Til Stortinget

Sammendrag

Stortingsrepresentantene Ingjerd Schou, Helge André Njåstad, Geir S. Toskedal, Ola Elvestuen og Jorodd Asphjell fremmet 7. april 2015 følgende forslag:

«Vedtak til lov

om endringer i lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova)

I

I lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd gjøres følgende endringer:

§ 16 første ledd nytt tredje punktum skal lyde:

For kommunar og fylkeskommunar med parlamentarisk styreform gjeld §§ 14 og 15 likevel for saksframlegg med vedlegg og sakliste til førebuande møte i kommuneråd og fylkesråd der ein ikkje skal gjere vedtak eller leggje fram innstilling.

II

Endringen trer i kraft straks.»

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd Asphjell, Kari Henriksen, lederen Hadia Tajik og Lene Vågslid, fra Høyre, Margunn Ebbesen, Hårek Elvenes, Peter Christian Frølich og Anders B. Werp, fra Fremskrittspartiet, Dagfinn Henrik Olsen og Ulf Leirstein, fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, og fra Senterpartiet, Geir Inge Lien, viser til Dokument 8:85 L (2014–2015) om endring av offentleglova av 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser videre til komiteens høring 12. mai 2015. Flertallet viser også til Sivilombudsmannens uttalelser 11. september 2012 i sak 2011/3431 (Oslo kommune) og 2011/3432 (Bergen kommune), brev av 3. mai 2013 fra Sivilombudsmannen til Oslo og Bergen kommune, svarbrev fra Oslo kommune 23. mai 2013 og Bergen kommune 17. juni 2013. Flertallet viser særlig til Sivilombudsmannens brev til Justis- og beredskapsdepartementet av 5. juli 2013 hvor avsender viser til uenighet om tolkningen av offentleglova § 16 tredje ledd. Ombudsmannen skriver i sitt brev:

«Jeg mener det ikke er dekning i § 16 tredje ledd for den tolkning byrådene har lagt til grunn for sin praksis. Hvilken løsning som bør velges for offentlighet for saker som behandles i byrådene under kommunal parlamentarisme, er et lovgiverspørsmål.

Saken viser at det er behov for en klargjøring av spørsmålet om offentlighet i byrådet under kommunal parlamentarisme. Under henvisning til sivilombudsmannsloven § 11 finner jeg grunn til å underrette departementet om den «mangel» ved loven som her foreligger.»

Flertallet viser til at parlamentarismen på kommune- og fylkesnivå har vært i gradvis utvikling siden 1986. Det er nødvendig med en fortløpende vurdering av om regelverket sikrer en forsvarlig og hensiktsmessig praktisering av slik parlamentarisme. Flertallet viser til at dokument 8:85 L (2014–2015) svarer på oppfordringen fra Sivilombudsmannen om klargjøring fra lovgivers side om praksis knyttet til offentliggjøring av byrådsnotater og byrådskonferanser.

Flertallet viser til at det i en parlamentarisk styrt kommune er byrådet som leder administrasjonen, og at den enkelte fagbyråd er øverste leder for sin byrådsavdeling. I disse kommunene er det byrådet som er øverste ledelse for administrasjonen, og er også det eneste organet med beslutningsmyndighet på tvers av de ulike administrative enhetene i kommunen.

Flertallet mener at åpenhet skal være grunnprinsippet i offentlig forvaltning. I en parlamentarisk styringsmodell må man også ha et fungerende styringssystem med rom for intern koordinering og drøftinger i de forberedende stadiene i saksprosessen. Flertallet viser til at dette er nødvendig for å skape tydelige ansvarsforhold. Interne diskusjoner om politikkutformingen er nødvendig, før saksutredningen er ferdig og saken er klar for politisk behandling. Flertallet understreker at sakene vanligvis er offentlige i en uke før vedtak i byråd eller innstilling til kommunestyre/bystyre blir vedtatt. Flertallet mener at dersom det skal være full offentlighet om de dokumenter som drøftes i byrådskonferansene, blir lukkede byrådsmøter fort illusorisk.

Flertallet mener det er viktig å understreke at det bør være like muligheter for uformelle drøftinger underveis i en sak, uavhengig av om sakene utformes av en rådmann eller et byråd. Som det fremgikk av høringen 12. mai, er det hevet over tvil at byrådet også opptrer med samme funksjon som rådmann. Et byråd må kunne føre interne drøftelser på samme måte som rådmannen kan med sine avdelinger. Dette mener flertallet er viktig for å sikre kvaliteten på saksbehandlingen og notoritet i forvaltningen, på samme måte som for eksempel R-notater er et viktig arbeidsverktøy for at regjeringen skal kunne koordinere sin virksomhet, og gjøre grundige, forsvarlige saksforberedelser.

Flertallet viser til at den tolkning som Sivilombudsmannen gjorde av offentleglova i sin uttalelse 11. september 2012, har medført at en pålegger kommuner med parlamentarisme større grad av offentlighet enn kommuner styrt etter formannskapsmodell. Flertallet understreker at så lenge Stortinget har åpnet for kommunal parlamentarisme, må kommunene og fylkeskommunene sikres arbeidsbetingelser som er tilpasset styringsformen i praksis.

Flertallet finner grunn til å understreke at prinsippet om meroffentlighet vil medføre at også dokumenter som etter denne lovendringen vil falle inn under lovens unntaksbestemmelser, likevel kan gis innsyn i dersom de nærmere vilkår for dette foreligger.

Flertallet viser til at det er fremkommet påstander blant annet i komitéhøringen om at forslaget kan stride imot Grunnloven § 100, femte ledd. Flertallet viser i denne forbindelse til svarbrev fra statsråden datert 21. mai 2015, hvor statsråden blant annet skriver om unntaket fra offentlighetsloven og vilkåret «tungtveiende grunner»:

«Forarbeidene til Grunnloven § 100, både fra Ytringsfrihetskommisjonene, regjeringen og Stortinget, kaster lys over innholdet i dette unntaket. Ved behandlingen av grunnlovsendringen forelå en rekke alternative forslag. I forarbeidene delte Justisdepartementet unntaksalternativene i tre grupper etter hvor strenge formuleringer det var tale om. Det vedtatte alternativet falt i en mellomkategori, gjennom formuleringen ‘tungtveiende grunner’. Mellomkategorien ville ifølge departementet innebære ‘relativt strenge vilkår for unntak’, men det ville være ‘atskillig rom for Stortinget til å presisere hva dette innebærer’, jf. St. meld. Nr. 26 s. 147.»

Flertallet viser til at Stortinget således har atskillig rom til å vurdere enkelte unntak. Flertallet viser videre til at Justis- og beredskapsdepartementet konkluderer med at forslaget ikke strider mot Grunnloven § 100 femte ledd, og deler denne vurderingen.

Flertallet viser til at det i høringen, under henvisning til kommuneloven § 30 tredje ledd, ble stilt spørsmål om hvorvidt også innholdet i møtebok/protokoll fra de forberedende møtene i byråd/kommuneråd/fylkesråd vil være unntatt fra innsyn på samme måte som saklister og saksframlegg med vedlegg. Flertallet understreker at dette lovforslaget medfører at den informasjon som fremgår av saklistene, kan unntas fra offentlighet, der den er oppført i møtebok/protokoll eller liknende.

Flertallet viser til at det for tiden pågår en evaluering av den nye offentlighetsloven som trådte i kraft 1. januar 2009. Evalueringen blir gjennomført av analysefirmaet Oxford Research, og skal være ferdig 30. november 2015. Flertallet viser videre til at hensikten med den nye loven var å gi større innsyn i forvaltningen. Da loven ble vedtatt, ba derfor Stortinget om at loven etter noen år skulle evalueres med henblikk på om intensjonene om mer innsyn har blitt oppfylt. Årets SKUP-konferanse viste at i alt 40 av de 63 innsendte metoderapportene beskrev til dels betydelige problemer med å få tilgang til offentlig informasjon. I noen tilfeller hadde en vesentlig del av dokumentene aldri funnet veier til postjournalene, mens andre dokumenter ble journalført lenge etter at de var sendt. Journalister melder om mange slike eksempler i møte med offentlige virksomheter. Dette er dessverre en situasjon som har vedvart over lengre tid. Flertallet ber regjeringen ta initiativ til at alle offentlige institusjoner og etater gjennomgår reglement og retningslinjer med sikte på å bedre åpenhet og innsyn i offentlig virksomhet.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«I

I lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd gjøres følgende endringer:

§ 16 første ledd nytt tredje punktum skal lyde:

For kommunar og fylkeskommunar med parlamentarisk styreform gjeld §§ 14 og 15 likevel for saksframlegg med vedlegg og sakliste til førebuande møte i kommuneråd og fylkesråd der ein ikkje skal gjere vedtak eller leggje fram innstilling.

II

Endringen trer i kraft straks.»

III

«Stortinget ber regjeringen om å evaluere endringen av offentleglova § 16 første ledd tredje punktum på egnet måte i løpet av tre år.»

«Stortinget ber regjeringen ta initiativ til at offentlige institusjoner og etater gjennomgår reglement og retningslinjer med sikte på å bedre åpenhet og innsyn i offentlig virksomhet.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet gir ikke sin tilslutning til forslaget. Dette medlem mener det er lange tradisjoner i forvaltningen for en åpenhetskultur, som det er viktig ikke å snevre inn. Byråd og fylkesråd er en del av det folkevalgte systemet i kommuner og fylkeskommuner. Hensynet til åpenhet og allmennhetens mulighet til å få kjennskap til prosesser må veie tyngre enn hensynet til byrådets arbeidsform.

Dette medlem mener den foreslåtte lovendringen legger til rette for en lukking av saksbehandlingen i kommunene, og at ubehagelige fakta og faglig usikkerhet kan bli skjøvet under teppet. Dette hensynet blir ivaretatt gjennom gjeldende lovgivning.

Dette medlem vil peke på at offentleglova allerede hjemler muligheten for å unnta saker fra offentligheten, dersom nærmere angitte kriterier er oppfylt.

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

A

vedtak til lov

om endringer i lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova)

I

§ 16 første ledd nytt tredje punktum skal lyde:

For kommunar og fylkeskommunar med parlamentarisk styreform gjeld §§ 14 og 15 likevel for saksframlegg med vedlegg og sakliste til førebuande møte i kommuneråd og fylkesråd der ein ikkje skal gjere vedtak eller leggje fram innstilling.

II

Endringen trer i kraft straks.

B

I

Stortinget ber regjeringen om å evaluere endringen av offentleglova § 16 første ledd tredje punktum på egnet måte i løpet av tre år.

II

Stortinget ber regjeringen ta initiativ til at offentlige institusjoner og etater gjennomgår reglement og retningslinjer med sikte på å bedre åpenhet og innsyn i offentlig virksomhet.

III

Dokument 8:85 L (2014–2015) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Ingjerd Schou, Helge André Njåstad, Geir S. Toskedal, Ola Elvestuen og Jorodd Asphjell om endring av offentleglova (unnta fra innsynsretten byrådsnotater og drøftingsdokumenter til byrådskonferanser og forberedende byråd i kommuner/fylkeskommuner med parlamentarisk styreform) – vedlegges protokollen.

Vedlegget finnes kun i PDF

Oslo, i justiskomiteen, den 2. juni 2015