8. Styring av politiet
Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for den overordnede styringen av politi- og lensmannsetaten. Politidirektoratet har ansvaret for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene og særorganene i henhold til tildelingsbrev, med de begrensninger som følger av at den overordnede faglige ledelsen av straffesaksbehandlingen hører under den høyere påtalemyndighet.
Departementets styring av politi- og lensmannsetaten har vært gjenstand for kritikk. Blant annet er det bemerket at styringen har vært for detaljert, og at det har vært for mange mål. Det er nå laget en ny målstruktur der antall mål er redusert fra 52 i 2013 til 10 i 2015. De nye hovedmålene er basert på politiske prioriteringer og en vurdering av utfordringene i sektoren. Målene dekker således ikke alle etatens oppgaver, men gir en klarere prioritering. Det er færre styringsparametere og resultatkrav i tildelingsbrevet for 2015 enn for de foregående år.
Virksomheten i politi- og lensmannsetaten er i stor grad regelstyrt. Bakgrunnen for dette er blant annet at mange av politiets gjøremål etter sin art krever hjemmel i lov, og at de straffeprosessuelle gjøremålene er definert gjennom regelverket. Krav til lovhjemmel og rettssikkerhet tilsier at etaten også fremover i stor grad vil bli styrt gjennom rettsregler.
Etter loven utnevnes politimestre av Kongen i statsråd på åremål for et tidsrom av inntil seks år. Visepolitimestre utnevnes som embetsmenn uten åremål. Assisterende politidirektør og særorgansjefene (unntatt sjef Økokrim) beskikkes av Kongen i statsråd på åremål for et tidsrom av inntil seks år. Sjef Økokrim er også førsteadvokat, og utnevnes av Kongen i statsråd. Ledige stillinger innenfor disse gruppene (unntatt visepolitimestre) utlyses av Politidirektoratet, som også foretar intervjuer og sender saken til departementet med forslag til tilråding om hvem som skal utnevnes eller beskikkes.
Gruppen av politimestre og ledere for særorganene er et av politidirektørens viktigste verktøy, og politidirektøren vil normalt være den som har de beste forutsetningene for å vurdere hvilke egenskaper den nye lederen bør ha. Isolert sett taler dette for at Politidirektoratet bør få ansettelsesmyndighet. På den annen side vil en slik endring i prinsippet innebære større avstand mellom ansvarlige politiske organer og politiet. For spørsmålet om fullmakt til å ansette politimestre og enkelte andre politiledere kommer det inn et ytterligere element, nemlig at det er en forutsetning for at de fortsatt kan være embetsmenn, at de utnevnes av Kongen i statsråd. Etter departementets syn har disse politiledernes status som embetsmenn verdi, ikke minst ved at den styrker grunnlaget for uavhengighet og integritet i politiets påtalearbeid. Både det som nå er sagt, og det forhold at politimestrene og ledere for særorganer er underlagt riksadvokaten i straffesaksbehandlingen, taler for å beholde dagens ordning med statsrådsbehandling. Reelt sett har Politidirektoratet innflytelse gjennom sin rolle i forberedelsen av utnevningen eller beskikkelsen.
Departementet går etter dette inn for at politimestre fortsatt skal utnevnes av Kongen i statsråd. Politidirektør og assisterende politidirektør beskikkes av Kongen i statsråd. Både politidirektør og politimester skal beskikkes eller utnevnes på åremål på seks år, med mulighet for to perioder (etter utlysning).
Departementet vil ta initiativ til å endre ordningen vedrørende visepolitimestre, slik at også disse utnevnes på åremål.
Det er nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra departementet og Politidirektoratet som skal gjennomgå de to organenes roller, ansvar og samarbeidsrutiner. Formålet med arbeidet er å bidra til en felles forståelse av hva ansvaret og oppgavene går ut på, en hensiktsmessig og avklart ansvars- og oppgavedeling, ryddighet i relasjoner, styringslinjer og kommunikasjonskanaler, å avstemme roller og ansvar, og å oppnå en bedre styringspraksis. Arbeidsgruppen skal etter planen avgi sin rapport i løpet av 2015.
Komiteen viser til at politiet er undergitt demokratisk kontroll, med justis- og beredskapsministeren som konstitusjonelt ansvarlig for virksomheten. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for den overordnede styringen av politi- og lensmannsetaten, mens Politidirektoratet har ansvaret for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene og særorganene i henhold til tildelingsbrev, med de begrensninger som følger av at den overordnede faglige ledelsen av straffesaksbehandlingen hører under den høyere påtalemyndighet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, peker på at Politidirektoratet nå skal lede og gjennomføre en svært omfattende endringsprosess i norsk politi. Flertallet vil understreke at det i politiet er mange dyktige ledere, fagpersoner og motiverte medarbeidere. Flertallet understreker videre at Politidirektoratet dermed har en betydelig kompetanse å bygge denne viktige endringsprosessen på.
Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, vil peke på at departementets styring av politi- og lensmannsetaten har vært gjenstand for kritikk både fra Gjørv-kommisjonen og av Politianalyseutvalget. Blant annet er det bemerket at styringen har vært for detaljert, og at det har vært for mange mål. Gjørv-kommisjonen har pekt på at det ikke er oppnådd et tydelig skille mellom den faglige og politiske ledelsen av politiet, og på manglende samsvar mellom mål, prioriteringer, ressurser og oppgaver. Dette flertallet viser videre til Politianalyseutvalget som har uttalt at det etter utvalgets syn er nødvendig å forbedre dagens styring av politiet for å kunne oppnå en best mulig oppgaveløsning og utvikling av etaten. Utvalget påpekte at styringen i dag er preget av å være ufullstendig, hendelsesstyrt og kortsiktig, og at departementet og Politidirektoratet må utøve en mer langsiktig og helhetlig strategisk styring.
Dette flertallet vil understreke viktigheten av å gi politiet større faglig frihet under ansvar for å sikre Politidirektoratet den nødvendige beslutningsmyndighet til å drive mer langsiktig og helhetlig strategisk styring. Styringen av etaten skal fra departementets side være basert på tillit, og med vekt på mindre grad av detaljstyring.
Dette flertallet merker seg at det organisatoriske forholdet mellom departementet, PST og politidirektoratet videreføres som i dag.
Dette flertallet viser til at hovedmålene for justis- og beredskapssektoren fra og med budsjettåret 2015 er endret av departementet. Det er nå laget en ny målstruktur der antall mål er redusert fra 52 i 2013 til 10 i 2015. De nye hovedmålene er basert på politiske prioriteringer og en vurdering av utfordringene i sektoren. Dette flertallet er positiv til at det nå settes færre og tydeligere mål enn tidligere.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil understreke politiets samfunnsoppdrag, deres rolle i å beskytte både enkeltmenneskene og demokratiet, samt deres særskilte rolle som den eneste institusjonen i fredstid som kan bruke makt. I sum handler dette om at politiet er samfunnsbærere, og derfor må også samfunnet ta stilling til hovedlinjene i hvordan politiet blir styrt og ledet.
Disse medlemmer påpeker at det er viljen til å se politiet inn i den samfunnsmessige konteksten politiet befinner seg i som viser verdsettelse av politiets arbeid. Å løsrive politiet fra denne konteksten, ved å legge mindre vekt på det demokratiske og skyve mer av ansvaret nedover til Politidirektoratet, gjør ikke det.
Disse medlemmer viser til at det er nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra departementet og Politidirektoratet som skal gjennomgå de to organenes roller, ansvar og samarbeidsrutiner, og vil påpeke at de to første delene: «roller» og «ansvar» burde være omtalt og avklart i politireformen, da dette er rent prinsipielle forhold. Spørsmål om «samarbeidsrutiner» er av mer praktisk art, og tilfaller departementet å ta stilling til sammen med direktoratet.
Disse medlemmer mener det er behov for en politisk avklaring knyttet til i hvilken retning Politidirektoratet skal utvikle seg fremover.
Disse medlemmer merker seg svaret fra justis- og beredskapsministeren til Dokument 15:129 (2014–2015), der han blir spurt i hvilken grad det nye situasjonssenteret i Politidirektoratet er ment å ha en operativ rolle. Der svarer statsråden blant annet at:
«Politidirektoratet kan gjennom sitt situasjonssenter både yte hjelp til, men også overprøve operative avgjerder i det einskilde politidistrikt.»
Disse medlemmer mener at dette viser en utvikling i mer operativ retning for Politidirektoratet, og vil minne om at Gjørv-kommisjonen eksplisitt anbefalte at en eventuell nasjonal politioperativ sentral ikke burde legges til Politidirektoratet, da sistnevnte heller bør fokusere mer på faglig og administrativ ledelse. Det ville vært mer hensiktsmessig om den operative rollen ble tillagt for eksempel Oslo politidistrikt, og var skalerbar, slik at den kan tas i bruk ved en katastrofe, og da er bemannet av personer som har tilstrekkelig mengdetrening fra små og store hendelser i hverdagen til å også treffe de beste beslutningene i krise.
Disse medlemmer mener det er kritikkverdig at slike forhold ikke er omtalt, diskutert eller avklart i politireformen.
Disse medlemmer mener at Politidirektoratet fremover bør styrkes til å løse sine kjerneoppgaver, som bør være å understøtte distriktene, faglig og administrativt, slik at distriktene selv kan løse de nødvendige praktiske og operative oppgaver best mulig. PODs rolle bør avgrenses mot at de overtar og overprøver distriktenes operative arbeid.
Disse medlemmer noterer seg at Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 1 S (2014–2015) foreslo endret målstruktur. Der står det at «justis- og beredskapssektoren i 2013 hadde 52 hovedmål og delmål». Det kan fremstå som man har valgt å regne mål og delmål under ett, for å komme opp med et høyest mulig tall, i kontrast til det nye tallet 10.
Disse medlemmer vil påpeke at det presise tallet for overordnede mål før 2015-budsjettet er 8, ikke 52.
Disse medlemmer registrerer at presisjonsnivået for de nye 10 målene er som for de tidligere 8 overordnede målene, f.eks. målet om «kunnskapsbasert forebygging» eller «redusere sårbarhet i samfunnet», noe som vil påkreve ytterligere presisering for at de skal ha funksjonell verdi. Dette er det grunn til å tro at departementet da vil overlate til direktoratet, med den konsekvens at antall mål reelt sett øker.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener Politidirektoratets rolle er for uklar. Det er en betydelig svakhet med reformen at deres rolle ikke er vurdert og definert. Dette medlem vil påpeke at direktoratet har vokst kraftig, hva gjelder antall ansatte, de siste årene. Dette er skjedd uten at man har evaluert hvorvidt direktoratet fyller sin rolle.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at Politidirektoratets hovedoppgaver er etatsstyring og faglig ledelse, derunder har Politidirektoratet et helhetlig ansvar for strategisk fagutvikling, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene og politiets særorganer.
Politidirektoratets oppgaver innebærer å:
1. Gi faglig og administrativ støtte til politidistriktene.
2. Sikre likeverdige polititjenester i hele landet så langt det er mulig.
3. Stille ambisiøse og realistiske krav og forventninger til distriktenes tjenesteproduksjon.
4. Sørge for erfaringslæring på tvers av distriktsgrensene.
5. Iverksette nødvendige tiltak når enkelte politidistrikt underpresterer.
Flertallet vil understreke at Politidirektoratets rolle er å lede og samordne politiet innenfor de rammer storting og regjering setter opp, ikke å utvide disse rammene ved å tilta seg flere oppgaver. Flertallet er kjent med at det er nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Justisdepartementet og Politidirektoratet som skal gjennomgå de to organers roller, ansvar og samarbeidsrutiner. Flertallet forutsetter at vesentlige endringer eller eventuelle nye oppgaver til Politidirektoratet skal skje som en følge av et politisk vedtak.
Flertallet viser til at politiets samlede ressurser skal prioriteres slik at de i størst mulig grad bidrar til tjenesteproduksjon i nærmiljøene og politidistriktene, og ikke sentraliseres.
Flertallet viser videre til at Politidirektoratets viktigste oppgave er å gi faglig og administrativ støtte til politidistriktenes arbeid, slik at de kan løse oppgavene selv. Flertallet understreker hovedlinjene for norsk politi hvor det operative ansvaret ligger i politidistriktene og særorganene.
Flertallet viser til Gjørv-kommisjonens anbefaling nr. 17 der det står:
«Det bør etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo, for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt».
Flertallet mener det er avgjørende at det er klare og tydelige retningslinjer for hvordan nasjonale kriser skal håndteres. Flertallet ber regjeringen i løpet av 2015 legge frem en sak for Stortinget med forslag om nasjonal kriseledelse, og klargjøre roller og ansvar, samt avklare hvordan regjeringen vil forholde seg til Gjørv-kommisjonens anbefaling om en skalerbar nasjonal operasjonssentral. Flertallet mener at en eventuell nasjonal operasjonssentral er noe mer og noe annet enn situasjonssenteret i Politidirektoratet.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen i løpet av 2015 legge frem en sak med forslag om nasjonal kriseledelse, og klargjøre roller og ansvar, samt avklare hvordan regjeringen vil forholde seg til Gjørv-kommisjonens anbefaling om en skalerbar nasjonal operasjonssentral.»
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke på at det de siste årene har vært en kraftig vekst i antall stillinger i politiet. Dette er også høyt betalte stillinger. Det er videre svært alvorlig med den store konsulentbruken direktoratet benytter seg av. Dette har skjedd uten at det har skjedd en bedre måloppnåelse eller bedrede resultater. Dette medlem konstaterer at Politidirektoratet ikke har funnet sin rolle i politiorganisasjonen.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme egen sak om Politidirektoratets fremtidige rolle.»
Komiteen merker seg at politimestre fortsatt skal utnevnes av Kongen i statsråd. Politidirektør og assisterende politidirektør beskikkes av Kongen i statsråd. Både politidirektør og politimester skal beskikkes eller utnevnes på åremål på seks år, med mulighet for to perioder. Komiteen merker seg videre at departementet vil ta initiativ til å endre ordningen vedrørende visepolitimestre, slik at også disse utnevnes på åremål.
Komiteen mener at disse politiledernes status som embetsmenn er en selvstendig verdi. Den styrker grunnlaget for uavhengighet og integritet i politiets påtalearbeid. Samtidig er behovet for Politidirektoratets innflytelse sikret gjennom den rollen de har i forberedelsen av utnevningen og beskikkelsen.
Komiteens medlem fra Senterpartiet savner en vurdering fra departementet hvorvidt politimestrene også i fortsettelsen bør utnevnes på åremål, ikke fast embete som domstolledere, dommere m.m. Dette medlem mener man de siste årene har sett en tendens til at politimestrene ikke har den tilstrekkelige uavhengighet, og at man er mer tilbakeholden med å målbære kritiske refleksjoner av frykt for ikke å få fornyet åremål. Dette er en uheldig utvikling. Dette medlem vil påpeke at for å utvikle fremtidens politi trenger man åpenhet og sterke ledere.
Komiteen viser til det to-sporede systemet med påtalemyndighet i politiet som innebærer at politidistriktene er underlagt to styringslinjer; riksadvokat og statsadvokat i faglige spørsmål som gjelder straffesaksbehandlingen, og departementet og Politidirektoratet for det meste av den øvrige virksomheten.
Komiteen viser til at systemet med påtalemyndighet integrert i politiet legger til rette for et nært samspill mellom etterforskning og påtale under straffesaksbehandlingen. I tillegg sikrer systemet med påtalemyndigheten i politiet en politisk uavhengig straffesaksbehandling. God samhandling, god ledelse og en hensiktsmessig organisering er vesentlig for å oppnå forbedringer på dette området.
Komiteen merker seg at det skal foretas en utredning av om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse. Komiteen viser til at målet med utredningen ikke er å endre det integrerte to-sporede system.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at nødvendige endringer i påtalemyndigheten kan gjennomføres uavhengig av arbeidet med nærpolitireformen.