1. Sammendrag
- 1.1 Innledning
- 1.2 Gjeldende rett
- 1.3 Forslag til lovendringer
- 1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Helse- og omsorgsdepartementet fremmer i proposisjonen forslag til endring av helsepersonelloven § 48 om autorisasjon. Bakgrunnen er at departementet mener det er nødvendig å foreta enkelte tekniske endringer og presiseringer for å tydeliggjøre vilkårene for autorisasjon og presisere departementets hjemmel til å fastsette bestemmelser om gjennomføringen av tilleggskrav og praktisk tjeneste.
Autorisasjonsordningen skal bidra til at autorisert helsepersonell har nødvendige kvalifikasjoner til å inneha en bestemt yrkesrolle. Formålet med autorisasjonsordningen er å bidra til sikkerhet for pasientene og kvalitet i helse- og omsorgstjenesten, samt tillit til helse- og omsorgstjenesten og helsepersonell. I tillegg må autorisasjonsordningen ivareta søkerens rettssikkerhet og behov for forutsigbarhet.
Helsepersonell med utenlandsk utdanning utgjør en betydelig andel av dem som søker og gis norsk autorisasjon. En stor og økende andel helsepersonell har utdanning fra land utenfor EØS-området. På grunn av store variasjoner i innholdet i og gjennomføringen av utdanninger i land utenfor EØS-området, er det særlig krevende å vurdere om disse søkerne har de kvalifikasjonene som forutsettes for å få norsk autorisasjon. For å bidra til at disse søkerne har nødvendige kvalifikasjoner for å kunne utøve yrket i Norge, er det utformet en ny autorisasjonsordning for denne gruppen søkere. I arbeidet med ordningen er det også lagt vekt på søkernes behov for forutsigbarhet.
I høringsnotatet med forslag til ny autorisasjonsordning for helsepersonell utenfor EØS ble det foreslått en videreføring av dagens grunnvilkår om at søkers utenlandske utdanning og kvalifikasjoner skal være jevngode med tilsvarende norsk utdanning.
I jevngodhetsvurderingen skal det i likhet med dagens ordning vurderes om søkers gjennomførte utdanning og eksamen er jevngod med tilsvarende norsk utdanning og eksamen eller om søker har godtgjort at det foreligger nødvendig kyndighet. Denne vurderingen foretas av Statens autorisasjonskontor for helsepersonell (SAK) på grunnlag av framlagt dokumentasjon.
Det er i alt 29 helsepersonellgrupper som er omfattet av autorisasjonsordningen. Hovedvilkåret for autorisasjon er kravet om utdanning/kompetanse. Eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring kan gi rett til autorisasjon.
Etter helsepersonelloven kan utdanningskravene også oppfylles ved at søker har enten utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, eller kan dokumentere nødvendig kyndighet.
Det følger av helsepersonelloven at autorisasjon ikke kan gis helsepersonell som er 75 år eller eldre. Departementet har foreslått å heve aldersgrensen fra 75 år til 80 år i Prop. 74 L (2014–2015) Endringer i helsepersonelloven mv. (endring av aldersgrensen for bortfall av helsepersonells autorisasjon mv. fra 75 til 80 år).
Autorisasjon gis heller ikke til en søker som vurderes som uegnet for yrket. Søker er uegnet om det foreligger forhold som ville medført tilbakekall av autorisasjon. Dette vurderes av SAK dersom SAK har fått opplysninger om forhold som kan indikere at søker er uegnet.
Helsepersonell utdannet i land utenfor EØS må bestå kurs i nasjonale fag for å få autorisasjon som lege, tannlege, sykepleier, hjelpepleier og farmasøyt. For sykepleiere, farmasøyter, leger og tannleger skal kurset også inneholde håndtering av legemidler.
Som EØS-medlem er Norge bundet av yrkeskvalifiseringsdirektivet, og også statsborgere fra Sveits har rett til å få godkjent yrkeskvalifikasjoner. Autorisasjon til denne gruppen er nærmere regulert i en egen forskrift.
Personer med utdanning fra land utenfor EØS har rett til autorisasjon dersom deres eksamen kan godkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, jf. helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav a. Det er ikke nærmere angitt i loven eller forarbeidene hva som skal anses som jevngod eksamen. I praksis er det søkers gjennomførte utdanning som vurderes opp mot den tilsvarende norske utdanningen.
Det er lagt til grunn at det ikke er et krav at utdanningen er helt sammenfallende med den norske i innhold. Det avgjørende for vurderingen er om vedkommende søkers utdanning samlet sett er av en slik kvalitet og et slikt omfang at den må anses faglig jevngod med den aktuelle norske utdanningen.
Dersom SAK er i tvil om søkeren har utdanning som kan anses jevngod med tilsvarende norsk utdanning, ber SAK om sakkyndig råd fra utdanningssektoren. For leger stilles det i slike tilfeller krav om en praktisk og teoretisk fagprøve.
Det følger av helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav c at en søker som har godtgjort å ha nødvendig kyndighet har rett til autorisasjon. Nødvendig kyndighet er dermed et selvstendig grunnlag for autorisasjon. Det er liten veiledning i lov og forarbeider om hva som ligger i nødvendig kyndighet. Den nærmere avgrensningen og fortolkningen av bestemmelsen er utviklet i forvaltningspraksis.
Bestemmelsen er et unntak fra hovedregelen om bestått eksamen i vedkommende fag. Bestemmelsen har blitt benyttet i noen tilfeller for søkere med utenlandsk utdanning og for søkere med norsk utdanning av eldre dato. For søkere med nyere norsk helseutdanning vil det etter forvaltningspraksis bare helt unntaksvis være aktuelt å gi autorisasjon uten at vedkommende har bestått den eksamen som gir rett til autorisasjon etter hovedregelen.
Ved vurderingen av om en søker har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet, tas det utgangspunkt i de kravene som stilles til norsk eksamen/utdanning. Det er i praksis lagt til grunn at søker må ha gjennomført og bestått en helsefaglig utdanning på minst samme nivå som den tilsvarende norske utdanningen også for autorisasjon på dette grunnlaget.
I den foreslåtte § 48 a første ledd presiseres det at det er bestått utenlandsk eksamen som er grunnlag for autorisasjon. Det er også presisert at gjennomført utdanning og bestått utenlandsk eksamen skal sammenlignes med tilsvarende norsk eksamen og utdanning. Dagens bestemmelse er fortolket og praktisert slik at det er søkers utdanning og eksamen som sammenlignes med tilsvarende norsk utdanning og eksamen. Departementet mener dette bør fremgå klarere av lovteksten.
Det er SAK i første instans og Statens helsepersonellnemnd i annen instans som avgjør hvorvidt eksamen er å anse som jevngod med norsk utdanning og eksamen, eller om det er godtgjort nødvendig kyndighet. Det er i praksis lagt til grunn at kravet om jevngodhet ikke innebærer et krav om at utdanningen er helt sammenfallende med den norske utdanningen i innhold. I vurderingen er det avgjørende om vedkommende søkers utdanning samlet sett er av en slik kvalitet og et slikt omfang at den må anses faglig jevngod med den aktuelle norske utdanningen. Det må foretas en helhetsvurdering av utdanningens nivå, varighet og innhold. Vurderingen av om søkerens utdanning og eksamen er jevngod med norsk utdanning og eksamen, alternativt at nødvendig kyndighet er godtgjort på annen måte, vil foretas på grunnlag av innsendte dokumenter.
Det er betydelige forskjeller i utdanningene i land utenfor EØS-området. Dette innebærer at det er særlig utfordrende å vurdere hvorvidt en søker med utdanning fra slike land har de kvalifikasjonene som forutsettes for norsk autorisasjon. Departementet mener derfor det er nødvendig med nærmere regulering av hvilke tilleggskrav som bør stilles for at denne gruppen søkere skal kunne få norsk autorisasjon. Slike krav kan departementet fastsette i forskrift. I høringsnotatet som ligger til grunn for forslagene i proposisjonen, ble det samtidig foreslått ny forskrift om tilleggskrav for autorisasjon for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra land utenfor EØS. Departementet har foreslått at det i forskriften stilles krav om obligatorisk fagprøve for å få autorisasjon som lege, tannlege, sykepleier og helsefagarbeider for søkere med utdanning fra land utenfor EØS. Den obligatoriske fagprøven vil kunne bidra til å avdekke om det er faktiske mangler i søkerens kompetanse, selv om SAK har vurdert at søkerens utdanning og eksamen er jevngod med den norske. Fagprøven vil også bidra til å kunne avdekke om beslutningen om jevngodhet er fattet på grunnlag av falske eller forfalskede dokumenter. Kravet til fagprøve vil dermed kunne bidra til å sikre at helsepersonellet som får autorisasjon har de kvalifikasjonene som forutsettes.
Det et i dag et samarbeid mellom autorisasjonsmyndighetene og utdanningssektoren når det gjelder vurderingen av jevngodhet. I saker der de har behov for utdanningssektorens vurdering av om søkers utdanning oppfyller kravet til jevngodhet, ber SAK om dette. Departementet mener vurderinger fra utdanningssektoren er viktig for å få sakene tilstrekkelig opplyst i de nevnte tilfellene, men mener at utdanningssektorens vurdering ikke kan være bindende for SAK. Dersom utdanningsinstitusjonenes vurdering skulle være bindende, ville det i realiteten innebære en overføring av godkjenningsmyndigheten til utdanningssektoren. Etter helsepersonelloven § 53 er det Helsedirektoratet eller den det bemyndiger som gir autorisasjon. Helsedirektoratet har delegert dette ansvaret til SAK.
Departementet har vurdert om jevngodhetsvurderingen bør gjøres etter at søker har gjennomført kravene i tilleggskravforskriften, eller om vurderingen av jevngodhet bør foretas tidligere.
Departementet mener jevngodhetsvurderingen bør foretas innledningsvis, slik at kun søkere som tilfredsstiller jevngodhetskravet gis anledning til å gjennomføre fagprøve og kurs i nasjonale fag og legemiddelhåndtering. Språkprøven vil kunne tas før jevngodhetsvurderingen.
I høringen har de fleste høringsinstansene støttet departementets forslag om en to-trinns prosess hvor jevngodhetsvurderingen foretas før søkeren fortsetter løpet med å gjennomføre tilleggskravene. SAK og sekretariatet i Statens helsepersonellnemnd mener imidlertid at fagprøven bør foretas før jevngodhetsvurderingen.
Etter departementets vurdering er det flere grunner til å foreta jevngodhetsvurderingen før tilleggskravene gjennomføres. Når jevngodhetsvurderingen er foretatt, vil søker få en avgjørelse hvor det fremgår om utdanningskravet anses oppfylt. De som oppfyller utdanningskravet kan etter det starte løpet med å fullføre tilleggskravene. De som får avslag vil få anledning til å klage på avgjørelsen. Søker vil dermed ikke risikere å gjennomføre kurs som koster tid og penger for så på et senere tidspunkt å få avslag på søknad om autorisasjon fordi jevngodhetsvurderingen konkluderer med at utdanningskravet ikke anses oppfylt. Den foreslåtte ordningen vil etter departementets vurdering bidra til mer forutsigbarhet for søker.
Søkere som får avslag på sin søknad fordi utdanningen ikke anses jevngod med norsk utdanning, kan i noen tilfeller rette opp disse manglene ved kompetansehevende tiltak. Det gis i dag en viss veiledning med hensyn til hvilke mangler som foreligger, men søker må selv finne ut hvordan nødvendig supplerende utdanning og kompetanse kan skaffes. Utfordringen for en del søkere er at det er vanskelig å skaffe den nødvendige kompetansen. For å sikre tilgang til tilstrekkelig personell med rett kompetanse og ta i bruk verdifulle ressurser og arbeidskraft, er det etter departementets oppfatning behov for å vurdere mer målrettede tiltak slik at denne gruppen raskere kan oppnå norsk autorisasjon.
Helsedirektoratet har foreslått at nødvendig kyndighet fjernes som selvstendig grunnlag for autorisasjon. Det foreslås at kunnskaper som er ervervet ved dokumentert tilleggsutdanning eller yrkeserfaring kan vektlegges i vurderingen av om en gjennomført og bestått utenlandsk eksamen er jevngod med tilsvarende norsk utdanning og eksamen.
Det er i praksis lagt til grunn at søker må ha gjennomført og bestått helsefaglig utdanning på tilsvarende nivå også ved vurderingen av om vedkommende har nødvendig kyndighet. Dersom Helsedirektoratets løsning velges, vil yrkeserfaring og tilleggsutdanning kunne vektlegges ved vurderingen av jevngodhet for søkere med utenlandsk utdanning. Kyndighet har imidlertid også blitt benyttet som grunnlag der søker ikke har eksamen i vedkommende fag, men vurderes å ha kyndighet for yrket. Det er for eksempel tilfeller hvor helsepersonell med sykepleierutdanning fra land utenfor EØS ikke anses å ha en jevngod sykepleierutdanning, men som har fått autorisasjon som helsefagarbeider fordi søkerens kvalifikasjoner anses å oppfylle kravet nødvendig kyndighet som helsefagarbeider. Bestemmelsen er også benyttet for søkere uten norsk utdanning i vedkommende fag, men med annen norsk helsefaglig utdanning. Autorisert sykepleier med tilleggsutdanning har etter en konkret og individuell vurdering fått autorisasjon som ambulansearbeider. Departementet mener derfor at vi ikke bør fjerne kyndighet som et selvstendig grunnlag for autorisasjon, men er enig med Helsedirektoratet i at bestemmelsen er vidt utformet og at det kan være behov for å foreta enkelte presiseringer.
I bestemmelsen fremgår det at søker har rett til autorisasjon dersom søker på annen måte har godtgjort å ha nødvendig kyndighet. For den som ikke har eksamen som er jevngod med tilsvarende norsk eksamen, kan tilleggsutdanning og/eller yrkeserfaring veie opp for enkelte mangler i søkerens utdanning. Som nevnt over må imidlertid søker også etter dette alternativet ha bestått eksamen i en helsefaglig utdanning. Etter departementets vurdering bør dette fremgå tydeligere av bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at det i ny § 48 første ledd bokstav d fremgår at søker som har godtgjort å ha nødvendig kyndighet ved bestått eksamen i helsefaglig utdanning, og tilleggsutdanning eller yrkeserfaring, har rett til autorisasjon.
Departementet foreslår videre at det fremgår tydeligere av bestemmelsen at alderskravet og kravet om ikke uegnethet gjelder alle som søker om autorisasjon. Dette innebærer ingen materiell endring. Det er ikke aktuelt at SAK skal foreta en vurdering av egnethet ved behandlingen av autorisasjon. SAK kan imidlertid nekte en søker autorisasjon, dersom det foreligger informasjon som tilsier at søkeren er uegnet. Søker anses uegnet om det foreligger forhold som ville medført tilbakekall av autorisasjon.
Departementet foreslår også å presisere at i de tilfellene departementet har stilt krav om å gjennomføre praktisk tjeneste eller å oppfylle tilleggskrav, vil dette være vilkår for autorisasjon. Disse presiseringene innebærer ingen materielle endringer.
Departementet har i dag en hjemmel til å fastsette tilleggskrav, men det fremgår ikke av bestemmelsen at departementet også kan gi regler om gjennomføringen av fastsatte tilleggskrav. Adgangen til å stille slike krav bør etter departementets vurdering fremgå tydeligere av hjemmelsbestemmelsen. Departementet foreslår derfor at det i ny § 48 a tredje ledd presiseres at departementet kan fastsette bestemmelser om gjennomføringen av tilleggskrav.
Det følger av helsepersonelloven § 48 andre ledd bokstav b at søker må ha gjennomført praktisk tjeneste fastsatt i forskrift gitt av departementet. Departementet mener hjemmelen til å fastsette praktisk tjeneste og til å gi regler om gjennomføringen av slik praktisk tjeneste, bør fremgå klarere av lovbestemmelsen.
Departementet foreslår derfor at departementets hjemmel til å fastsette krav om praktisk tjeneste og bestemmelser om gjennomføringen av slik praktisk tjeneste tas inn i forslaget til § 48 a tredje ledd.
De foreslåtte lovendringene er presiseringer og klargjøring av gjeldende bestemmelser og innebærer dermed ikke økonomiske og administrative konsekvenser.