Regjeringen vil føre en fremtidsrettet næringspolitikk som bidrar til størst mulig samlet verdiskaping. Dette innebærer også å tilrettelegge for de næringene hvor vi allerede er gode, og hvor vi har stort potensial for verdiskaping. Regjeringen ønsker derfor vekst i oppdrettsnæringen. Sentralt i denne meldingen er hvordan regjeringens mål om forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst skal nås.

Hovedmålet med meldingen er å drøfte hvordan Norge kan øke verdiskapingen basert på forutsigbar bærekraftig vekst og bedre miljøtilpasning i oppdrettsnæringen. Meldingen vil kun omhandle kommersielle akvakulturtillatelser for matfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørret. Et viktig premiss er at det overordnede tillatelsessystemet for matfisktillatelser i sjø skal ligge fast. Et unntak fra antallsbegrensning for landbasert oppdrett blir samtidig drøftet.

Med dagens produksjonsteknologi vil naturen sette premissene for hvordan oppdrettsnæringen kan drive. Myndighetenes forvaltning av næringen skal sikre miljøet på en slik måte at det legger grunnlag for langsiktig næringsutvikling. Skal oppdrettsnæringen være underlagt en forutsigbar vekstpolitikk må det derfor fastsettes hvilken miljøpåvirkning samfunnet skal akseptere. Regjeringen mener at miljømessig bærekraft må benyttes som den viktigste forutsetningen for å regulere videre vekst i oppdrettsnæringen.

1.1 Forutsigbart system for kapasitetsendring

Som et forarbeid til meldingen sendte Nærings- og fiskeridepartementet i november 2014 ut et høringsnotat der tre ulike alternativer for vekst ble drøftet: 1) fortsatte tildelingsrunder med objektive kriterier fastsatt fra gang til gang; 2) en fast årlig vekstrate; eller 3) et system med en handlingsregel basert på produksjonsområder og miljøindikatorer.

Regjeringen legger til grunn at det er miljøhensyn som skal være det klart viktigste vurderingskriteriet myndighetene skal vektlegge for om vekst skal tilbys eller ikke. Det vil si at markedshensyn eller andre hensyn som hovedregel ikke skal tillegges vekt i myndighetenes vurdering. Det synes også å være relativt bred enighet blant høringsinstansene om dette.

Sintef fiskeri og havbruk har på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet gjort en vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser av de tre alternativene for vekst som var ute på høring. Det er knyttet betydelig usikkerhet til alle fremskrivinger av kapasitet, produksjon og verdiskaping som er gjort i rapporten. Når det gjelder systemet basert på handlingsregel, foreligger det ikke et endelig forslag til hvor konkrete grenser for produksjonsområdene skal gå, samtidig med at valg av risikoprofil vil ha stor betydning for utviklingen. Verdien av forutsigbarhet, incentiveffekter og miljø er i tillegg vanskelig å prissette.

Konklusjonene fra rapporten viser at det kan bli utfordrende å oppnå høy vekst med dagens miljøstatus, uavhengig av hvilket alternativ som velges. For en gitt miljøsituasjon er det ikke grunnlag for å vente store forskjeller i veksten mellom de ulike alternativene, så lenge det forutsettes at veksten skal være miljømessig bærekraftig. Unntaket er dersom valg av alternativ i seg selv kan bidra til en bedre miljøstatus, og slik gi et bedre grunnlag for fremtidig vekst og verdiskaping. Uavhengig av hvilket alternativ som velges, kreves det at de underliggende utfordringene som er begrensende for veksten, håndteres eller løses.

Dagens system med ad-hoc-tildelinger gir ikke næringen tilstrekkelig forutsigbarhet, selv om tildeling av økt kapasitet skjer på objektive vilkår. Jevn årlig vekst vil ikke kunne ivareta miljømessig bærekraft på en hensiktsmessig måte.

Et system basert på en handlingsregel gir næringen forutsigbarhet ved at den vil vite hvilke kriterier som må være oppfylt for å kunne få vekst, hvor ofte vekst skal vurderes, og hva som skjer når miljøeffekten er akseptabel, moderat eller uakseptabel. Et system med fastsatte miljøindikatorer gir sterke incentiver til å drive miljømessig bærekraftig og til å investere i produksjonsteknologi og driftsformer som bidrar til at næringens miljømessige fotavtrykk ikke øker proporsjonalt med produksjonen. Ordningen vil gi næringen stor innflytelse på hvordan den skal utvikle seg. Regjeringen vil derfor gi oppdrettsnæringen forutsigbare rammebetingelser gjennom at kapasitetsendringer knyttes til en handlingsregel basert på et modulbasert system med miljøindikatorer og produksjonsområder.

1.2 Utforming av handlingsregel

Med dagens produksjonsteknologi, vil alle lokaliteter i et gitt område påvirke hverandre. Selv om hver enkelt lokalitet drives innenfor akseptable rammer isolert sett, kan likevel den samlede miljøbelastningen i området bli så stor at miljøets bæreevne overskrides. Med andre ord kan oppdrettsnæringen ikke forvaltes bare på lokalitetsnivå, men det må – særlig i lys av den betydelige produksjonsøkningen næringen har hatt – i fremtiden i større grad drives en forvaltning basert på hva som kan aksepteres av miljøpåvirkning i et definert område.

Innføring av en handlingsregel for endringer av oppdrettsnæringens produksjonskapasitet, innebærer at resultater fra modellering og/eller miljøovervåking settes i system og viser når det er miljømessig grunnlag for kapasitetsjustering i et område på objektivt grunnlag og ut ifra forhåndsbestemte kriterier. Ut fra forutsetningen om at regjeringen ønsker forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst, innebærer systemet at næringens produksjonskapasitet bør øke i områder med liten påvirkning på miljøet, mens kapasiteten i områder med uakseptabel påvirkning bør reduseres. I områder med moderat påvirkning bør kapasiteten fryses. Næringen vil vite hvilke kriterier som må være oppfylt for at vekst skal kunne vurderes, og hvor ofte vekst vurderes. Det gir forutsigbarhet. Miljømessig bærekraft sikres ved at det er miljøindikatorer som styrer vekstvurderingene. Usikkerheten for næringen ligger i om et område klarer å oppfylle kriteriene som legges til grunn. En koordinert innsats blant aktørene som driver i samme område vil bidra til at de klarer å oppfylle miljøkravene og dermed vil kunne få vekst.

I et system med en handlingsregel må det vurderes hvor ofte kapasiteten i et produksjonsområde skal justeres og hvor stor justeringen skal være hver gang. Frekvens og størrelse på justeringene vil være med på å bestemme risikoprofilen for et slikt system, både når det gjelder miljøhensyn og næringshensyn. Jo hyppigere og høyere en eventuell vekst er, jo hyppigere og større vil også en eventuell reduksjon måtte bli. Det er viktig at det er så lang tid mellom vurderingene at virkningene av tidligere justeringer kan måles. Men ikke så lang tid at utviklingen i næringen bremses unødig.

Regjeringen mener at en moderat risikoprofil, der disse hensynene balanseres, er riktig. Regjeringen vil derfor legge opp til at næringens produksjonskapasitet skal justeres med seks prosent i hvert intervall, og at intervallet for vurdering settes til hvert andre år. Dette gir mulighet til å måle effekten av foregående beslutning om kapasitetsjustering, før ny beslutning tas. I tillegg vil næringen kunne vokse ved å ta i bruk produksjonsteknologi og driftsmetoder som innebærer at driften ikke påvirker den eller de miljøindikatorene som begrenser veksten. Kapasitetsjusteringene vil skje på tillatelsesnivå, og i den grad innehaveren av tillatelsen ikke har tilstrekkelig kapasitet på lokalitetsnivå til å ta i bruk den økte kapasiteten, må det søkes om utvidet kapasitet på en eller flere eksisterende lokaliteter eller om ny lokalitet (slik ordningen også er i dag). En handlingsregel vil tilpasses dagens miljøutfordringer, men skal systemet ligge fast over tid må det også kunne tilpasses fremtidige utfordringer. Derfor vil systemet være modulbasert, slik at indikatorer for ulike miljøpåvirkninger kan tas inn og ut av systemet avhengig av om miljøpåvirkningen er relevant. For å sikre forutsigbarhet, må imidlertid indikatorene ligge fast i noen tid. Ved endring i «modulene» vil det være naturlig at også risikoprofilen vurderes.

Regjeringen ønsker forutsigbar og bærekraftig vekst i oppdrettsnæringen

1.3 Produksjonsområder

Vi har en langstrakt og variert kyst. En forutsetning for å kunne innføre et indikatorbasert system er derfor at det finnes et geografisk område der miljøpåvirkningene kan måles, omtalt som produksjonsområder. Valg av indikator vil påvirke hva som er en hensiktsmessig størrelse og avgrensing av produksjonsområdene. Inndelingen av landet i produksjonsområder vil bidra til at forvaltningen av handlingsregelen gir rimelige utslag for den enkelte oppdretter.

Videreutvikling av lokalitetsstrukturen i oppdrettsnæringen vil være et langsiktig arbeid som krever både økt kunnskapsinnhenting og økt grad av arealplanlegging på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Havforskningsinstituttet (HI) har utarbeidet et forslag til områdeinndeling ved hjelp av ulike modeller og analyser av oppdrettsanlegg langs hele kysten. Ut ifra dette mener HI at det er mulig å dele opp kysten i 11–13 produksjonsområder som i begrenset grad påvirker hverandre.

Regjeringen vil med basis i disse analysene starte en prosess for å dele kysten inn i et egnet antall produksjonsområder og innføre en handlingsregel der miljøstatusen i produksjonsområdene avgjør om næringens produksjonskapasitet skal endres eller ikke. For å oppnå en god prosess og et godt resultat vil relevante interesser, blant annet faginstitutter, oppdrettsnæringen og ulike myndighetsnivåer involveres så tidlig som mulig.

1.4 Miljøindikatorer

Regjeringen vil velge indikatorer som har god korrelasjon med produksjonskapasiteten innenfor et produksjonsområde. Dette innebærer at endringer i produksjonskapasitet/biomasse i sjøen henger sammen med miljøpåvirkningen i området, både ved økninger og reduksjoner i produksjonskapasiteten. Dette innebærer at ikke alle næringens miljøutfordringer vil kunne fungere som indikatorer. De for tiden største miljøutfordringene til oppdrettsnæringen er lakselus og genetisk påvirkning av ville laksebestander fra rømt oppdrettsfisk. Andre viktige miljøpåvirkninger er utslipp av næringssalter og organisk materiale, sykdommer og bruk av fôrressurser.

Det er et godt samsvar mellom mengden oppdrettsfisk i sjøen, nivå av lakselus på oppdrettsfisken og hvor stor påvirkning lakselus har på ville laksebestander, særlig sjøørret. Derfor er lakseluspåvirkning på ville bestander godt egnet som indikator. Lusenivåene vil imidlertid variere også etter faktorer som næringen ikke kan påvirke, som for eksempel sjøtemperatur og saltinnhold i vannet. Vurderingene som må gjøres, og modellene som benyttes, vil derfor måtte ta høyde for slike variasjoner.

Når det gjelder rømming, er det ikke en så nær sammenheng mellom oppdrettsnæringens produksjonskapasitet og antall rømt fisk. Den geografiske spredningen av rømt oppdrettsfisk er i tillegg stor, med til dels tilfeldig vandringsmønster. I et system som skal virke innenfor produksjonsområder er det derfor vanskelig å bruke rømming som en indikator. Regjeringen tar likevel utfordringene med rømt oppdrettsfisk alvorlig, og vurderer løpende behov for tiltak for å forebygge rømming og redusere konsekvenser av rømming. Det ble i januar 2015 fastsatt en forskrift som implementerer forurenser-betaler-prinsippet i oppdrettsnæringen. Gjennom forskrift og forpliktende avtaler med næringen, sørger oppdrettsnæringen for finansiering, planlegging og gjennomføring av tiltak for å redusere innslag av rømt oppdrettsfisk i elver.

Utslipp av næringssalter regnes ikke som et vesentlig miljøproblem i dag. En utfordring med bruk av utslipp som indikator er dels at det vil være flere kilder til utslipp enn oppdrett, og dels at det meste av næringssaltene på norskekysten kommer med havstrømmer fra andre land. Det er derfor ikke gitt at miljøtilstanden bedres selv om oppdrettsproduksjonen reduseres. Utslipp kan likevel bli et vesentlig problem i fremtiden dersom produksjonen flerdobles med gjeldende driftsteknologiske løsninger og lokalitetsstruktur. Det bør derfor startes et arbeid med å utvikle en indikator for utslipp innenfor produksjonsområder, som et supplement til dagens indikatorsystem som virker på lokalitetsnivå. På sikt må det vurderes om en slik indikator skal innføres. Sykdommer og andre parasitter enn lakselus, anses i første rekke å være et produksjonsproblem og ikke et problem for miljøet rundt anleggene eller for viltlevende bestander. Videre er det ikke en tilstrekkelig sammenheng mellom produksjonskapasitet i et produksjonsområde og utbredelse av sykdommer til at sykdom er egnet som indikator, ut ifra den kunnskapen som foreligger i dag. Dette gjelder også for produksjonstap eller svinn. Tapene varierer mye mellom lokaliteter innenfor samme område. Nyere studier viser også at en stor del av svinnet skyldes dårlig smoltkvalitet og driftsmessige forhold ved den enkelte lokalitet.

Tilgangen på fôrråvarer vil kunne begrense veksten i norsk oppdrettsnæring. Forråvarer er en global ressurs. Det er ingen direkte sammenheng mellom produksjonskapasiteten i norsk oppdrettsnæring og høsting av bærekraftige fôrressurser globalt. Det er derfor ikke hensiktsmessig at fôrressurser inngår i norske myndigheters vurdering av vekst.

Ut ifra vurderingene av de ulike miljøpåvirkningene, mener regjeringen at lakselus vil være den riktige indikatoren å benytte på kort og mellomlang sikt i en handlingsregel for kapasitetsjustering på tillatelsesnivå innenfor avgrensede produksjonsområder. På lengre sikt kan utslipp også være en aktuell indikator. Dersom andre miljøpåvirkninger i fremtiden skulle bli en utfordring som kan knyttes til kapasitetsvekst i et produksjonsområde, kan indikatorer for dette utvikles og tas inn i et modulbasert system.

1.5 Innføring og gjennomføring av et nytt system

Innføring av et nytt system for regulering av produksjonskapasitet vil ta noe tid, og er avhengig av at kysten er inndelt i produksjonsområder før det kan tas i bruk. I tillegg må tillatelser som i dag er knyttet til en av Fiskeridirektoratets regioner, knyttes til et produksjonsområde, og modellering og overvåking av valgt indikator må komme på plass. Den første vurderingen av om produksjonskapasiteten i næringen skal endres basert på et system med en handlingsregel, kan tidligst foretas høsten 2016, men mer sannsynlig i 2017.

Regjeringen vil åpne for at vekst kan skje både som tildelinger av nye tillatelser eller som økt maksimalt tillatt biomasse (MTB) på eksisterende tillatelser. Staten tar i dag vederlag ved tildeling av økt produksjonskapasitet, og regjeringen vil fortsette med dette. Økt kapasitet (MTB) på eksisterende tillatelser bør normalt tilbys gjennom auksjon, men kan også tilbys til fastpris. Regjeringen vil også legge opp til at nye tillatelser fortrinnsvis bør tildeles gjennom auksjon. Dette gir mulighet til å gå bort fra krevende skjønnsmessige vurderinger og over til tildelinger basert på objektive kriterier (pris).

Akvakulturloven gir hjemmel til å endre eller trekke tilbake akvakulturtillatelsen dersom dette er nødvendig ut fra hensynet til miljøet, slik det vil være når indikatorsystemet viser uakseptabel miljøpåvirkning. Reduksjon av produksjonskapasitet er et strengt, men nødvendig virkemiddel for å bringe produksjonen i et område innenfor miljømessig bærekraftige rammer. En slik reduksjon er ikke på langt nær like inngripende som full tilbaketrekking av en tillatelse, da en redusert produksjonskapasitet kan tilbakeføres – uten at det må betales nytt vederlag – når tiltak er gjennomført og miljøtilstanden er bedret. Det legges også opp til unntak fra handlingsregelen der det kan dokumenteres at driften av den aktuelle tillatelsen ikke kan påvirke den miljøutfordringen som utløser en reduksjon i produksjonskapasiteten.

Å innføre en handlingsregel innebærer i utgangspunktet ingen vesentlige endringer på lokalitetsnivå. MTB på lokalitetsnivå vil fremdeles fastsettes på bakgrunn av lokalitetens bæreevne, i tråd med gjeldende prosedyrer og sektoransvar. Videre vil de reglene som gjelder for drift av den enkelte lokalitet ligge fast, for eksempel regler om kontroll og bekjempelse av lakselus og andre sykdommer, rapportering, rømmingssikring og utslipp.

Ordningen med interregionalt biomassetak (IRBT) muliggjør utnyttelse av en tillatelse i en annen region enn der tillatelsen er hjemmehørende. Dette skal stimulere til videreforedling, og gir økt fleksibilitet til de det gjelder. I et nytt system vil hver tillatelse være knyttet til et enkelt produksjonsområde. Incentivene i det nye systemet til å opprettholde og forbedre sin miljøstatus i eget område vil kunne reduseres med IRBT. Regjeringen vil derfor evaluere denne ordningen frem mot innføringen av systemet med handlingsregel.

1.6 Landbasert oppdrett

Landbasert oppdrett er i dag omfattet av kravet om akvakulturtillatelse på lik linje med de som driver tradisjonelt merdoppdrett i sjø. Det foregår nå en omfattende utvikling av teknologi for produksjon av laks i landbaserte anlegg, både i Norge og i andre land. En arbeidsgruppe har på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet sett nærmere på rammebetingelsene for landbasert lakseoppdrett. Et sentralt spørsmål har vært om tillatelser til landbasert drift skal være antallsbegrenset slik som andre kommersielle lakse- og ørrettillatelser, og om det skal betales vederlag for tillatelsene.

Arbeidsgruppen konkluderer med at landbasert oppdrett tilbys dårligere rammebetingelser enn tradisjonelt oppdrett i sjø, fordi virksomheter som ønsker å drive på land både må betale for eiendommen der driften skal foregå og for en tillatelse til å drive lakse- og ørretoppdrett. Utviklingen av landbasert oppdrett vil skje uavhengig av norske myndigheters reguleringer, og vederlag vurderes å være til hinder for god lønnsomhet og konkurransekraft. Utvikling av landbasert oppdrett vil videre kunne gi norsk leverandørindustri fortrinn, mens manglende tilrettelegging vil innebære en tapt mulighet for norsk næringsliv.

Gruppen foreslår på den bakgrunn at tillatelser til landbasert oppdrett skal tildeles løpende uten antallsbegrensning og vederlag. Regjeringen vil følge opp arbeidsgruppens anbefaling og vil sette i gang en prosess for å gjennomføre nødvendige endringer i tillatelsessystemet.

1.7 Arealavgift

Kommunen er lokal planmyndighet, og er innenfor visse rammer gitt betydelig frihet til å velge hvordan egne arealer skal disponeres, samtidig som oppdrettsnæringen er avhengig av tilstrekkelig og egnede arealer for å kunne vokse videre. En rapport fra Nofima viser at kommunene generelt har et godt og profesjonelt forhold til oppdrettsnæringen, men at velviljen i større grad enn tidligere er betinget. Tilbakeholdenheten skyldes primært at kommunene ikke opplever tilstrekkelige lokale ringvirkninger; de ønsker mer for å tilrettelegge.

Regjeringen Stoltenberg II utredet i 2008 en arealavgift, men konkluderte med at det ville være vanskelig å fastsette en avgift, og at en avgift heller ikke kunne løse direkte interessekonflikter i kystsonen, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009). I stedet for en arealavgift la regjeringen Stoltenberg II frem forslag om å innføre adgang til å utskrive eiendomsskatt på frittflytende oppdrettsanlegg i sjø. Adgangen er innført. Takseringsgrunnlaget omfatter verdien av anlegget som sådan, men ikke verdien av oppdrettsfisken.

Regjeringen arbeider med å utrede arealavgift, og tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med saken i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2015.

Det følger av regjeringens politiske plattform at «Kommuner som stiller arealer til disposisjon for næringen bør oppleve større positive ringvirkninger fra aktiviteten. Regjeringen vil derfor la store deler av vederlaget for tildeling av nye konsesjoner tilfalle berørte kommuner». Også vekst på eksisterende tillatelser kan innrettes slik at stat og kommuner får inntekter.

1.8 Kunnskap, kompetanse og ny teknologi

Kunnskap er en grunnleggende innsatsfaktor for bærekraftig vekst i oppdrettsnæringen. Forskning og utvikling har vært, og vil fortsatt være, grunnleggende for videre utvikling av en bærekraftig havbruksnæring. Hav21-rapporten peker på at kunnskapsstatusen innen havbruk i dag ikke er tilstrekkelig. For å løse utfordringer knyttet til rømming og genetisk påvirkning, fiskehelse og lakselus, og på områder som teknologiutvikling og fiskefôr, er det et stort behov for å bygge opp kunnskapsgrunnlaget for bærekraftig forvaltning og videre utvikling og vekst. Det er derfor nødvendig å øke både den offentlige og den private FoU-innsatsen.

En kontinuerlig utvikling av kompetanse og teknologi vil sette rammene for hvordan næringen kan vokse. Et viktig virkemiddel for å sikre næringsfinansiert FoU er Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF), som finansieres gjennom en avgift på 0,3 prosent av eksportverdien av fisk.

Marine FoU-ressurser beløp seg til vel 3,6 mrd. kroner i 2013. Det betyr at nær 7 pst. av de totale FoU-utgiftene i Norge ble anvendt på det marine området. De rapporterte FoU-ressursene med relevans for havbruk utgjorde nærmere 1,6 mrd. kroner i 2013. 47 pst. av FoU-utgiftene ble rapportert fra næringslivet, 40 pst. i instituttsektoren, mens 13 pst. av havbruksforskningen i 2013 ble utført i universitets- og høgskolesektoren.

Næringens behov for formell kompetanse er en av konklusjonene i SINTEF-rapporten Kartlegging av behov for kompetanse og arbeidskraft i sjømatnæringen – i dag og frem mot 2020, som ble fremlagt sommeren 2014. Dagens søkertall til fagskole og akvakulturutdanningen i den videregående skolen er for lave til å kunne dekke det utdanningsbehovet som vekst i oppdrettsnæringen vil innebære.

Oppdrettsnæringen har vært og er gjenstand for en stadig teknologiutvikling. I tillegg til innovasjon i tilknytning til åpne merdsystemer er det stor interesse for også andre driftskonsepter. Semi-lukkede anlegg i sjø, havmerder lenger ut til havs og landbaserte oppdrettsanlegg kan bidra til vekst både ved at nye, tidligere uegnede, arealer kan nyttes til oppdrett, samt at slik produksjon kan gi mindre spredning av sykdommer og parasitter og lavere utslipp per produsert mengde fisk.

Et forvaltningssystem som bygger på handlingsregel og produksjonsområder vil i seg selv stimulere til teknologiutvikling fordi manglende oppnåelse av miljøkriterier vil kunne medføre stagnasjon eller reduksjon i produksjonen. Den direkte koblingen mellom oppdrettsnæringens miljøstatus og muligheter for vekst vil gi et kraftig incentiv til videre teknologiutvikling. For ytterligere å legge til rette for teknologiutvikling og videreutvikling av driftsformer, vil regjeringen i større grad enn for dagens forskningstillatelser, åpne for tildeling til utviklingsformål.

1.9 Regjeringen vil

• Legge til rette for forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst i lakse- og ørretoppdrettsnæringen.

• Benytte miljømessig bærekraft som den viktigste forutsetningen for å regulere videre vekst i oppdrettsnæringen.

• Knytte kapasitetsendring til et modulbasert system basert på handlingsregel med produksjonsområder.

• Bidra til forutsigbarhet ved at hva som skal legges til grunn for kapasitetsendring og hvor ofte vurderinger skal gjøres, skal ligge fast over tid.

• Vurdere en kapasitetsjustering på seks prosent i lakse- og ørretoppdrettsnæringen annet hvert år (moderat risikoprofil).

• Vurdere risikoprofilen ved endringer i modulene til handlingsregelen.

• Starte en prosess for å dele kysten inn i produksjonsområder, og innføre en handlingsregel der miljøstatusen i produksjonsområdene avgjør om næringens produksjonskapasitet skal endres eller ikke.

• Involvere relevante interesser, herunder lokale og regionale myndigheter, tidlig i prosessen med å etablere produksjonsområder.

• Benytte en indikator for lakselus i en handlingsregel for kapasitetsendringer.

• Starte arbeidet med å utvikle en indikator for utslipp, og på sikt vurdere om en slik indikator skal innføres.

• Knytte hver enkelt tillatelse til et fast produksjonsområde.

• Tildele økt kapasitet både gjennom nye tillatelser og økt MTB på eksisterende tillatelser.

• Tildele nye tillatelser primært gjennom auksjon, subsidiært etter fast pris og loddtrekning. Tildeling av økt kapasitet på eksisterende tillatelser skjer hovedsakelig gjennom auksjon, men kan tildeles til fastpris.

• Åpne for unntak fra handlingsregelen der det kan dokumenteres at driftsformen ikke kan påvirke den miljøutfordringen som utløser en reduksjon i produksjonskapasiteten i området.

• Evaluere ordningen med interregionalt biomassetak.

• Åpne for at tillatelser til landbasert matfiskoppdrett av laks og ørret kan tildeles løpende og uten vederlag.

• Sette i gang en prosess for å gjennomføre nødvendige endringer i tillatelsessystemet for landbasert oppdrett.

• La store deler av vederlaget ved tildeling av økt kapasitet tilfalle kommunene.

1.10 Økonomiske og administrative konsekvenser, herunder distriktsmessige konsekvenser

En miljømessig bærekraftig vekst i oppdrettsnæringen vil gi positive konsekvenser for samfunnet i form av

• økt omsetning og inntjening for oppdrettsselskapene,

• tilsvarende effekter for leverandørindustrien og annet tilknyttet næringsliv,

• økt aktivitet og sysselsetting i lokalsamfunn og kystkommuner med oppdrett eller oppdrettsrelatert virksomhet, og

• økt skatteinngang og økt proveny fra kapasitetstildelinger for stat og kommune.

Den miljømessige utviklingen vil, uavhengig av hvordan kapasitet tildeles, være bestemmende for hvilken fremtidig vekst som kan oppnås. Regjeringen mener at et system med en handlingsregel basert på produksjonsområder og miljøindikatorer for justering av kapasitet både gir det beste grunnlaget for en god miljøstatus og den største graden av forutsigbarhet for næringen, og at dette systemet dermed også legger best til rette for vekst og verdiskaping. Regjeringen foreslår videre en moderat risikoprofil, som innebærer en mulig kapasitetsjustering på 6 pst. i lakse- og ørretnæringen annet hvert år.

1.10.1 Konsekvenser for oppdrettsnæringen

Økt forutsigbarhet omkring hva som utløser vekst, gir større incentiv til å investere i teknologi som reduserer miljøpåvirkningen, og gir et bedre grunnlag for å fatte langsiktige investeringsbeslutninger. Tildeling av kapasitet basert på objektive kriterier gir næringen større grad av forutsigbarhet enn ved tildeling basert på skjønnsmessig grunnlag. Det er også grunn til å tro at antallet kostbare og ressurskrevende rettsprosesser i forbindelse med tildelingsprosessene vil synke.

Etablering av produksjonsområder innebærer en stor endring i forvaltningen av oppdrettsnæringen. Grensene for produksjonsområdene må fastsettes primært på et naturfaglig grunnlag, samtidig som produksjonsområdene har en størrelse som legger til rette for en hensiktsmessig drift. Det understrekes fra departementets side at etablering av utsettssoner ikke vil skje i denne omgang. Det vil først være mulig å gjøre vurderinger av hvordan konkrete områdegrenser kan slå ut for enkeltaktører når det foreligger et endelig forslag til produksjonsområder.

Sintef fiskeri og havbruk påpeker at det på generelt grunnlag kan forventes økte produksjonskostnader ved tilpasning til et nytt forvaltningsregime. På den annen side vil opprettelsen av produksjonsområder kunne bidra til en mer effektiv og koordinert bekjempelse av lakselus, som – dersom det lykkes – vil gi lavere kostnader til forebygging og behandling. Det er derfor vanskelig å anslå netto kostnadseffekt.

Regjeringen vil evaluere særordningen med interregionalt biomassetak.

Innføring av en handlingsregel innebærer at kapasiteten kan bli redusert i produksjonsområder hvor miljøpåvirkningen vurderes til å være for høy. En reduksjon av tildelt MTB på seks prosent, i tråd med regjeringens foreslåtte valg av risikoprofil, vil kunne ha vesentlige negative konsekvenser for næringen i det aktuelle produksjonsområdet. Hvor store konsekvensene blir i praksis, vil blant annet avhenge av utnyttelsesgraden av tildelt MTB og pris- og kostnadsforhold. Som omtalt i meldingen legges det også opp til å tillate unntak fra handlingsregelen.

En reduksjon i MTB på seks prosent gir ikke nødvendigvis en tilsvarende reduksjon i produksjonen, ettersom tildelt kapasitet i varierende grad er utnyttet. På sikt er det ventet at produksjonskapasiteten vil bli utnyttet tilnærmet fullt ut, og at en reduksjon i MTB på seks prosent vil måtte gi en omtrent tilsvarende reduksjon i produksjonen. Et redusert produksjonsvolum kan medføre lavere innkjøp av tjenester fra leverandørindustrien. Det kan videre antas at konsekvensene av redusert kapasitet i et produksjonsområde blir størst for små aktører som har hele sin produksjon tilknyttet ett produksjonsområde.

Redusert MTB vil kunne gi en viss reduksjon i verdien på tillatelsene i produksjonsområdet. Ettersom tillatelsene pantsettes og brukes som sikkerhet for finansiering, kan dette gi noe høyere kapitalkostnader. Gevinsten ved et eventuelt videresalg av tillatelsen vil også reduseres. Redusert MTB på seks prosent i ett år vil også gi lavere produksjon i alle fremtidige år. På den annen side er det rimelig å anta at kostnadene til forebygging og behandling av lakselus vil være høye i et område som vurderes til å ha en så høy miljøpåvirkning at det blir nødvendig å redusere kapasiteten.

1.10.2 Konsekvenser for forvaltningen

Innføringen av et system med en handlingsregel forutsetter at miljøpåvirkningen overvåkes i tilstrekkelig grad for at myndighetene får et godt beslutningsgrunnlag. Målet er at en over tid utvikler modeller og ressurseffektive overvåkingssystemer. Kostnadene med overvåkingen vil være avhengig av antall og størrelsen på produksjonsområder, samt valg av indikator. Eventuelle økte offentlige utgifter vil måtte finansieres via økte bevilgninger over statsbudsjettet og/eller helt eller delvis via en miljøavgift hjemlet i akvakulturloven § 11. Den nærmere finansieringen vil bli behandlet gjennom de årlige budsjettprosessene.

Tildeling av kapasitet til objektive kriterier vil representere en stor forenkling og kostnadsbesparelse for forvaltningen.

Vekst i oppdrettsnæringen vil generere betydelig økte skatteinntekter og proveny fra salg av nye tillatelser og økt MTB. Regjeringen foreslår at nye tillatelser og økt kapasitet på eksisterende tillatelser fortrinnsvis tildeles gjennom auksjon. Regjeringen vil at store deler av provenyet fra nytildelinger av kapasitet skal tilfalle kommunene. Sintef fiskeri og havbruk har beregnet proveny fra beskatning og tillatelsessalg med utgangspunkt i en årlig vekst i tildelt MTB på 2,7 pst. og et gjennomsnittlig vederlag på nye tillatelser på 40 mill. kroner. Med forutsetningene i rapporten beløper det samlede provenyet over tiårsperioden seg til totalt 12,7 mrd. kroner.

1.10.3 Administrative og distriktsmessige konsekvenser

Den foreslåtte løsningen med handlingsregel skiller seg ikke ut verken positivt eller negativt når det gjelder krav til administrative forvaltningsressurser. Felles er at når næringens størrelse, kompleksitet, og diversitet øker, må forvaltningen tilpasses næringen for ikke å virke hemmende på næringsutviklingen.

For oppdrettsnæringen er god næringspolitikk ensbetydende med god distriktspolitikk. Oppdrettsnæringen befinner seg i all hovedsak langs kysten, og veksten som kommer her vil komme lokalsamfunnene til gode. Reduksjon av biomassen av oppdrettsfisk i et område vil være positivt for villaksbestandene og for sjølaksefisket. Gevinsten for villaksnæringen blir i kroner og øre likevel liten sammenlignet med oppdrettsnæringens kostnader ved å redusere biomassen. Imidlertid kan et større høstbart overskudd for villaksnæringen gi positiv effekt for sysselsetting og bosetting i distriktene.