1. Sammendrag
- 1.1 Hovedinnholdet i meldingen
- 1.2 Nærmere om evaluering av forvaltningsregimet
- 1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
Regjeringen legger med dette frem en stortingsmelding om evaluering av forvaltningen av kongekrabbe. Meldingen beskriver erfaringer med den todelte forvaltningen siden 2008, hvor målsettingen har vært å begrense videre spredning av kongekrabbe i norske havområder vest for 26°Ø og samtidig legge til rette for næringsutvikling og sysselsetting i et kvoteregulert område øst for 26°Ø. Fangst av kongekrabbe har ikke vært ment å utgjøre et selvstendig driftsgrunnlag for enkelte fartøy, men først og fremst som et supplerende driftsgrunnlag for dem som er mest berørt av problemene knyttet til bifangst av kongekrabbe. Etter at det i 2002 ble åpnet for kommersielt fiske etter kongekrabbe, kunne fartøy de første årene kvalifisere til å delta i dette fiskeriet (lukket gruppe) dersom de i en forutgående periode hadde fisket et minimumskvantum av torsk eller rognkjeks med bestemte redskapstyper i kongekrabbens hovedutbredelsesområde. I 2008 ble det i tillegg etablert «områdeadgang» gjennom en ny åpen gruppe, som innebærer at alle fartøy hjemmehørende i Øst-Finnmark kan delta i fiskeriet dersom de oppfyller bestemte vilkår.
Det har i perioden fra 2008 og frem til i dag vært en stor økning i antall fartøy som deltar i dette fiskeriet, med den konsekvens at totalkvoten må deles på stadig flere. En betydelig andel av dem som har kommet inn i dette fiskeriet de siste årene er små fartøy som bare fisker kongekrabbe eller svært lite annen fisk. Kvoten var på sitt høyeste i sesongen 2008/2009 med ca. 2 600 tonn (679 000 krabber), og har senere stabilisert seg på mellom 950 og 1 300 tonn årlig. Fangst av kongekrabbe har hatt og har stor betydning for aktivitets- og lønnsomhetsnivået i deler av fiskerinæringen i Øst-Finnmark, særlig for enkelte landanlegg. De fleste fartøyene som deltar i dette fiskeriet er mellom 10 og 15 meter.
Erfaringene har vist at kongekrabben i all hovedsak sprer seg i kystnære farvann og i liten grad til havs utenfor eggakanten. Det frie fisket og tilskuddsordningen vest for 26°Ø har redusert tettheten av kongekrabbe utenfor det kvoteregulerte området, og dermed også spredningshastigheten videre vestover. Høstingspotensialet for kongekrabbe i det kvoteregulerte området anses å være fullt utnyttet, og det kan ikke forventes noen vesentlig økning i fangstpotensialet fremover.
Kongekrabben, som er en introdusert art i norske havområder, har påvirkning på bunnfauna i områder hvor den er etablert. Undersøkelser i Varangerfjorden viser store endringer i mengde biomasse av bunnfauna og reduksjon i antall arter i bunnsamfunnene. Upubliserte undersøkelser i Porsangerfjorden peker i samme retning, men er mer komplekse å tolke. Det ble også påvist oksygenmangel i øvre del av sedimentet i Varangerfjorden der krabben har vært lenge.
Gjeldende vestgrense er sannsynligvis det beste valget for å begrense videre spredning av kongekrabbe. Det er ingen andre områder vestover langs finnmarkskysten som geografisk peker seg ut som et bedre alternativ. Gjeldende grenser for kvoteregulert område synes også å være hensiktsmessig for å ha kontroll på at kongekrabbe fra det kvoteregulerte området ikke landes som krabbe tatt i det frie fisket. Det må antas at det skjer en kontinuerlig utvandring av kongekrabbe fra det kvoteregulerte området vestover langs kysten, på samme måte som det vandrer inn kongekrabbe over grensen mot Russland. Videreføring av en tilskuddsordning i det frie fisket vest for 26°Ø vil sannsynligvis bidra til å opprettholde et høyt beskatningstrykk i dette området og dermed en lavest mulig tetthet av kongekrabbe utenfor det kvoteregulerte området.
Det har vært et mål at det kvoteregulerte fisket etter kongekrabbe skal forbeholdes dem som er mest berørt av bifangstproblemer med kongekrabbe i andre fiskerier. Siste års betydelige økning av fartøy som nærmest utelukkende deltar i dette fiskeriet, synes ikke å være i tråd med intensjonen. I denne meldingen presenteres en ny modell for kvotefordeling. Denne ivaretar aktører som opprinnelig var tenkt tilgodesett. Modellen bygger på en videreføring av både lukket og åpen gruppe, men i stedet for hel og halv kvote til fartøy med eier på hhv. blad B (de som har fiske som hovedyrke) og blad A (deltidsfiskere), foreslås en ny kvotestige basert på omsetningen av annen fisk. En slik kvotefordeling vil kunne bidra til å skape mer aktivitet og lønnsomhet i regionen, herunder styrke driftsgrunnlaget og lønnsomheten for de enkelte fartøy, men også forbedre grunnlaget for landanlegg og mottaksstasjoner som er avhengige også av annen fisk.
Meldingen evaluerer også noen av vilkårene for å delta i åpen gruppe i fisket etter kongekrabbe. Vilkåret om en minste fartøylengde på 6 meter for å delta i det kvoteregulerte fisket ekskluderer ingen fra å drive kongekrabbefiske, men skal sikre at fisket utøves av fartøy som kan drive et selvstendig og forsvarlig teinefiske etter kongekrabbe. Vilkåret gjelder imidlertid bare i åpen gruppe, og det foreslås i meldingen at det innføres tilsvarende vilkår i lukket gruppe. Ved innføring av ny kvotefordeling basert på omsetning av annen fisk vil det ikke være behov for å øke den nedre fartøygrensen.
Måsøy kommune ligger like vest for det kvoteregulerte området, og det har derfra vært argumentert for at også fartøy fra denne kommunen må få adgang til å delta i det kvoteregulerte kongekrabbefisket. Det er i meldingen vurdert hva som taler for og imot en slik tilpasning, samt hvilken kvotemessig effekt som må forventes dersom fartøy fra Måsøy kommune gis adgang til å delta. I en situasjon hvor økt deltakelse i dette fiskeriet har medført redusert lønnsomhet, og det er lagt til grunn en videreføring av gjeldende vestgrense for det kvoteregulerte området, vil det imidlertid være problematisk å endre adgangskriteriene slik at ytterligere fartøy gis adgang til dette fisket. Det legges derfor ikke opp til endringer på dette punktet nå.
Et siste tema i meldingen er reguleringsåret for det kvoteregulerte kongekrabbefisket. De siste årene har reguleringsåret løpt fra 1. august til 31. juli. Med siste års garanterte kvoter og helårig fangst er det imidlertid tilrettelagt for at den enkelte kan fiske sin kvote når man mener det er mest hensiktsmessig, og tidspunktet for kvoteårets start skulle således ikke ha særlig innvirkning på valg av sesong. Landsiden ønsker endring av kvoteåret for å øke verdipotensialet ved en dreining mot mer fangst levert levende til eksport. Med dette som utgangspunkt legges det opp til en endring av reguleringsåret slik at det starter 1. januar og samsvarer med kalenderåret.
Flere næringsaktører har gitt uttrykk for at det kan være hensiktsmessig å ta en overordnet debatt om forvaltningen av kongekrabbe. Enkelte mener man ikke kan fortsette med en todelt forvaltning av kongekrabben, fordi det å forvalte en og samme art som både en ressurs og et problem er lite hensiktsmessig. Ut fra miljøvernhensyn mener andre at forvaltningsmålet bør være å holde bestanden så langt nede som overhodet mulig for å minimalisere de økologiske effektene denne introduserte arten har på økosystemet, og for å motvirke videre spredning.
Regjeringen legger opp til en videreføring av det todelte forvaltningsregimet, ettersom strategien synes å ha vært vellykket ut fra tidligere fastsatte mål. I et kvoteregulert område i Øst-Finnmark skal kongekrabben utnyttes slik at den bidrar til lønnsom næringsaktivitet, mens det av føre-var-hensyn søkes å holde bestanden på lavest mulig nivå utenfor dette området. Det er likevel etter regjeringens syn grunn til å se nærmere på enkelte prinsipper og delmål som har ligget til grunn for det etablerte forvaltningsregimet. Det må vurderes om det frie fisket utenfor det kvoteregulerte område, har hatt tilsiktet effekt. Det er også et sentralt spørsmål hvordan man sikrer at kongekrabben som ressurs blir utnyttet på best mulig måte innenfor et slikt todelt forvaltningsregime.
Ifølge Havforskningsinstituttets bestandsundersøkelser har siste års totalkvoter i det kvoteregulerte området ligget tett opptil det maksimale utbyttet bestanden i dette området kan produsere. Et så høyt beskatningstrykk på den fangstbare delen av bestanden har sannsynligvis medvirket til mindre utvandring av kongekrabbe til nye områder enn hva som ville vært tilfellet med et lavere beskatningstrykk. Samtidig synes rekrutteringen til bestanden i det kvoteregulerte området å ha vært relativ stabil til tross for det høye beskatningstrykket på krabber over minstemål.
Havforskningsinstituttet mener den reduserte forekomsten av kongekrabbe vest for Nordkapp sannsynligvis skyldes fangstinnsatsen i det frie fisket, herunder tilskuddsordningen som trolig har bidratt til økt fangstinnsats.
Det ble i 2010 innført en tilskuddsordning for kongekrabbefisket vest for 26°Ø, for på denne måten å stimulere til økt fangstinnsats for å begrense spredningen av kongekrabbe. Det ble satt av 5 mill. kroner til formålet. Ordningen administreres av Fiskeridirektoratet region Finnmark, mens Norges Råfisklag står for utbetaling til fiskerne. For 2015 er det en bevilgning på ca. 550 000 kroner til dette formålet, inkludert restmidler fra 2014. De senere år er ordningen gjennomført ved at de som deltar i fangst eller er mottaker av kongekrabbe kan få utbetalt et tilskudd per kg landet kongekrabbe. Tilskuddsordningen har vært gjennomført slik at den har vært avsluttet før oppstart av hovedsesongen for ordinært fiske etter kongekrabbe i det kvoteregulerte området.
Både fiskere og kjøpere har gitt tilbakemeldinger om at tilskuddsordningen særlig de to siste årene har vært et viktig bidrag for å oppnå at noen deltar i det frie fisket i aktuelle perioder. Fiskeridirektoratet mener tilskuddsordningen fortsatt vil kunne være et viktig tiltak for å begrense spredningen. Tilskuddsordningen blir finansiert over budsjettpost kap. 1050 post 75 Tilskudd til næringstiltak i fiskeriene. Videreføring av tilskuddsordningen vil bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettprioriteringene.
Det er så langt ikke registrert at det har skjedd noen spredning nordover ut i Barentshavet, og det synes derfor ikke å være behov for særskilte tiltak nord for det kvoteregulerte området.
Havforskningsinstituttet har vist til at dagens vestgrense er satt til et område der «spredningsflaten» er liten, og at dette er en av hovedårsakene til at det har lyktes å begrense spredningshastigheten. Havforskningsinstituttet mener det vil bli mer utfordrende å begrense spredningen dersom grensen flyttes lenger vestover.
Sett i lys av målsettingen mener Nærings- og fiskeridepartementet at dagens vestgrense fortsatt er det beste valget for å begrense videre spredning av kongekrabbe. Det er ingen andre områder langs finnmarkskysten som peker seg ut som bedre alternativer for å begrense spredningen vestover. Spørsmålet må likevel sees i sammenheng med situasjonen for fiskere i Måsøy kommune. Dette drøftes i meldingens pkt. 5.7.1.
I det kvoteregulerte området skal bestanden forvaltes på en måte som legger til rette for lønnsom næringsaktivitet og sysselsetting.
Minstemålet ble i 2011 redusert fra 137 mm til 130 mm skallengde. Dette innebar at en større del av bestanden ble tilgjengelig for høsting. Havforskningsinstituttet og Fiskeridirektoratet har ved sine vurderinger lagt til grunn at gjeldende minstemål videreføres.
De siste årene har fangstkvantum i det kvoteregulerte området ligget på et relativt stabilt nivå mellom 900 og 1 300 tonn. Ifølge Havforskningsinstituttet har dette vært tett opptil det maksimale utbyttet bestanden i dette området kan produsere (pkt. 4.3 i meldingen). Et høyt beskatningstrykk kan også tenkes å bidra til redusert beitepress fra kongekrabbe på bunnfaunaen i det kvoteregulerte området, og således bidra til en bedre økologisk balanse og stabilitet, også for kongekrabbebestanden.
Et relativt høyt beskatningstrykk synes å fungere godt med gjeldende minstemål lagt til grunn, og det synes derfor naturlig å videreføre denne beskatningsstrategien i det kvoteregulerte området. Det vil likevel være hensiktsmessig at minstemål og beskatningsgrad fortsatt vurderes jevnlig i forbindelse med fastsetting av totalkvoter.
Ordningen med å benytte en del av totalkvoten som tilleggskvoter for skadd krabbe bidrar til å sikre at også denne delen av bestanden utnyttes. Denne ordningen synes å være legitim og godt innarbeidet i næringen, og bør derfor videreføres. Det er også viktig at tildeling av kongekrabber til reiselivsbedrifter kan skje på en smidig måte, slik at ordningen kan bidra til økt lønnsomhet for disse aktørene.
På bakgrunn av Havforskningsinstituttets bestandsundersøkelser og tilrådning fra Fiskeridirektoratet har Nærings- og fiskeridepartementet fastsatt en totalkvote på 1 300 tonn hannkrabber og 50 tonn hunnkrabber for reguleringsåret 2015/2016.
I det kvoteregulerte fisket ble det i 2008 etablert en områdeadgang gjennom en åpen gruppe, i tillegg til videreføring av lukket gruppe. Dette ble gjort av hensyn til de fartøyene i lukket gruppe som ikke var hjemmehørende i Øst-Finnmark, og som ikke kvalifiserer til å delta i åpen gruppe.
Fartøy med adgang til å delta i lukket og i åpen gruppe har fått tildelt like fartøykvoter. Det har imidlertid vært et skille basert på manntallsstatus for fartøyeier. Fartøy med eier på blad B per 1. januar har blitt tildelt hel kvote, mens øvrige fartøy har fått halv kvote. Hensikten har vært å gi dem med fiske som hovednæring større kvote enn dem som har fiske som binæring, basert på prinsippet om at de som er mest negativt berørt av kongekrabbe som bifangst i andre fiskerier, også skal være de som har størst nytte av den. Av de 551 fartøyene som deltok i reguleringsåret 2013/2014, var det 455 fartøy med hel kvote og 96 fartøy med halv kvote.
Det har vært stor misnøye i næringen med at det stadig kommer til nye aktører i åpen gruppe, som fisker kun kongekrabbe. Det reiser spørsmålet om å begrense deltakelsen eller å etablere en ny kvotefordeling som ivaretar aktører som opprinnelig var tenkt tilgodesett. Flere har argumentert med at det bør innføres en form for aktivitetskrav knyttet til andre fiskerier, som vilkår for å delta i kongekrabbefisket eller som grunnlag for kvotefordeling. Næringen har vært positiv til et forslag om en slik kobling til aktivitet i andre fiskerier.
For å oppnå større sammenheng mellom dem som er negativt berørt av kongekrabben i andre fiskerier, kan det være hensiktsmessig med en kvotestige basert på omsetningen av annen fisk, som vist i tabell 5.5 i meldingen. Ved å erstatte dagens modell med en modell for kvotefordeling basert på fartøyets levering av annen fisk, vil man kunne oppnå større profesjonalisering av fisket og en regulering som i større grad bidrar til at denne ressursen forbeholdes dem som er mest berørt av bifangstproblemer med kongekrabbe i andre fiskerier. En slik kvotefordeling vil kunne bidra til å skape mer aktivitet og lønnsomhet i regionen, herunder styrke driftsgrunnlaget og lønnsomheten for de enkelte fartøy, men også styrke grunnlaget for landanlegg og mottaksstasjoner som også er avhengige av annen fisk. Trinnene i en slik modell for kvotefordeling, det vil si kravene til førstehåndsverdi i andre fiskerier, vil måtte vurderes på nytt etter at modellen har virket en tid.
Det ble fra 1. august 2014 innført et vilkår om at fartøyet må være minimum 6 meter for å kunne delta i åpen gruppe i det kvoteregulerte fisket etter kongekrabbe. Dette ble gjort for å sikre at fisket utøves av fartøy som kan drive et selvstendig teinefiske etter kongekrabbe, som sikrer god dyrevelferd ved at fartøy har dekksplass for krabben om bord og som bidrar til å ivareta sikkerheten under utøvelsen av fisket.
En nedre fartøygrense på seks meter vil også redusere risikoen for at små åpne fartøy nyttes som rene kvotefartøy for omskriving av fangst som i realiteten tas med annet større og mer egnet fartøy. Dermed reduseres også behovet for slik kontroll. Det har vært store kontrollutfordringer knyttet til at fangst omskrives.
En nedre fartøygrense på seks meter vurderes å være passende i fisket etter kongekrabbe. Dette vilkåret bør videreføres, samt at en tilsvarende seksmetersgrense også bør innføres i lukket gruppe. Det er ikke behov for å øke den nedre fartøygrensen dersom det innføres ny kvotefordeling basert på omsetning av annen fisk. En slik regulering vil sikre at aktive fiskefartøy tildeles kongekrabbekvoter på et nivå som gir grunnlag for lønnsomhet.
Sametinget har vært kritisk til seksmetersgrensen i kongekrabbefisket, og gitt uttrykk for at dette kan være et skritt i retning av å stenge små fartøy ute fra kommersielt fiske. Fiske med teiner etter kongekrabbe kan imidlertid i liten grad sammenlignes med andre fiskerier som eksempelvis juksa- og linefiske med små fartøy. Det vurderes at dette vilkåret bidrar til nødvendig avgrensing, som også gjør det mulig å videreføre en åpen gruppe i dette fiskeriet. Dette vil også sjøsamiske interesser være tjent med.
Tiltakene bygger i hovedsak på en videreføring av den gjeldende forvaltningspolitikk på området. Det legges ikke opp til noen omfattende endringer i kongekrabbeforvaltningen. Videreføring av det etablerte forvaltningsregimet, men med reguleringer som i større grad tilrettelegger for lønnsomhet, vil innebære samfunnsøkonomiske gevinster. Næring, kystsamfunn og også offentlig forvaltning vil kunne hente ut effektiviseringsgevinster som følge av stabile rammebetingelser over tid.
Forslagene som presenteres i meldingen medfører en videreføring av de økonomiske rammene dagens forvaltningsregime har lagt opp til. En videreføring av en tilskuddsordning som en økonomisk stimulus til aktiv nedfangsting utenfor kvoteregulert område vil fortsatt kreve offentlig bevilgning. Tiltakene som presenteres i meldingen for øvrig legger opp til økt lønnsomhet i kongekrabbefisket og gir en samfunnsøkonomisk gevinst.
I denne meldingen blir det ikke fremmet tiltak som kan ventes å føre til administrative konsekvenser i stort omfang. Tiltak som foreslås er ventet å redusere kontrollutfordringene i kongekrabbefisket, og dermed frigjøre ressurser til annet kontrollarbeid i næringen.
Omlegging av reguleringsåret til oppstart 1. januar vil føre til at reguleringene for dette fiskeriet vil bli behandlet på det årlige reguleringsmøtet i begynnelsen av november, og Havforskningsinstituttet vil måtte komme med sin rapport med bestandsrådgivning og kvoteråd i forbindelse med dette.
Regjeringen vil styrke og videreutvikle fiskerinæringen for å bidra til å sikre lønnsom næringsvirksomhet og en bærekraftig forvaltning av de marine ressursene våre. Dette har mye å si for distriktene. Å lykkes med en god forvaltning av kongekrabbe vil bidra til å sikre en lønnsom næringsvirksomhet og en bærekraftig forvaltning av de marine ressursene våre. Hvis man får til en bedre lønnsomhet i næringen, vil det ha ringvirkninger i de kystsamfunnene som utnytter kongekrabben. Den foreslåtte omleggingen av kvotefordelingssystemet kan komme til å styrke grunnlaget for lokale mottak i det kvoteregulerte området.
Det har vært avholdt konsultasjoner med Sametinget på administrativt og politisk nivå høsten 2014 og vinteren 2015 om innholdet i denne meldingen. Sametinget har fremført at samene har etablerte rettigheter til fiske og andre marine ressurser i kystnære samiske områder, og at samene og andre bosatt ved kysten har rett til fiske på grunnlag av alder tids bruk og lokal sedvane.
Sametinget har overfor departementet fremhevet at det er overordnet viktig å finne frem til ordninger som både på kort og lang sikt kan ivareta det materielle kulturgrunnlaget for samisk kultur, herunder sjøsamisk kultur, gjennom tilrettelegging for og ivaretakelse av samisk nærings- og kulturutøvelse. Dette gjelder også fiske og fangst av kongekrabbe.
Det er i konsultasjonene oppnådd enighet på følgende punkter:
Vestgrensen for det kvoteregulerte området opprettholdes.
Fiskere fra andre kommuner vest for vestgrensen (herunder Måsøy kommune) inkluderes ikke i det kvoteregulerte området.
Fartøy må være rigget og utstyrt for å få fiske kongekrabbe.
Det skilles ikke på åpen og lukket gruppe ved kvotetildeling.
Det skilles ikke på manntallsstatus (blad A og B) ved kvotetildeling.
Det er enighet om at kvotefordelingstabellen skal ha et nedre trinn som starter på 0 kroner i førstehåndsomsetning fra annen fiskeriaktivitet, og at dette vil gi en kvotefaktor på 0,10.
Det er således i konsultasjonene oppnådd enighet om alle tiltak i meldingen, unntatt spørsmålet om nedre lengdegrense for fartøy og inntektskravet for full kvote i den nye kvotefordelingsmodellen.