2. Bakgrunn for proposisjonen
- 2.1 Sammendrag
- 2.2 Komiteens merknader
I punkt 2 i proposisjonen foretar departementet en gjennomgang av sentrale rapporter fra eksterne utvalg samt politiets eget endringsarbeid. Det fokuseres særlig på det utviklingsarbeidet som er gjort etter angrepene 22. juli 2011. Det redegjøres også for høringen om NOU 2013 Et politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at Politidirektoratets rapport om bemannings- og kompetansebehov i politiet, «Politiet mot 2020», ble utarbeidet på bakgrunn av et forslag fra representanten André N. Skjelstad, på vegne av Venstre, ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver:
«Stortinget ber Regjeringen etter evalueringen av politireformens fase 2 i 2007 komme tilbake med en samlet vurdering av behovet for tilgang på personell i et lengre tidsperspektiv.»
Flertallet viser til at rapporten ble lagt frem i mai 2008. Komiteen viser videre til at Politidirektoratet anbefalte en økning i politiets bemanning fra datidens nivå på 1,8 politiårsverk per 1 000 innbyggere til 2,0 per 1 000 innbyggere i år 2020. Det ble forutsatt at dette var landsgjennomsnittet, ikke tall som var relevante for hvert enkelte politidistrikt. Flertallet viser til at målet om en slik økning i politiårsverk har fått bred politisk tilslutning.
Flertallet viser til at Stortinget flere ganger har behandlet ulike forslag om utredninger som skal øke kunnskapen om hvordan politiet bør videreutvikles og rustes for fremtiden, samt forslag til konkrete forbedringer av politiet. Eksempelvis nevnes:
Representantforslag fra stortingsrepresentantene Erna Solberg, Elisabeth Aspaker, Linda C. Hofstad Helleland og André Oktay Dahl om en politistudie for å kunne definere og bygge en større politistyrke i kampen mot kriminalitet i nærmiljøet, på nasjonalt plan og på tvers av landegrenser Dokument nr. 8:92 (2007–2008)
Representantforslag fra stortingsrepresentantene Odd Einar Dørum, Vera Lysklætt, Anne Margrethe Larsen og André N. Skjelstad om 3 000 nye stillinger i politiet Dokument nr. 8:51 (2007–2008)
Representantforslag fra stortingsrepresentantene Siv Jensen, Jan Arild Ellingsen, Jørund Rytman og Øyvind Korsberg om forslag til tiltakspakke for å møte bemanningskrisen i politiet Dokument nr. 8:15 (2008–2009)
Representantforslag fra stortingsrepresentantene Jan Arild Ellingsen, Solveig Horne og Thore A. Nistad om ikke å innføre den planlagte forskrift om regulering av politiets arbeidstid Dokument nr. 8:35 (2008–2009)
Representantforslag fra stortingsrepresentantene Erna Solberg, André Oktay Dahl, Anders B. Werp, Linda C. Hofstad Helleland, Sylvi Graham og Lars Myraune om bevaring av nærpolitimodellen og gjennomføring av en bredt anlagt politistudie Dokument 8:157 S (2009–2010)
Representantforslag fra stortingsrepresentantene André Oktay Dahl, Anders B. Werp, Ingjerd Schou, Linda C. Hofstad Helleland, Elisabeth Aspaker og Michael Tetzschner om nasjonal strategi for økt og bedre bruk av sivil kompetanse i politiet Dokument 8:155 S (2009–2010)
Representantforslag fra stortingsrepresentantene Hans Olav Syversen, Kjell Ingolf Ropstad og Laila Dåvøy om tiltak for økt trygghet i byene Dokument 8:49 S (2010–2011)
Representantforslag fra stortingsrepresentantene André Oktay Dahl og Anders B. Werp om bedre evaluering av ekstraordinære hendelser i politiet, som grunnlag for utvikling av ny kunnskap og styrket terrorberedskap Dokument 8:15 S (2011–2012)
Representantforslag fra stortingsrepresentantene Erna Solberg, André Oktay Dahl, Anders B. Werp, Svein Harberg og Siri A. Meling om en bredt anlagt politistudie og økt samfunnssikkerhet Dokument 8:3 S (2011–2012)
Representantforslag fra stortingsrepresentantene Per Sandberg, Hans Frode Kielland Asmyhr, Åse Michaelsen og Ulf Leirstein om innføring av stillingsgaranti for politistudenter som har bestått Politihøgskolen Dokument 8:97 S (2012–2013)
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at daværende justisminister Knut Storberget i 2010 varslet at Justis- og politidepartementet hadde gitt i oppdrag til POD å utrede grunnlaget for en resultatreform i politi- og lensmannsetaten frem mot 2013. Stortinget ble informert om at utredningen skulle danne grunnlaget for en stortingsmelding om videreutviklingen av politiet, og at meldingen ville bli lagt frem i 2011. På grunn av terrorangrepet 22. juli 2011 ble stortingsmeldingen ikke sluttført fra departementet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at det sentrale for politireformen er hvordan reformen skal gjennomføres og målene nås. Når komiteens flertall likevel prioriterer å vise til egne tidligere representantforslag som er mer eller mindre relevante, og mer eller mindre ivaretatt av regjeringen, ser disse medlemmer seg nødt til å balansere historiefortellingen.
Disse medlemmer viser til at regjeringen Stoltenberg II iverksatte mange tiltak for å forbedre politi- og beredskapsarbeidet. For eksempel:
Meld. St. 21 (2012–2013) om Terrorberedskap. Meldingen svarte både på de 31 anbefalingene til 22. juli-kommisjonen og de 14 vedtakene fra Stortingets behandling av innstillingen til Den særskilte komité.
Meld. St. 29 (2012–2013) om Samfunnssikkerhet, for å sikre samfunnets grunnleggende funksjonsevne når alvorlige hendelser inntreffer.
Meld. St. 7 (2010–2011) Kampen mot organisert kriminalitet – en felles innsats. Stortingsmelding for en mer helhetlig tilnærming i kampen mot organisert kriminalitet.
Meld. St. 15 (2012–2013) Forebygging og bekjempelse av vold i nære relasjoner. Et landsdekkende apparat for dem som lever et liv i frykt med vold er på plass.
La fram handlingsplan mot vold i nære relasjoner i 2012.
NOU 2013: 9. Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer – Politianalysen. Bestilte og mottok en gjennomgang av norsk politi.
Prop. 91 L (2009–2010). Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) Felles ansvar for vern av sivilbefolkningen. Loven skal verne befolkningen best mulig mot kriser både i fredstid og krigstid. Loven har blant annet krav om at kommunene skal gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser og utarbeide kommunale beredskapsplaner.
Brann- og redningsetaten. Satte ned en arbeidsgruppe som så på hvordan de samlede ressursene i brann- og redningsetaten kan utnyttes best mulig. Gruppen leverte sin rapport «Rapport fra arbeidsgruppe som har vurdert brann- og redningsvesenets organisering og ressursbruk. Brannstudien.» i desember 2013. Regjeringen Solberg har fortsatt ikke lagt frem saken til behandling.
Besluttet etablering av nasjonal politioperativ sentral og igangsatte dette arbeidet. Økte bemanningen og kompetansen på politiets operasjonssentraler, styrket politiets evne til å håndtere store hendelser og sørget for nytt utstyr og materiell.
Besluttet lokalisering og igangsatte prosjektering for et nytt nasjonalt beredskapssenter for politiet der blant annet Beredskapstroppen og politihelikoptrene skulle samles. Regjeringen Solberg har likevel ikke igangsatt bygging enda.
Igangsatte en milliardinvestering i nye redningshelikoptre.
Etablerte døgnkontinuerlig tilstedevakt med lege på Banak, Bodø, Ørland og Rygge og gjennom å etablere et detasjement på Florø.
Etablerte felles kontraterrorsenter mellom PST og forsvarets E-tjeneste og samordnet risiko- og trusselvurdering.
Styrket beredskapen på Svalbard.
Styrket den felles forebyggende innsatsen med handlingsplanen «Felles trygghet – felles ansvar» i 2010. Dette var landets første handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme.
La fram den kriminalitetsforebyggende handlingsplanen «Gode krefter» med 35 tiltak for økt trygghet i 2009.
La fram handlingsplan mot økonomisk kriminalitet (2011).
Styrket budsjett for politi og påtalemyndigheten. Fra 2005 til 2013 økt budsjettet med om lag 65 pst. (32 pst. reelt). Bevilgningen ble økt fra 8,22 mrd. kroner til 13,6 mrd. kroner (5,4 mrd. nominelt, 2,6 mrd. reelt).
I tillegg ble det sørget for til sammen 1,5 mrd. kroner på justis- og beredskapsbudsjettet til oppfølgingen etter terroren 22. juli 2011. For å kunne følge opp strategien mot terror raskt, økte bevilgningene til nye beredskapstiltak med ytterligere 109 mill. kroner i 2013.
Styrket Politiets sikkerhetstjeneste. Mer enn doblet bevilgningene i perioden 2005–2013.
Tilførte Økokrim 31 stillinger og Oslo politidistrikt 17 stillinger til innsats mot økonomisk kriminalitet. Økoteamene i politidistriktene fikk 10 stillinger.
Styrket voldtektsgruppen ved Kripos med 16 årsverk til voldtektsgruppa i regjeringsperioden. Gruppa ble et nasjonalt kompetansesenter for oppklaring av seksualforbrytelser.
Økte opptaket til Politihøgskolen til 720 studenter i 2013 – fra 432 i 2007.
Økte politibemanningen. Det var over 2 000 flere årsverk i politi- og påtalemyndigheten i oktober 2012 enn da regjeringen Stoltenberg tiltrådte høsten 2005.
Etablerte ti barnehus slik at enda flere barn utsatt for vold og overgrep skal få hjelp, omsorg og behandling.
Familievoldskoordinatorer og egne team. Pålagt alle politidistrikter å ha minst en familievoldskoordinator i full stilling, som også skal koordinere saker med seksuelle overgrep. Etablerte egne team i de største politidistriktene
Nytt avlyttingssikkert nødnett for politiet og beredskapsetatene.
Frivillige får utstyr og tilgang til nødnett.
Ny riksalarm og distriktsalarm.
Pilotprosjekt med ett felles nødnummer og felles nødsentraler.
Gradert samband i departementene.
Styrket spesialstyrkenes evne til å bistå politiet med å løse kontraterroroppgaver.
Mobile vinningskriminelle. Fikk på plass en egen innsatsstyrke ved Kripos for å bekjempe mobile vinningskriminelle.
Besluttet at treningstiden for politi med våpengodkjenning økes med åtte timer øremerket «skyting pågår»-situasjoner. Fikk på plass politiråd i nærmere 400 kommuner over hele landet.
Klargjorde retningslinjene for politiets bruk av redningshelikoptrene.
Objektsikring. Økte budsjettet til NSM i 2013 med 4 mill. kroner for å styrke arbeidet med veiledning om virksomhetenes ansvar for egenbeskyttelsestiltak og objektsikring. Bedret evne til å håndtere dataangrep. Ga NorCERT (Norwegian Computer Emergency Response Team) nye lokaler og bedre utstyr. Senteret har doblet kapasiteten.
Etablert sivilt situasjonssenter og styrket den sentrale kriseledelsen i departementet.
Samlet ansvaret for IKT-sikkerhet i sivil sektor i Justis- og beredskapsdepartementet.
Forskning på samfunnssikkerhet og beredskap. Startet et nytt forskningsprogram i regi av Norges forskningsråd (SAMRISK II).
Studie i krisehåndtering. Det er etablert studie for Nasjonal beredskap og krisehåndtering i samarbeid mellom Politihøgskolen og Forsvarets Høgskole. Studiet startet høsten 2012.
Strategisk styring av politiet. Ga politiets ledelse større handlingsrom ved å gi færre og tydeligere mål.
Ledelsesutvikling i politiet. Satt i gang et endringsprogram i Politidirektoratet for å forsterke kompetansen og gjennomføringskraften hos politiet.
Igangsatte et omfattende arbeid for å modernisere alle politiets IKT-systemer.
Gjennomførte i 2012 den fjerde voldsmålingen for å sikre offentlig oppmerksomhet rundt den volden som ofte omtales som «skjult».
Politiet ble gitt bedre verktøy for å hindre partnerdrap. Ga alle politidistrikt et verktøy som forebygger partnerdrap (SARA).
Kriseinfo.no. Det er etablert en portal som formidler viktig informasjon fra myndighetene til befolkningen før, under og etter kriser.
Disse medlemmer viser til at det primære bakteppet for politireformen er to dokumenter: NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen og NOU 2013:9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer.
Komiteen viser til at 22. juli-kommisjonen ble oppnevnt for å gjennomgå og trekke lærdom fra angrepet på regjeringskvartalet og massakren på Utøya 22. juli 2011. Kommisjonens medlemmer hadde variert bakgrunn, blant annet fra politiet, etterretningstjenesten, akademia og forskning, påtalemyndigheten og domstolene, privat næringsliv, frivillige organisasjoner mv. For å bistå kommisjonen ble det engasjert et eget sekretariat. Kommisjonen leverte sin rapport, NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen, til statsminister Jens Stoltenberg 13. august 2012.
Komiteen viser videre til kommisjonens hovedfunn i rapporten:
«Angrepet på regjeringskvartalet 22. juli kunne ha vært forhindret gjennom effektiv iverksettelse av allerede vedtatte sikringstiltak.
Myndighetenes evne til å beskytte menneskene på Utøya sviktet. En raskere politiaksjon var reelt mulig. Gjerningsmannen kunne ha vært stanset tidligere 22. juli.
Flere sikrings- og beredskapstiltak for å vanskeliggjøre nye angrep og redusere skadevirkningene burde ha vært iverksatt 22. juli.
Helse- og redningsarbeidet ivaretok de skadde og pårørende i akuttfasen på en god måte.
Regjeringens kommunikasjon til befolkningen var god. Departementene maktet å videreføre sitt arbeid på tross av skadene.
Med en bedre arbeidsmetodikk og et bredere fokus kunne PST ha kommet på sporet av gjerningsmannen før 22. juli. Kommisjonen har likevel ikke grunnlag for å si at PST dermed kunne og burde ha avverget angrepene.»
Komiteen vil også fremheve at kommisjonen «observerte at enkelte grunnleggende forutsetninger er avgjørende for etatenes prestasjoner. Der det sviktet, skyldes det primært at:
Evnen til å erkjenne risiko og ta lærdom av øvelser har vært for liten.
Evnen til å gjennomføre det man har bestemt seg for, og til å bruke planene man har utviklet, har vært for svak.
Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull.
Potensialet i informasjons- og kommunikasjonsteknologi har ikke vært godt nok utnyttet.
Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og treffe tiltak for å oppnå resultater har vært utilstrekkelig.
Etter kommisjonens mening handler disse lærdommene i større grad om ledelse, samhandling, kultur og holdninger – enn mangel på ressurser, behov for ny lovgivning, organisering eller store verdivalg».
Komiteen viser til at kommisjonen skriver følgende som sin hovedkonklusjon:
«Kommisjonens oppfatning er at det som grunnleggende skilte det som gikk godt fra det som gikk dårlig 22. juli, i hovedsak var knyttet til holdninger, kultur og lederskap, og hvordan mennesker og organisasjoner utøvet den myndighet de var gitt. Etter vårt syn har Storting og regjering gjennom stortingsmeldinger og sentrale lovverk på samfunnssikkerhetsområdet foretatt rimelige avveininger mellom åpenhet og sikkerhet og på de fleste områder stilt opp fornuftige ambisjoner for sikkerhetsnivået i samfunnet. Utfordringen ligger i å skape bedre samsvar mellom ord og handling.»
Komiteen viser videre til at kommisjonen presenterte 31 anbefalinger, tematisk fordelt slik:
Tiltak på nasjonalt nivå
Endringer i straffebestemmelser
Tiltak i politiet
Tiltak i Forsvaret
Tiltak i helsevesenet
Tiltak knyttet til redningsetatene
Tiltak knyttet til sikkerhets- og etterretningstjenestene
Komiteen viser til utvalget som utarbeidet NOU 2013:9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer – Politianalysen, ble nedsatt den 8. november 2012. Utvalgets mandat var å analysere utfordringene i norsk politi. Analysen skulle peke på forslag til forbedringspunkter og tiltak for å legge til rette for bedre oppgaveløsing og mer effektiv ressursbruk i politiet. Komiteen viser til at utvalget var samlet om utredningen og de anbefalinger som ble fremmet.
Komiteen viser til at utvalget understreket følgende om utfordringene og mulighetene for politiet:
«Politiet er i dag under et betydelig endringspress. Grunnleggende utviklingstrekk i samfunnet utfordrer den norske politimodellen og stiller nye krav til hva som er en god polititjeneste. Utvalget mener at politiet ikke i tilstrekkelig grad er organisert, styrt og ledet for å møte denne utviklingen. Den underliggende årsaken til dagens utfordringer er etter utvalgets vurdering todelt. På den ene siden har ikke politiet fått de rammevilkår som er nødvendige for å kunne styre, lede og utvikle virksomheten på en måte som best mulig svarer til oppgavene. På den annen side har heller ikke politiet evnet å utnytte de muligheter som faktisk finnes. For å utvikle et bedre og mer effektivt politi i fremtiden må politiet gis større handlingsrom til å organisere, styre og lede virksomheten. Samtidig må politiets egen evne til å gjøre nettopp dette også forbedres.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser videre til at utvalget fremhever politiets behov for å konsentrere seg om kjerneoppgavene, nødvendigheten av økt spesialisering for å forbedre kvaliteten på oppgaveløsningen, samt oppmerksomhet om læring og utvikling i hele organisasjonen. Samtidig må politiet styrke sin nærhet og tilstedeværelse der befolkningen bor, med en polititjeneste som oppfyller forventingene til faglig dyktighet innen forebygging og etterforskning, beredskap og tilgjengelighet. Flertallet legger stor vekt på at utvalget mener at politiet i dag ikke er organisert, styrt eller ledet for å imøtekomme disse utfordringene.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at utvalget dokumenterte svakhetene ved at det kun er i de få store politidistriktene forutsetningene ligger til rette for å ha spesialistmiljøer som kan utvikles og bevares over tid. Videre uttalte utvalget at:
«Den lokale strukturen er i mange tilfeller et hinder for politiets mulighet til å drive effektiv forebygging, sikre lov og orden og tilby en god polititjeneste lokalt. Mange små tjenestesteder med få ansatte, knyttet opp i andre gjøremål enn kjerneoppgavene, gir verken effektiv forebygging, god responsevne eller effektiv kriminalitetsbekjempelse. Det skaper derfor også i liten grad trygghet for befolkningen.»
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at utvalget anbefalte
«at det gjennomføres to reformer i norsk politi; en strukturreform og en kvalitetsreform.
Strukturreformen har som formål å frigjøre ressurser til løsing av kjerneoppgavene og legge forutsetninger for et kompetent og robust lokalt politi samt robuste fagmiljøer og spesialister regionalt og nasjonalt. Strukturreformen omfatter forslag om endringer i politiets oppgavesett og en ny struktur og organisering av politiet.
Kvalitetsreformen har som formål å utvikle et kunnskapsbasert og effektivt politi med evne til kontinuerlig forbedring og utvikling. Kvalitetsreformen vil omfatte forbedringer i styring og ledelsesprosesser samt forbedringer knyttet til kvalitet og prestasjoner. Selv om strukturreformen og kvalitetsreformen er fremstilt som to adskilte reformer, understreker utvalget at disse i stor grad både henger sammen, og også i noen grad danner forutsetninger for hverandre.»
Flertallet viser til at arbeidet med kvalitetsreformen ble igangsatt raskt av POD, med Endringsprogrammet som det sentrale element. Strukturreformen gjennomføres ved Stortingets behandling av nærpolitireformen, og endringene som skal gjøres i politiets struktur etter Stortinget har vedtatt inndelingen av de nye politidistriktene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til gjennomgangen foran av politiske initiativ og ulike rapporter og utredninger, og at behovet for omfattende forbedringer i politiet var godt dokumentert. POD etablerte derfor Endringsprogrammet høsten 2012. Oppfølgingen av anbefalingene fra 22. juli-kommisjonen og Den særskilte komité til å behandle redegjørelse fra justisministeren og forsvarsministeren i Stortingets møte 10. november 2011 om angrepene 22. juli, nedsatt av Stortinget, var sentrale oppgaver ved utformingen og gjennomføringen av programmet. Flertallet vil fremheve at gjennomføringen av Endringsprogrammet har vært sentralt i arbeidet med forbedringsområdene som har blitt påpekt. Flertallet viser til at Endringsprogrammet omfattet 203 tiltak, samt ulike utredninger til bruk i politiet. Flertallet viser til at fem hovedområder ble prioritert, med antall tiltak i parentes:
Styring, ledelse og kultur (65)
Kommunikasjon og samhandling (76)
Teknologi (14)
Kapasitet, bemanning og ressurser (22)
Kompetanse, trening, øving og læring (26)
Etter flertallets oppfatning viser oversikten omfanget og kompleksiteten i det endringsarbeidet som har pågått i politiet de senere årene. Flertallet viser at det videre arbeidet med Endringsprogrammet, og de 203 tiltakene, nå er knyttet nærmere til linjeorganisasjonen i POD. Flertallet mener dette er fornuftig, for at Endringsprogrammet skal bidra til å skape varige forbedringer i politiet. Flertallet legger til grunn at POD vil ha den nødvendige oppmerksomhet knyttet til oppfølgingen av forbedringspunktene og at regjeringen på egnet måte vil informere Stortinget om fremdriften i dette arbeidet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at det alvorlige bakteppet for arbeidet med politireformen, med terrorangrepene 22. juli 2011, de 77 drepte og flere sårede i Oslo og på Utøya, samt anbefalingene fra NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen, inviterer til sterkere politisk ansvar.
Det er disse medlemmers oppfatning at graden av alvor som er med på å prege endringsbehovet for politiet, forplikter Stortinget tverrpolitisk å være informert og involvert i hovedlinjene i endringene politiet står overfor.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at en generell opplisting av tiltak hos POD ikke er å regne som politisk medansvarlighet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil peke på det gode endringsarbeidet som er gjennomført i politidistriktene i etterkant av Gjørv-kommisjonens rapport. Dette betyr at man over hele landet har et ganske annet politi i dag enn i 2011. Dette endringsarbeidet er utført både i store og små politidistrikter. Arbeidet synes også gjennomført med god involvering av alle grupper i politietaten.