovedvegnettet i utlandet. Utbyggingsselskapets mer helhetlige og kostnadseffektive utbygging vil raskere styrke næringslivets konkurranseevne, gi mange innbyggere mer effektiv, forutsigbar og tryggere vegtransport og mer veg for pengene, og dermed gi en merverdi utover utbygging i tradisjonell forstand.

Samferdselsdepartementet legger opp til at utbyggingsselskapet etableres som et statsaksjeselskap. Innenfor selskapets formål og virksomhet, den gitte oppstartsporteføljen og finansieringen, forutsetter departementet at selskapet selv prioriterer rekkefølgen på utbyggingen av prosjekter.

Ved Stortingets behandling av Prop. 93 S (2013–2014) ble det vedtatt å opprette et interimselskap med oppgave å forberede og tilrettelegge for at utbyggingsselskapet kan være operativt snarest mulig etter etablering av utbyggingsselskapet. Interimselskapet blir etablert våren 2015 og vil bl.a. være Samferdselsdepartementets forhandlingsmotpart i arbeidet med avtale fram til utbyggingsselskapet er etablert. Departementet tar sikte på at utbyggingsselskapet vil være operativt 1. januar 2016.

Utbyggingsselskapets oppgaver og portefølje

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet, med de unntak som er nevnt i omtalen i meldingen, gis et helhetlig ansvar for å prioritere og gjennomføre utbygging innenfor utbyggingsporteføljen som selskapet gis ansvar for.

Det helhetlige ansvaret omfatter bl.a. å framskaffe godkjente planer etter plan- og bygningsloven, prosjektere, erverve nødvendig eiendom, utarbeide konkurransegrunnlag, innhente anbud, inngå kontrakter og være byggherre, herunder føre kontroll og følge opp entreprenørenes arbeider. Selskapet skal gjennomføre utbygging, drift og vedlikehold innenfor gjeldende lov- og regelverk.

Nasjonal transportplan og selskapets virksomhet

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapets utbygging skal være en del av helhetlig nasjonal politikk i vegsektoren, og at oppgaver, økonomiske ressurser og tidshorisonter for selskapets virksomhet avklares på et overordnet nivå gjennom arbeidet med og Stortingets behandling av Nasjonal transportplan.

Bortsett fra oppstartsporteføljen legges det opp til at nye porteføljer og ressurser på et overordnet nivå avklares gjennom rulleringen av Nasjonal transportplan. Nødvendige budsjettvedtak og fullmakter til Samferdselsdepartementet vil gi departementet grunnlag for å inngå avtaler med selskapet.

Selskapet er innenfor sitt ansvarsområde forutsatt å bidra inn i arbeidet med Nasjonal transportplan.

Ved opprettelse av utbyggingsselskapet for veg vil Samferdselsministeren ha to organisasjoner (Statens vegvesen og utbyggingsselskapet for veg) til å gjennomføre bl.a. utbygging av riksveg, innenfor den politikk og de rammer som Stortinget og regjeringen anviser. Statens vegvesen er et forvaltningsorgan og utfører oppgavene innenfor det styringssystemet som gjelder i statsforvaltningen, mens utbyggingsselskapet vil være et statsaksjeselskap underlagt aksjelovgivningen og med statsråden som generalforsamling.

Ytre ramme for selskapets utbygging

Innenfor NTPs rammer mener regjeringen at selskapets mer effektive og helhetlige utbygging bør brukes til å gjennomføre utbygging av viktige hovedveger i Norge.

Det er etter regjeringens vurdering naturlig at selskapets langsiktige virksomhet avgrenses til å bygge ut riksveg innenfor et nærmere definert hovedvegnett. Et slikt hovedvegnett er etablert i Norge som del av Trans-European Transport Network (TEN-T). TEN-T-vegnettet i Norge har en samlet lengde på om lag 4800 km pluss ramper, eller om lag halvparten av det samlede riksvegnettet i landet.

Utenfor TEN-T-vegnettet vil det være Statens vegvesen som har ansvar for utbygging, drift og vedlikehold av all riksveg.

Utbyggingsselskapets oppstartsportefølje

Med portefølje menes det her den samling av riksvegstrekninger og prosjekter som utbyggingsselskapet gis ansvar for å bygge ut. Porteføljer med tilhørende ressurser og fullmakter fastlegges normalt gjennom arbeidet med Nasjonal transportplan og innenfor TEN-T-vegnettet. Den første porteføljen som fastsettes for selskapet benevnes selskapets oppstartsportefølje.

Regjeringen tar utgangspunkt i gjeldende nasjonale transportplan når selskapets første portefølje skal utformes. Det legges opp til en noe raskere utbygging for flere av prosjektene enn det som er forutsatt i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023. For å tilrettelegge for ytterligere effektiv og helhetlig utbygging har regjeringen løftet inn flere prosjekter som ikke er prioritert i planen, men som står i naturlig forbindelse med prosjekter som er prioritert.

Det legges til grunn at utbyggingsselskapet innenfor selskapets formål og virksomhet, oppstartsporteføljen og finansieringen selv prioriterer rekkefølgen på utbyggingen av prosjekter.

Regjeringen legger opp til å gi utbyggingsselskapet ansvar for en oppstartsportefølje som består av uutbygde prosjekter på strekningene (jf. meldingens figur 2.2 og tabell 2.1):

• E39 Lyngdal–Ålgård i Vest-Agder og Rogaland

• E39 Søgne–Lyngdal i Vest-Agder

• E18/E39 Kristiansand–Søgne i Vest-Agder

• E18 Langangen–Grimstad i Telemark og Aust-Agder

• E6 Kolomoen–Moelv i Hedmark

• E6 Moelv–Lillehammer–Ensby i Hedmark og Oppland

• E6 Ulsberg–Melhus i Sør-Trøndelag

• E6 Ranheim–Åsen i Sør- og Nord-Trøndelag

Det foreløpige kostnadsoverslaget for oppstartsporteføljen er om lag 130 mrd. 2015-kroner. Regnet ut fra prosjektenes kostnadsoverslag er i underkant av 40 pst. av prosjektene prioritert i Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023. Det legges til rette for at oppstartsporteføljen kan bygges ut innen 20 år. Gjennomføringen av utbyggingen vil være en del av avtalen mellom Samferdselsdepartementet og utbyggingsselskapet.

Samferdselsdepartementet vil i statsbudsjettet for 2016 komme tilbake til Stortinget med forslag om bevilgning til selskapet.

Selskapets ansvar for drift og vedlikehold

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet skal gis ansvar for drift og vedlikehold for veg det har bygd. Selskapets ansvar for drift og vedlikehold vil derfor først bli aktuelt når selskapet har bygd ferdig den første vegstrekningen, det vil si om lag 3 år etter etablering av selskapet. Et helhetlig ansvar for gjennomføring både av utbygging, drift og vedlikehold, vil ha fordeler bl.a. ved at utbyggingsselskapet i enda større grad tar inn livsløpsbetraktninger i sine vurderinger.

Departementet vil i arbeidet ta utgangspunkt i at staten, og ikke selskapet, skal stå som eier av vegene.

Selskapets ansvar for planlegging etter plan- og bygningsloven

Samferdselsdepartementet legger opp til at utbyggingsselskapet bør gis samme adgang som Statens vegvesen har i dag etter plan- og bygningsloven, til å utarbeide og fremme forslag til planprogram og reguleringsplan for riksveganlegg som selskapet gis ansvar for utbygging av.

Departementet vil vurdere behovet for og fremme forslag til nødvendige endringer i lovverket på vanlig måte.

Eiendomserverv

Samferdselsdepartementet legger opp til at utbyggingsselskapet har ansvaret for eiendomserverv til de anlegg det skal bygge. Det gjelder både om eiendomservervet skjer ved avtale – som forutsettes å være hovedregelen – eller ekspropriasjon.

Departementet vil vurdere behov for endringer i lovverket og fremme eventuelle forslag til lovendringer for Stortinget på vanlig måte.

Selskapets ansvar for helhetlig kvalitetssikring

Alle statlige investeringsprosjekter med anslått samlet investeringskostnad på over 750 mill. kroner er i utgangspunktet omfattet av statens interne krav om ekstern kvalitetssikring.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at staten skal ha ansvar for utredning og kvalitetssikring (KS1) av vegstrekninger og -prosjekter som inngår i det vegnettet som selskapet etter hvert kan få ansvar for. Samferdselsdepartementet legger opp til at selskapet, når reguleringsplan for et vegprosjekt foreligger, selv sørger for nødvendig kvalitetssikring av kostnader og styringsunderlag og følger opp resultatene fra denne.

Det vil være knyttet usikkerhet til kostnadene også etter at kvalitetssikring er gjennomført. Usikkerhet og risikofordeling mellom utbyggingsselskapet og staten vil være et sentralt tema i forhandlingene av avtalen mellom selskapet og Samferdselsdepartementet, herunder hvordan eventuelle kostnadsøkninger og kostnadsreduksjoner i forhold til kvalitetssikringen før selskapet overtar ansvar for prosjektet, skal håndteres.

Finansiering av utbyggingsselskapet

Utgangspunkt og modell for finansiering av selskapet

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljepenger. Den offentlige pengebruken skal innenfor handlingsregelens rammer tilpasses situasjonen i økonomien.

Regjeringen legger opp til at de statlige midlene til selskapet bevilges over statsbudsjettet, og at bevilgningene fases gradvis opp til et ønsket nivå innenfor de rammene handlingsregelen setter. Regjeringen vil legge fram forslag til fullmakter i forbindelse med statsbudsjettet for 2016.

I tillegg vil prosjekter selskapet bygger ut kunne ha bompengefinansiering. Bompengeselskapene nedbetaler lånene inkludert renter og andre finanskostnader med bompenger som bompengeselskapene normalt krever inn etter at utbyggingen er avsluttet. Fylkeskommuner stiller garanti for lånene som selskapene tar opp. Endelig fullmakt til å gjennomføre prosjekt på disse betingelsene gis av Stortinget.

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet gis adgang til å ta opp lån fra staten innrettet mot å sikre selskapet fleksibilitet på kort sikt.

Inntektsstrømmen over statsbudsjettet til utbygging

Med den gitte oppstartsporteføljen og utbyggingstid på 20 år legger departementet opp til et maksimalt årlig beløp på anslagsvis 5 mrd. kroner til selskapets utbygging, når aktiviteten i selskapet er innfaset. De samlede inntektene fra staten forutsettes bevilget over streken i statsbudsjettet, første gang i statsbudsjettet for 2016, og vil bestå av andel av årsavgiften som øremerkes utbygging i selskapet, samt avkastning fra infrastrukturfondet og andre statlige midler.

Bevilgninger til selskapet i 2016 avklares gjennom den ordinære budsjettprosessen.

Fullmakter for å sikre utbyggingsselskapet tilstrekkelig forutsigbarhet

Samferdselsdepartementet vil i statsbudsjettet for 2016 be Stortinget om fullmakt til å opprette selskapet og inngå avtale med selskapet om utbygging av fastsatt oppstartsportefølje for selskapet. Det vil videre bli bedt om fullmakt til at Samferdselsdepartementet kan forplikte staten overfor selskapet med et fast beløp som sikrer selskapet tilstrekkelig forutsigbarhet til å inngå utbyggingskontrakter.

Utbyggingsselskapets adgang til å ta opp lån

Departementet legger opp til at utbyggingsselskapet gis adgang til å ta opp lån fra staten innrettet mot å sikre selskapet fleksibilitet på kort sikt (driftskreditt), med en øvre ramme for lån tilsvarende ett års bevilgning til selskapet. Selskapets lån regnes fullt ut med i oljepengebruken og på en slik måte at aktiviteten i selskapet hensyntas i det budsjettmessige handlingsrommet. Regjeringen vil komme tilbake til en konkret lånemodell og bevilgninger til selskapet i budsjettforslaget for 2016.

Bompengefinansiering

Regjeringen legger opp til at selskapets utbygging delfinansieres med bompenger. Den samlede bompengeandelen av faktisk utbyggingskostnad for oppstartsporteføljen forutsetter departementet lagt på samme nivå som anslått i planrammen for Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023.

Der det foreligger lokale vedtak om bompengefinansiering gjennomføres prosjektene med bompengefinansiering som planlagt. I nye prosjekter gis selskapet adgang til å initiere nye bompengeopplegg. Lokale vedtak vil fortsatt være påkrevet.

Departementet legger opp til at det skal fremmes proposisjon for Stortinget om betaling av bompenger på vanlig måte, det vil si som når bygging skjer i regi av Statens vegvesen. Utbyggingsselskapets arbeid og forslag skal baseres på regelverk og etablerte prinsipper innenfor bompengesektoren, så langt departementet ikke fastsetter andre løsninger. Samferdselsdepartementet vil på grunnlag av materiale fra utbyggingsselskapet få gjennomført en kvalitetssikring av finansieringsopplegget før sak om bompenger fremmes for Stortinget på vanlig måte.

Innkreving og opptak av lån er det forutsatt at et bompengeselskap står for, tilsvarende det bompengeselskap gjør når Statens vegvesen står som byggherre for utbygging av riksveg.

Som omtalt i kapittel 4 i meldingen, skal det etableres en ordning med rentekompensasjon for bompengelån forutsatt at prosjektet legges inn under ett av de nasjonale bompengeselskapene.

Selskapets utgifter til drift og vedlikehold og administrative kostnader

Regjeringen legger opp til at utbyggingsselskapet gis ansvar for drift og vedlikehold av veg det har bygd. Selskapets ansvar for drift og vedlikehold vil imidlertid først bli aktuelt når selskapet har bygd ferdig den første vegstrekningen om cirka 3 år.

Selskapet dekker sine administrative kostnader på vanlig måte innenfor selskapets økonomiske rammer, i første omgang til utbygging av oppstartsporteføljen.

Nærmere om valg av selskapsform, styring av selskapet og avtaler mellom staten og selskapet

Valg av selskapsform

Regjeringen legger opp til at selskapet etableres som et aksjeselskap etter aksjelovens bestemmelser med 100 pst. statlig eierskap. Ved å opprette selskapet som et aksjeselskap vil selskapet være et eget rettssubjekt som er rettslig og økonomisk atskilt fra staten. Ansvaret for å gjennomføre selskapets oppgaver vil ligge hos styret.

Statens eierskap og forvaltningen av selskapet

Regjeringen legger opp til at målet med statens eierskap skal være at selskapet kan gjennomføre utbygging av en god og trafikksikker nasjonal veginfrastruktur. Selskapet vil få en enerett til å gjennomføre oppgavene som det blir tillagt og skal ikke drive i konkurranse med andre om oppgaven.

Regjeringen legger opp til at statens eierskap av selskapet skal forvaltes av Samferdselsdepartementet. Statens eierskap utøves innenfor rammene av aksjelovens bestemmelser og statens prinsipper for god eierstyring.

Statens eierskap til selskapet vil bli redegjort for i framtidige stortingsmeldinger som omhandler statens direkte eierskap.

Riksrevisjonens kontroll

Riksrevisjonen vil ha en sentral rolle når det gjelder den konstitusjonelle kontrollen med statsrådens forvaltning av eierskapet til utbyggingsselskapet.

Avtaler m.m. mellom staten og selskapet

Selskapets samfunnsoppdrag tilsier at samferdselsministeren vil ha et mer vidtrekkende ansvar for utbyggingsselskapets virksomhet enn det som gjelder for alminnelige næringsdrivende selskaper. Samferdselsdepartementet legger opp til at selskapets oppgaver, og rammene og finansieringen av disse, blir hjemlet i en egen langsiktig avtale mellom selskapet og staten, og eventuelt supplert med egne avtaler vedrørende konkrete saker.

Avtalen(e) med Samferdselsdepartementet må innrettes slik at selskapets ledelse gis insentiver til en effektiv forvaltning av selskapets virksomhet, slik den er angitt i vedtektene. Departementet legger også opp til å kunne vurdere selskapets virksomhet mer fortløpende som ledd i statsrådens ansvar overfor Stortinget.

Kontakt og informasjonsutveksling mellom departementet og selskapet

Departementet legger opp til at det innenfor rammen av aksjeloven og statens prinsipper for eierstyring vil være regelmessig kontakt med selskapets ledelse.

Konsekvenser av å etablere et eget utbyggingsselskap for veg

Behovet for lov- og forskriftsendringer

Utbyggingsselskapets hovedoppgaver vil være planlegging, prosjektering, bygging, vedlikehold og drift. Oppgavene med å planlegge, bygge, vedlikeholde og drifte riksveger er i betydelig grad regulert i plan- og bygningsloven med forskrifter og veglova og vegtrafikkloven med forskrifter og tilhørende normaler.

Arbeidet med å utrede i hvilken utstrekning utbyggingsselskapet skal gis myndighet og oppgaver i henhold til dette regelverket pågår i Samferdselsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og det videre arbeidet vil avklare hvilke endringer departementene anser som nødvendig i lover, forskrifter og normaler.

Basert på oppstartsporteføljen som er beskrevet i pkt. 2.2.3 i meldingen vil opprettelsen av utbyggingsselskapet innebære at deler av oppgavene som i dag utføres av Statens vegvesen, overføres til selskapet. Det må avklares om ansatte i Statens vegvesen, i henhold til bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven, skal følge oppgavene de har i dag i det nye selskapet.

Så langt det er mulig, legges det opp til at de endelige forslagene til lovendringer vil bli lagt fram for Stortinget gjennom en Prop. L i løpet av høsten 2015.

Ansvarsdeling, samarbeid m.m. mellom selskapet og Statens vegvesen

Samferdselsdepartementet legger til grunn at det overordnede ansvaret for å bygge ut, drifte og vedlikeholde riksvegnettet i Norge fortsatt skal ligge hos staten.

Samferdselsdepartementet vil gjennom avtaleverket og i instruks til Statens vegvesen legge opp til prosedyrer som bidrar til effektiv og korrekt overføring av ansvar m.m. fra Statens vegvesen til selskapet.

Etablering av utbyggingsselskapet vil i noen tilfeller kunne innebære overføring av ressurser fra Statens vegvesen til utbyggingsselskapet. I andre tilfeller er det ønskelig å samarbeide om felles bruk av ressurser.

Ved opprettelse av selskapet forutsetter Samferdselsdepartementet at statlige midler og bompenger følger vegstrekningene/vegprosjektene. Både Statens vegvesen og selskapet finansieres gjennom bevilgninger over statsbudsjettet. Når Stortinget har vedtatt at en vegstrekning eller et vegprosjekt kan finansieres med bompenger, legger departementet til grunn at adgangen til bompengefinansiering overføres fra Statens vegvesen til utbyggingsselskapet.

Departementet legger opp til at utbyggingsselskapet benytter informasjon og tjenester fra nasjonale registre og Vegtrafikksentralene i arbeidet med utbygging av riksveg.

Utbyggingsselskapet vil overta en del oppgaver som i dag blir utført av Statens vegvesen. Som nevnt i pkt. 2.5.1 i meldingen, vil det i det videre arbeidet bli avklart om ansatte i Statens vegvesen som følge av dette vil være omfattet av arbeidsmiljølovens bestemmelser om virksomhetsoverdragelse og følger med sine oppgaver over i selskapet. For øvrig vil selskapet bli bemannet ved at selskapet kunngjør stillinger og tilsetter etter ordinær tilsettingsprosedyre.

Samferdselsdepartementet har som utgangspunkt at utbyggingsselskapet må ha godkjenning og tillatelse fra offentlig myndighet for sin virksomhet, på linje med det andre utbyggere må ha. Departementet vil i arbeidet med lov- og forskriftsendringer vurdere om og i tilfelle på hvilke områder selskapet kan gis adgang til å opptre som myndighetsorgan. Ved eventuelle behov for lovendringer blir forslag fremmet for Stortinget på vanlig måte.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Utbyggingsselskapet er forventet å gi en mer effektiv og helhetlig utbygging av vegnettet enn i dag. Opprettelse av utbyggingsselskapet fører med seg administrative kostnader knyttet til etablering, lønn og drift, kostnader som over noe tid må føre til en forholdsmessig nedskalering i Statens vegvesen.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering vil samfunnets gevinster knyttet til prioritering av de samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjektene og en mer kostnadseffektiv og helhetlig utbygging, klart overstige de statlige merkostnadene som kan oppstå på noen områder gjennom å ha dublerende kompetanse i utbyggingsselskapet og Statens vegvesen.

Vegtilsynet

Samferdselsdepartementet legger opp til at Vegtilsynet gjennomfører systemtilsyn overfor utbyggingsselskapet på tilsvarende måte som Vegtilsynet gjennomfører systemtilsyn overfor Statens vegvesen når det gjelder sikkerhet knyttet til veginfrastrukturen.

1.3 Rammeverk for offentlig-privat-samarbeid (OPS) i transportsektoren

Offentlig-privat-samarbeid (OPS) innebærer normalt at et privat selskap står for prosjektering, finansiering, utbygging, drift og vedlikehold av for eksempel et infrastrukturprosjekt, som etter en avtalt periode tilfaller det offentlige. Selskapet får betaling fra det offentlige etter at utbyggingsperioden er ferdig, og så lenge selskapet har ansvar for driften, i henhold til en kontrakt.

Regjeringen mener OPS kan være en hensiktsmessig organisering av utbygging, drift og vedlikehold av transportinfrastruktur.

Regjeringen ønsker å rendyrke OPS som en gjennomføringsstrategi. Ved å se utbygging og vedlikehold i sammenheng, med samme ansvarlige utbygger, vil dette kunne utløse både innovasjon i utførelsen med nye tekniske løsninger og byggemetoder som er mer kostnadseffektive i et levetidsperspektiv og kan dermed gi mer veg for pengene. Regjeringen mener det er en styrke ved OPS at man kan kontraktsfeste at kvaliteten på vegen er fast gjennom hele perioden kontrakten varer.

Bakgrunn

Ved behandling av Prop. 97 S (2013–2014), jf. Innst. 255 S (2013–2014) gjorde Stortinget følgende vedtak: «Stortinget ber regjeringa fremje ein strategi for bruk av offentleg-privat samarbeid i utbygging av infrastrukturtiltak, og orientere Stortinget om denne på eigna måte.»

I Prop. 1 S (2014–2015) blir det varslet at Samferdselsdepartementet vil be Statens vegvesen om å starte planlegging av tre prosjekter for gjennomføring som OPS-prosjekter. Det varsles at departementet vil komme tilbake til Stortinget med et overordnet rammeverk for OPS i transportsektoren.

Tidligere bruk av OPS på veg i Norge

Det ble gjennom behandlingen av Nasjonal transportplan 2002–2011 besluttet å gjennomføre tre prøveprosjekt med bruk av OPS i Norge. Alle tre prosjektene er bygget med avtaler om levering av veg med en avtalt kvalitet i en periode på 25 år.

I 2007 gjennomførte Transportøkonomisk Institutt og Dovre International AS en gjennomgang av erfaringene med forsøkene med OPS i vegsektoren. Blant de største gevinstene evalueringen fant, var at OPS har gitt både raskere gjennomføring av prosjektene og gunstigere risikofordeling mellom privat og offentlig sektor. Evalueringen finner ikke grunnlag for at prøveprosjektene har gitt vesentlige byggekostnadsbesparelser. Det ble imidlertid observert innovative løsninger med hensyn til prosjektorganisering, kontraktsstrategi og prosjektfinansiering.

Regjeringens OPS-modell

Regjeringen vil legge til rette for at de positive virkningene av OPS kan komme samfunnet til gode, og legger opp til at OPS kan brukes som en alternativ kontraktsstrategi og gjennomføringsstrategi i staten. Regjeringens OPS-modell er tilpasset hensynet til handlingsregelen for budsjettpolitikken og at OPS-prosjekter skal gjøres til gjenstand for reell, helhetlig prioritering på statsbudsjettet på lik linje med prosjekter som gjennomføres med tradisjonelle kontrakter. Regjeringen vil komme tilbake til en overordnet omtale av modellen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2015.

Den modellen som presenteres, gir etter regjeringens mening en god balanse mellom ulike mål som for eksempel utbyggingskostnad, finansieringskostnader, utbyggingstempo og livsløpskvalitet.

Betalingsprofil

Regjeringen legger opp til at modellen for OPS-prosjekter skal endres noe fra den som tidligere har vært brukt på OPS-prosjekter på veg i Norge. Regjeringens mål er å beholde alle kvalitetene man får ved å la OPS-selskapet se utbygging, drift og vedlikehold i sammenheng.

Det er viktig for regjeringen at modellen reduserer de samlede finansieringskostnadene for OPS-selskapet. OPS-selskapene vil kunne pådra seg betydelige finansieringskostnader gjennom lånefinansiering av utbyggingen. Disse kostnadene vil til slutt staten måtte påta seg gjennom det årlige vederlaget til OPS-selskapet. Det er derfor viktig at det i kommende OPS-prosjekter benyttes tilbakebetalingsprofiler hvor størstedelen av investeringskostnadene utbetales tidlig i kontraktsperioden, etter at prosjektet er overlevert og satt i drift.

Regjeringen ser at forskjellige prosjekttyper kan ha ulike utfordringer, og at hvert prosjekt derfor må behandles individuelt for å få utnyttet det enkelte prosjekts særegenheter best mulig som OPS-prosjekt.

Bevilgninger til OPS

I de tre OPS-prosjektene som er i drift, skjer bevilgningen i takt med utbetalingene til OPS-selskapet. Regjeringen legger i det nye rammeverket til grunn at bevilgningene til OPS-prosjekt over statsbudsjettet, knyttet til investeringen, skjer i utbyggingsperioden.

Det legges opp til at forskjellen mellom bevilgningsprofil og utbetalingsprofil håndteres ved en fondsordning hvor

• midlene bevilges om lag i takt med aktiviteten i OPS-prosjektets investering

• midlene som er bevilget til dekning av OPS-prosjektets investeringsutgift, utgiftsføres i statsregnskapet og overføres til en ikke-rentebærende konto i Norges Bank

• midlene står på kontoen i Norges Bank inntil de i henhold til kontrakten med OPS-selskapet skal utbetales

• utbetalingen vil ikke berøre utbetalingsårets bevilgning på statsbudsjettet, men trekkes fra kontoen i Norges Bank

Den respektive transportetat vil få ansvar for å følge opp fondsordningen for det enkelte OPS-prosjekt

Bruk av bompenger på OPS-prosjekt i vegsektoren

Det er en viktig forutsetning at det ikke legges inntektsrisiko på OPS-selskapet, da dette er en risiko som OPS-selskapet i svært liten grad kan påvirke. Det legges derfor fortsatt opp til at et bompengeselskap, og ikke OPS-selskapet, står for innkrevingen.

Regjeringen legger opp til at hovedregelen for bruk av bompenger i OPS-prosjekter endres noe. I de eksisterende prosjektene er det løpende bompengeinntekter som stilles til disposisjon. For nye OPS-prosjekter legges det opp til at bompengeselskapet tar opp lån, som inngår i tilbakebetalingen til OPS-selskapet. Bompengelånet nedbetales på ordinær måte gjennom bompengeinntekter.

Det legges opp til at rentekompensasjonsordningen vil være gjeldende også for disse bompengelånene, med det vanlige kravet om at prosjektet må legges inn i et av de nye bompengeselskapene.

Kriterier for utvelgelse av OPS-prosjekter

Ikke alle prosjekt egner seg for gjennomføring ved bruk av OPS. Regjeringen legger opp til at prosjekter der det skal vurderes bruk av OPS, bør tilfredsstille kriterier som er omtalt i pkt. 3.4.4 i meldingen.

Aktuelle prosjekter

Samferdselsdepartementet viser til den finansieringsmodellen som foreslås for OPS, der statlige midler knyttet til investeringen skal bevilges i byggeperioden. Dette tilsier at bruk av OPS bør vurderes innenfor en samlet prosjektprioritering.

Aktuelle prosjekter er nærmere omtalt i pkt. 3.5 i meldingen.

Av jernbaneprosjekter mener Samferdselsdepartementet at utbygging og drift av nye godsterminaler, med klart definerte og enklere grensesnitt mot eksisterende infrastruktur, er en type jernbaneprosjekter som kan være egnet til organisering og gjennomføring som OPS-prosjekter. Dette er også i samsvar med opplegget for konkurranseutsetting av driften av godsterminaler.

1.4 Bompengereform

Som omtalt blant annet i Prop. 1 S (2014–2015) har regjeringen varslet en bompengereform. I reformen tas det sikte på at et fåtall bompengeselskap får ansvaret for innkrevingen av bompenger i Norge, at utstederrollen skilles ut rent organisatorisk og at det etableres en rentekompensasjonsordning for bompengelån. Statens vegvesens rolle og takst- og rabattsystemet må også vurderes i lys av omorganiseringen.

Overgang til et fåtall bompengeselskap

Dagens organisering av bompengesektoren

Med hjemmel i veglova § 27 kan Stortinget bestemme at finansieringen av vegprosjekt helt eller delvis skal skje ved innkreving av bompenger. Innkrevingen er som hovedregel organisert gjennom aksjeselskaper (bompengeselskaper) med grunnlag i avtale mellom Statens vegvesen og selskapet. Avtalene er mer eller mindre standardiserte. Det er i dag om lag 60 bompengeselskaper.

For å hindre kryssubsidiering mellom ulike vegprosjekter er hovedregelen at det skal etableres ett bompengeselskap for hvert bompengeprosjekt. Etter bompengeavtalen skal selskapene være majoritetseiet av fylkeskommuner eller kommuner, og styrerepresentanter som disse står bak, skal utgjøre flertallet i styret.

Det har etter hvert skjedd en utvikling i retning av at fylkeskommuner samarbeider om enkelte konstellasjoner.

I perioden fram til ny organisering av bompengesektoren kommer på plass, kan bompengefinansieringen/-innkrevingen for nye prosjekt legges til eksisterende bompengeselskap, dersom fylkeskommuner er majoritetseier i det aktuelle selskapet, jf. omtale i Prop. 32 S (2014–2015). I slike tilfeller må lokale myndigheter også forplikte seg til å legge prosjektene inn under et av de nye selskapene.

Målsetting for omorganiseringen og rammer for videre arbeid

Omorganisering av bompengesektoren er omtalt i Prop. 1 S (2014–2015) og Prop. 97 S (2013–2014). Der framgår det at regjeringen tar sikte på at et fåtall bompengeselskap får ansvar for bompengeinnkrevingen i Norge. Det overordnede målet for de nye selskapene er å sørge for effektiv bompengefinansiering av transportinfrastruktur gjennom effektiv bompengeinnkreving og gode finansieringsvilkår. Brukervennlighet skal også være sentralt. Det er en grunnleggende forutsetning for utformingen av de nye selskapene at det ikke skal forekomme kryssubsidiering mellom de ulike bompengeprosjektene.

Valg av modell; tre til fem bompengeselskap eid av fylkeskommunene

Regjeringen legger til grunn at det skal etableres tre til fem regionale bompengeselskap så snart som mulig.

Videre legges det til grunn at selskapene skal eies av fylkeskommunene. Det er en forutsetning at overgang til ny organisering for eksisterende bompengeprosjekt (som allerede er tilknyttet et bompengeselskap) skal baseres på frivillighet. Det forutsettes at alle nye bompengeprosjekt etter at de nye selskapene er etablert og operative, legges til et av de nye bompengeselskapene.

Det fylkeskommunale eierskapet må ses i sammenheng med fylkeskommunenes garanti for bompengeselskapenes lån og den lokalpolitiske prosessen som del av grunnlaget for hvert enkelt bompengeprosjekt. Det forutsettes videre at i tilfeller der kommuner bidrar med garantier, vil det fylkeskommunale eierskapet også ivareta kommunenes interesser som garantister.

Involvering av aktører i bransjen og fylkeskommunene

Norge har en lang historie med bompengeinnkreving, og det er bygget opp mye god kompetanse på ulike områder innen bompengesektoren.

Fylkeskommunene vil som eiere av dagens bompengeselskap, som garantister for lån til bompengeprosjekt og som vegeiere spille en vesentlig rolle i arbeidet med å få gjennomført en vellykket omorganisering av bompengesektoren. Ikke minst er fylkeskommunene også tiltenkt rollen som eiere av de nye bompengeselskapene. Det er derfor viktig å ha en tett og god dialog med fylkeskommunene i det videre arbeidet med å etablere selskapene.

Nærmere om etablering av de nye selskapene

Omorganiseringen til færre bompengeselskap vil basere seg på frivillig etablering av regionale bompengeselskap som eies av fylkeskommunene.

Departementet har i lys av de foreløpige tilbakemeldingene fra fylkeskommunene gått i dialog med fylkeskommunene om en regionvis inndeling som et utgangspunkt for det videre arbeidet.

Det er på det rene at rentekompensasjonsordningen skal brukes som et insentiv for å sikre gjennomføring av bompengereformen.

Utsteder: rendyrking av rollen

Oppgaver for utsteder, mål og rammer for utskilling av utstederfunksjonen

Utstederfunksjonen slik vi kjenner den i dag oppsto i 2004 ved innføringen av AutoPASS samordnet betaling. Endringen innebar at alle bilister med AutoPASS-brikke kunne bruke denne til å betale i andre anlegg enn der man hadde avtale.

Utstederfunksjonen innebærer at bompengeanleggene krever inn penger på vegne av operatør. Samferdselsdepartementet legger til grunn at rollen som brikkeutsteder skal rendyrkes gjennom å skille utstederfunksjonen fra bompengeselskapet, jf. omtale i Prop. 1 S (2014–2015). Hovedformålet med utskilling av utstederfunksjonen er å rendyrke rollen som brikkeutsteder med sikte på en brukervennlig, effektiv og sikker betalingsløsning med bompengebrikke.

Nærmere om utstederfunksjonen

Det er i dag om lag 1,9 millioner brikkeavtaler fordelt på om lag 40 utstedere (den største utstederen har ca. 800 000 kunder, mens den minste har under 1 000). Bompengeselskapet har i dag den formelle rollen som utsteder, men selve arbeidet kan enten utføres i egenregi eller settes ut til eksterne leverandører som utfører arbeidet på deres vegne.

Staten ved Statens vegvesen er systemeier av betalingssystemet AutoPASS. Et sett med standard spesifikasjoner ligger til grunn for AutoPASS for å sikre interoperabilitet.

EU-direktiv 2004/52/EF (EFC-direktivet), og tilhørende Kommisjonsavgjørelse 2009/750/EF (EETS-definisjonen) legger føringer for hvordan bompengeanlegg skal akseptere en bombrikke som er gyldig i hele Europa for å inngå i en helhetlig europeisk tjeneste. Direktivet er implementert i norsk lovgivning gjennom EETS-forskriften av 20. mars 2015 nr. 230.

I pkt. 4.3.3 i meldingen er det gitt en omtale av organisering på utstederrollen i europeiske land.

Ulike modeller for organisering av utstederfunksjonen

Utskilling av utstederfunksjonen fra bompengeselskapene kan tenkes på ulike måter:

• etablering av en nasjonal utsteder/et sett regionale utstedere

• etablering av en nasjonal utsteder/et sett regionale utstedere + kommersielle utstedere

• bare kommersiell(e) utsteder(e)

Nærmere om kommersialisering av utstederfunksjonen

Samferdselsdepartementet legger til grunn at en tilrettelegging for kommersiell(e) utsteder(e) skal vurderes i det videre arbeidet. Vurderingen av om en kommersialisering er hensiktsmessig og eventuelt på hvilken måte en kommersialisering best kan gjennomføres, må ses i nær sammenheng med omorganiseringen av bompengesektoren for øvrig.

Departementet vil ha dialog med Statens vegvesen, fylkeskommunene og bompengeaktørene for øvrig om den fremtidige innretningen av utstederfunksjonen.

Videre arbeid med utskilling av utstederfunksjonen

I det videre arbeidet vil en utvidet bruk av bompengebrikken til andre formål enn å betale bompenger bli vurdert. Samferdselsdepartementet ser at dersom virkeområdet til betalingsbrikken utvides, vil dette også være av betydning for interessen for å kunne konkurrere om å tilby slike betalingstjenester.

Valg av anvendelsesområder for bompengebrikken vil være en viktig premiss for valg av teknologi og organisering.

Brikketeknologien som brukes i bompengeinnkrevingen har et potensial for å kunne benyttes av kommersielle tjenesteleverandører, eksempelvis til parkering og adgangskontroll. Det vil være en klar forutsetning at pengestrømmene knyttet til kommersielle tjenester skal holdes helt adskilt fra bompengeinnkrevingen. Et arbeid med å se på utvidet bruk for bompengebrikken vil heller ikke være til hinder for det pågående arbeidet med å sikre anonym ferdsel med bompengebrikke.

Rentekompensasjonsordning for bompengelån

Mål med rentekompensasjonsordningen

Rentekompensasjonsordningen er et statlig bidrag til reduserte bompengeutgifter i prosjekter som legges inn i de nye selskapene.

Regjeringen vil med rentekompensasjon for bompengelån

• redusere bompengebelastningen for trafikantene og

• legge til rette for en smidig overgang til en ny og mer effektiv organisering av sektoren

Målet med rentekompensasjonsordningen er å redusere trafikantenes betaling av bompenger, enten i form av lavere takster, høyere rabatter eller kortere innkrevingstid.

Rentekompensasjonsordningen blir et sentralt virkemiddel for å få allerede etablerte bompengeselskaper til å overføre sine lån og innkrevingsrettigheter til de nye bompengeselskapene. Dette vil igjen ha betydning for prosessen med utskilling av selskapenes utstederfunksjon. Det er derfor avgjørende at flest mulig prosjekt omfattes av ordningen.

Innretning av rentekompensasjonsordningen

Rentekompensasjonsordningen for bompengelån skal gjelde fra tidligst 1. januar 2016 og kun omfatte bompengeprosjekter som inngår i ett av de nye bompengeselskapene. Ordningen skal omfatte bompengeprosjekter både på riksveg, fylkesveg og kommunal veg. Videre skal den omfatte utbyggingsprosjekter som skal gjennomføres av utbyggingsselskapet for veg og OPS-prosjekter.

Alle kvalifiserte bompengeprosjekter skal få rentekompensasjon. Kompensasjonen vil bli gitt som et årlig tilskudd til de aktuelle prosjektene i inntil 15 år.

Rentekompensasjonen bevilges årlig over statsbudsjettet. For budsjettårene 2016 og 2017 kommer eventuelle bevilgninger til rentekompensasjon i tillegg til den ordinære NTP-rammen. Midler til ordningen vil deretter bli vurdert ved neste rullering av Nasjonal transportplan.

Til forskjell fra strekningsvise utbygginger med etterskuddsinnkreving medfører et prosjekt med parallellinnkreving at det kan være null i lån ved oppstart av innkrevingen, samtidig som det kan gjøres låneopptak senere i perioden. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til hvordan bypakker/parallellinnkreving kan håndteres innenfor rentekompensasjonsordningen.

Implementering av rentekompensasjonsordningen

Alle bompengeprosjekt som etableres etter at ny selskapsstruktur er på plass, og som er i ett av de nye regionale selskapene, vil få rentekompensasjon. Eksisterende bompengeprosjekt vil få rentekompensasjon dersom de slutter seg til et av de nye selskapene.

Aksept for rentekompensasjonsordningen må være lokalpolitisk forankret i det minste hos de parter som garanterer for selskapets låneopptak (fylkeskommunen og/eller berørte kommuner). Samferdselsdepartementet vil komme tilbake med forslag om hvordan implementeringen formelt kan håndteres for prosjekter som allerede er behandlet i Stortinget.

For bompengeprosjekter med kortere gjenstående nedbetalingstid enn 15 år må det foretas justeringer med hensyn til beløpet som legges til grunn for rentekompensasjonsberegningene.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at rentekompensasjonsordningen i minst mulig grad skal påvirke tidlige forberedelse av bompengeprosjekter. Dette er viktig for å synliggjøre effekten som rentekompensasjonsordningen gir i form av lavere takst, høyere rabatt eller kortere nedbetalingstid, men også for å motvirke at ordningen medfører at prosjekter som ikke hadde hatt tilfredsstillende finansiering uten rentekompensasjon blir tatt opp til bevilgning.

I planleggingssammenheng skal det, som i dag, legges til grunn en beregningsteknisk rente som skal ivareta forventningene til gjennomsnittlig lånerente i utbyggings- og innkrevingsfasen uten at denne knyttes til rentekompensasjonsordningen.

Videre avklaringer om rentekompensasjonsordningen

Hovedregelen er at planlagt bompengeperiode for enkeltprosjekt skal være maksimum 15 år etter trafikkåpning. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til håndteringen av utbetaling av rentekompensasjon for prosjekter som betales ned raskere enn 15 år.

Nærmere om Statens vegvesens rolle

Samferdselsdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre en mest mulig effektiv innkreving av bompenger. Det mer detaljerte, forvaltningsmessige ansvaret er delegert til Statens vegvesen. I tillegg har etaten etter hvert fått en del ansvar for den mer operative driften av bompengesektoren.

Kapittel 4.5 i meldingen inneholder en omtale av Statens vegvesens ansvar i dagens organisering av bompengesektoren, samt en første vurdering av hva som kan bli konsekvensene for ansvarsområdet til Statens vegvesen i ny struktur av sektoren. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til nærmere vurderinger av dette når flere detaljer rundt den framtidige organiseringen er fastlagt. Det legges til grunn at det i framtiden vil bli en betraktelig reduksjon i antall bompengeselskap der et fåtall, mer profesjonelle selskap vil bli dominerende, og at utstederfunksjonen skilles ut til én eller flere aktører.

Statens vegvesens oppgaver og ansvar i dagens organisering

Samferdselsdepartementet har i dag delegert de praktiske oppgavene i tilknytning til bompengeforvaltningen til Statens vegvesen, bl.a. den løpende kontakten og dialogen med bompengeselskapene og et mer overordnet styringsansvar for at retningslinjer og prinsipper for innkrevingen etterleves.

For å kunne sikre en mest mulig harmonisert bompengeinnkreving overfor bilistene, er en del oppgaver av operativ karakter ivaretatt av Statens vegvesen innen dagens organisasjonsstruktur.

Bakgrunnen for at Statens vegvesen har hatt en sentral, koordinerende rolle er at det historisk sett har blitt opprettet ett bompengeselskap for hvert bompengeprosjekt. At Statens vegvesen har hatt denne rollen har sikret at det norske automatiske bompengeinnkrevingssystemet er mest mulig enhetlig og at de ulike komponentene fungerer sammen slik at brikken kan benyttes i alle landets bompengeanlegg.

Konsekvenser av bompengereformen for Statens vegvesens oppgaver og ansvar

Det må gjøres nærmere vurderinger av rolledelingen i bompengesektoren i lys av det videre arbeidet med omorganiseringen. Ny organisering må ivareta det grunnleggende prinsippet i det norske bompengesystemet om at brukerne kan bruke sin bompengebrikke til betaling i alle norske bompengestasjoner. Dette er problemstillinger som det må arbeides videre med.

Takst- og rabattstrukturen må også reformeres

Det er viktig å ha et takst- og rabattsystem som er enkelt og forutsigbart for både bompengeselskap og brukere. Regjeringen vil stimulere til at det er mer økonomisk attraktivt for trafikanter å ha bompengebrikke, fordi det effektiviserer driften av bompengeinnkreving slik at driftskostnadene i bompengeselskapet reduseres. Ved behandlingen av Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023 ble det varslet en overgang til flat rabatt på 10 pst. for lette kjøretøy. Regjeringen mener en høyere rabatt vil stimulere flere til frivillig å velge bompengebrikke. Med mål om å få redusert driftskostnadene for bompengeselskapene vil regjeringen foreta en gjennomgang av dagens takst- og rabattsystem. I den forbindelse vil Samferdselsdepartementet blant annet se nærmere på vilkårene for kjøretøy i gruppen «tunge kjøretøy», samt vurdere en høyere rabatt for brikkebruk i lette kjøretøy.

Samferdselsdepartementet tar sikte på at ny takst- og rabattstruktur vil tre i kraft samtidig med rentekompensasjonsordningen slik at ny ordning vil gjelde for prosjekter som inngår i denne. Samferdselsdepartementet vil på et senere tidspunkt orientere Stortinget mer detaljert om de endringer som planlegges.