3. En helhetlig politikk for finansmarkedet
Regjeringa ynskjer eit ope ordskifte om prioriteringane i politikken for finansmarknaden, om korleis vi kan byggje vidare på dei fortrinna vi har i dag, og om kva for finansnæring vi treng for å møte utfordringane i norsk økonomi framover.
Under behandlinga av Nasjonalbudsjettet 2015 (Meld. St. 1 (2014–2015)) trefte Stortinget 2. desember 2014 vedtak om å be regjeringa «fremme forslag om en helhetlig næringspolitikk for finansnæringen som en del av finansmarkedsmeldingen». I dette kapitlet av finansmarknadsmeldinga for 2014 vil regjeringa både peike på viktige trekk ved politikken for den norske finansmarknaden og vise kva som gjer at også den politikken som vert ført på andre felt, er viktig for rammevilkåra for finansnæringa i Noreg.
Representantar frå den norske finansnæringa og interesseorganisasjonar har hatt høve til å gje innspel til dette kapitlet. Finansmarknadsmeldinga 2014 er eit bidrag til ein debatt om sentrale finansmarknadsspørsmål i Stortinget. Regjeringa vil kome attende til ulike sider av temaet i seinare finansmarknadsmeldingar.
Finansmarknaden og det finansielle systemet er viktig for alle moderne økonomiar. Finanssystemet er med på å frakte ressursar og vert nokre gongar omtala som blodomløpet i økonomien. Finanssystemet fraktar kapital frå spararar til investorar og frå seljar til kjøpar, og det omfordeler risiko mellom ulike delar av økonomien. Medan eit velfungerande finanssystem styrkjer vekstevna i økonomien, syner historia at problem i finanssystemet kan gje alvorlege og langvarige økonomiske tilbakeslag. Politikken for finansmarknaden er difor ein viktig del av den økonomiske politikken.
Når ein skal utforme og utøve ein politikk for finansmarknaden, bør ein søkje innsikt i kva for mål ein ynskjer at politikken skal sikte mot. Oljeprisfallet i 2014 minte oss på at Noreg er eit lite land med ein open økonomi der endringar i import- og eksporttilhøva kan ha stor verknad på den økonomiske aktiviteten. Noreg har i mange år hatt ei gunstig utvikling i byteforholdet til utlandet, og både hushald og føretak har vist stor evne til å tilpasse seg endringar i relative prisar. Det som er bra for norsk økonomi, er i regelen bra for den norske finansnæringa òg, og finansnæringa har spelt ei viktig rolle i det å få til, og å finansiere, dei endringane som den norske økonomien har gått gjennom på vegen inn i oljealderen.
At finansnæringa kan medverke til nødvendige omstillingar for å møte ei svakare utvikling i norsk økonomi er viktig, men ikkje sjølvsagt. Ei svakare økonomisk utvikling kan føre til tap og tære på bufferane i finansnæringa òg. Utan ei solid finansnæring kan både føretaka, hushalda og styresmaktene få vanskar med å handtere skiftet i norsk økonomi.
Måla for politikken for finansmarknaden bør vere gjennomtenkte og liggje fast over tid, men det kan i nokre samanhengar vere føremålstenleg å leggje seg på ei meir fleksibel line i utøvinga av politikken. Til dømes kan det vere fornuftig å skjerpe soliditetsreguleringa når det går godt i økonomien, og å skjerpe krav til forsvarleg utlånspraksis når renta er låg og gjeldsveksten høg. Ei fleksibel og tidstilpassa politikkutøving, saman med ei god og effektiv regulering som grunnlag, gjer det mogleg å hindre at små problem veks seg store. Men viss politikkutøvinga kjem på etterskot, risikerer ein å måtte slakke av på krava når problema byggjer seg opp, og å vere for sein med å stramme til att. Fleksibel og tidstilpassa politikkutøving er krevjande. Viss ambisjonane er større enn evna, kan resultatet verte dårleg.
I finanssektoren er det monalege interessemotsetnader mellom kundar, aksjonærar, kreditorar og skattebetalarar. Desse motsetnadene har mange prinsipielle likskapstrekk med interessemotsetnader i andre sektorar. Det gjev difor god meining å regulere finansnæringa så langt det passar, med generell regulering – til dømes lovgjevinga for arbeidsmarknaden og regelverk om likestilling, avtaler og skatt. Samstundes er det viktige tilhøve ved finansmarknaden som gjer at det krevst særskild regulering, slik alle land gjer.
Konkurranse medverkar til at aktørar som ikkje kan skape tilstrekkeleg lønsemd, har feil forretningsmodell eller ikkje greier å oppretthalde innteninga si, går gradvis ut av marknaden til fordel for aktørar som greier å utvikle seg i takt med etterspurnaden. Dette er akseptabelt og ynskjeleg i dei fleste sektrorane i økonomien. Men i finanssektoren er det potensielt store ringverknader for kundar og samfunn av økonomiske problem hjå aktørane. Dette er hovudårsaka til at styresmaktene stiller krav til finansnæringa som ikkje stillast til andre næringar. Det er viktig at reguleringa som tek sikte på å ivareta finansiell stabilitet, ikkje utilsikta medverkar til at omstilling og effektivisering i finansnæringa bremsast. Marknaden bør over tid også i denne sektoren syte for at forelda forretningsmodellar og løysingar vert sjalta ut, og at nye, effektive forretningsmodellar kan vekse fram. Ein særleg politikk for finansmarknaden må difor kombinere god handsaming av risiko med dei marknadsmekanismane som skal medverke til effektivisering og omstilling på marknaden.
Krav til soliditet, intern organisering og forretningsskikk er døme på viktige ytre rammer for tilpassinga til finansføretaka. I valet mellom vern av aksjonærar og vern av kundane har ein i reguleringa valt å leggje stor vekt på omsynet til kundane, som i dei fleste tilfelle er den mindre kompetente og innsiktsfulle part andsynes finansføretaka. Eit slikt vern av kundane kan medverke til allmenn tiltru til finansnæringa, og auke moglegheitene for lønsemd hjå aktørar som har ein forretningsmodell som er kundevenleg. Handsaminga av situasjonar kor soliditeten eller likviditeten til finansføretaka er trua, er ein viktig del av den særlege politikken for finansmarknaden.
Regjeringa vil at finanssektoren skal medverke til størst mogleg verdiskaping i norsk økonomi over tid. I tillegg til god handsaming av risiko på finansmarknaden krev det at rettane til kundane er tekne godt vare på, og at den finansielle tenesteytinga medverkar til effektiv bruk av ressursane i økonomien.
Vidare er regjeringa oppteken av å leggje til rette for ei robust og konkurransekraftig norsk finansnæring som produserer finansielle tenester i Noreg. Dette er viktig både for å medverke til eit stabilt tilbod av finansielle tenester til norske hushald og føretak og for å støtte opp om finansnæringa som ei verdiskapande næring i seg sjølv. Dei reglane og tiltaka som ligg til grunn for politikken for finansmarknaden, skal vere målretta og godt grunna, og dei skal ikkje unødig vri konkurransetilhøva i finanssektoren.
Dette kapitlet gjev eit oversyn over nokre av dei verkemidla styresmaktene tek i bruk for å sikre god handsaming av risiko og eit godt kundevern på finansmarknaden. Kapitlet omhandlar også korleis finanssektoren medverkar til effektiv ressursbruk i økonomien, og føresetnadene for produksjon av finansielle tenester i Noreg.
Ein viser til meldinga for nærmare omtale.
Komiteen viser til at en sterk bank- og finansbransje er en forutsetning for økonomisk utvikling og omstilling av norsk økonomi, og at næringen har en indirekte virkning på all annen type næringsvirksomhet i Norge. Komiteen mener at det er viktig med en helhetlig næringspolitikk for bransjen, og at politikken overfor finansmarkedet er en sentral del av den økonomiske politikken som skal fremme omstilling i norsk økonomi. Komiteen viser til at Norge har stor politisk stabilitet og troverdighet i det internasjonale markedet, og at Norge blir oppfattet som en trygg finanshavn i utrolige økonomiske tider.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, viser til at noen andre land har lyktes med å utnytte tilsvarende konkurransefortrinn til å utvikle seg til å bli knutepunkter for kapitalforvaltning og andre finansielle tjenester, og at man hittil i mindre grad har lyktes med dette i Norge.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at finanssektoren bør ha en mer fremtredende plass i den generelle politikkutformingen når det gjelder blant annet utdanning, forskning, vekst og innovasjon. Dette flertallet viser til at regjeringen i årets finansmarknadsmelding begynner drøftingen av en helhetlig næringspolitikk for finansnæringen, men at den i meldingen konstaterer at det må inngå i en slik næringspolitikk flere elementer enn det som drøftes i årets melding. Dette flertallet imøteser slike drøftinger som en nødvendig del av den fremtidige politikkutformingen for næringen, og forutsetter at regjeringen kommer tilbake til Stortinget med dette.
En helhetlig næringspolitikk for finansnæringen må ivareta både kredittvesenet, forvaltningsbransjen, finansiell rådgivning og fondsmegling samt den rolle forsikringsselskap og pensjonskasser har som viktige pilarer i det norske velferdssystemet.
Komiteen viser til at Banklovkommisjonen nylig har utarbeidet et kompletterende forslag til ny ordning for tjenestepensjon, og legger til grunn at pensjonssystemet videreutvikles på basis av et samvirke mellom Folketrygden, private og offentlige tjenestepensjoner og frivillige private pensjonsordninger utover dette. Komiteen har merket seg at regjeringen i meldingen opplyser at livsforsikringsselskapene og pensjonskassene nå tilpasser seg et nytt grunnlag for beregning av levetid. Selskapene har fått inntil syv år på å oppreservere seg til det nye grunnlaget, og til å finansiere inntil 80 pst. av årlig oppreservering med bruk av avkastning utover garantert rente som ellers ville tilfalt kundene. Komiteen mener det er viktig at det siden september 2014 har vært adgang til å inngå avtaler om fripoliser med investeringsvalg mellom kunde og selskap. Slike avtaler innebærer at kundene kan gi fra seg den årlige avkastningsgarantien mot selv å kunne velge hvordan pensjonsmidlene blir investert. Finansdepartementet har stilt krav om at fripoliser skal være fullt oppreservert før det eventuelt kan inngås slik avtale om investeringsvalg. En fripolise er en fullt betalt kontrakt mellom forsikringstaker og pensjonsinnretning, basert på et klart regelverk. Komiteen legger, i tråd med tidligere stortingsbehandlinger, til grunn at eventuelle endringer i slike kontrakter må bygge på avtale mellom partene, og ikke på regelendringer.
Komiteen viser til at årsaken til finansielle kriser ofte er at finansielle ubalanser får bygge seg opp over tid. Når det finansielle systemet er tett sammenvevd over landegrensene, kan ubalanser og kriser raskt smitte fra ett land til et annet. Komiteen mener på denne bakgrunn at det er positivt og nødvendig at det nå er bred enighet nasjonalt og internasjonalt om at myndighetene må legge mer vekt på regulering og tilsyn for å trygge finansiell stabilitet. Komiteen mener samtidig at det er viktig å se kostnadene knyttet til regulering opp imot formålet med reguleringen, før nye reguleringer innføres. Komiteen viser til at Baselkomiteen har hatt på høring et utkast til en ny gulvregel for soliditetskrav basert på den reviderte standardmetoden, som er ment å erstatte Basel I-gulvet. Analyser av konsekvenser av disse forslagene tyder på at spesielt de svenske kapitaldekningsreglene vil bli brakt mer på linje med andre europeiske land inkludert Norge, og at en slik endring dermed vil gi norske banker likere konkurransevilkår. Et solid norsk bankvesen er over tid til fordel for både kunder, ansatte, eierne og samfunnet rundt dem.
Komiteen mener det er avgjørende at forbrukernes interesser og rettigheter ivaretas på en god måte. Dette er særlig viktig i et marked som er så komplekst og viktig for forbrukerne som finansmarkedet. Komiteen viser til at forbrukervernet på finansmarkedsområdet er styrket de senere årene. Komiteen er samtidig opptatt av at forbrukervernet kontinuerlig videreutvikles og forbedres. Komiteen understreker viktigheten av en velfungerende ordning for tvisteløsning innen bank og forsikring, som både forbrukerne og næringen har tillit til. Komiteen mener at man kontinuerlig bør vurdere om Finansklagenemnda har tilstrekkelig uavhengighet og ressurser.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at banker og finansinstitusjoner spiller en viktig rolle i økonomien. De tilbyr betalingstjenester, innskudd og utlån for husholdninger og bedrifter og forsikring mot «reell» risiko (brann, død, sykdom osv.) og mot finansiell risiko (brå prisendringer på valuta, renter, råvarer). Finansnæringen bidrar med avgjørende finansiell infrastruktur som skal tjene husholdninger og bedrifter over hele landet og er å regne med som en infrastrukturnæring.
Disse medlemmer understreker at vi må ha med oss lærdommene fra den internasjonale finanskrisen i tiden som kommer. Krisen skyldtes at banker, myndigheter, investorer og husholdninger ble overmodige og tillot for stor gjeldsoppbygging og for stor risiko i det finansielle systemet. Bankene hadde for liten egenkapital og var drevet av kortsiktig profitt. De fikk utvikle komplekse finansielle produkter som gjorde prisen og risikoen vanskelig å se for investorene, og de fikk bygge opp enorme finanskonsern som kunne legge til grunn at de ville bli reddet av myndighetene om det skulle gå galt. Myndighetene, med USAs sentralbank i spissen, bar ved til bålet ved å holde rentene lave over lang tid. De nektet å gripe inn i markedet for å dempe boblen – dels av ideologiske frimarkedsgrunner og dels av manglende inflasjonspress.
Disse medlemmer viser til at bolig- og aksjeprisene, så vel som gjeldsnivåene, ble låst inne i en selvforsterkende spiral: Folk lånte for å kjøpe særlig bolig, dette presset boligprisene opp og økte verdien på bankens sikkerhet, som igjen førte til større boliglånsopptak.
Disse medlemmer er bekymret for at for mye av midlene i finanssektoren dels går til spekulative formål som er privatøkonomisk lønnsomme, men samfunnsøkonomisk ulønnsomme; dels er det en fare at finanssektoren tar for høye priser for sine tjenester, på grunn av manglende konkurranse eller manglende åpenhet.
Disse medlemmer vil særlig advare mot kompleksitet og mangel på gjennomsiktighet og de konsekvensene det har for markedenes effektivitet. Kompleksitet er en fordel for bankene og fondene, fordi prisen blir vanskelig å se. Dermed kan investorer betale mer enn nødvendig uten å være klar over det, i et forgjeves forsøk på å slå markedet.
Disse medlemmer viser til at finanskrisen fikk et mindre omfang i Norge, ikke minst fordi vi etter bankkrisen på 90-tallet hadde innført strengere reguleringer enn andre land. Særnorske reguleringer var et fortrinn i møte med krisen, fordi det ga oss mer solide banker og færre spekulative finansprodukter.
Disse medlemmer viser til at vi imidlertid også her i landet har store, systemkritiske finanskonsern, i første rekke DNB. Også her i landet fikk de største bankene trappe ned på egenkapitalen og tillegge boliglån lavere risikovekter, paradoksalt nok i takt med stadig høyere boligpriser; også her fikk kompliserte produkter utvikle seg til bankenes fordel i møte med vanlige investorer og forbrukere med mangelfull informasjon.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Kristelig Folkepartis representantforslag Dokument 8:60 S (2010–2011) om tiltak for å motvirke en ny finanskrise, som ble fremmet i desember 2010. Her fremholdt forslagsstillerne:
«De store samfunnsøkonomiske og sosiale kostnadene ved finanskriser og behovet for å begrense overdreven risikotaking gjør at det kan være hensiktsmessig å skattlegge finansnæringen i større grad enn i dag […] Overskudd og lønn er et uttrykk for merverdi, og en skatt på dette vil derfor kunne anses som en merverdiavgift, en avgift finansielle tjenester per i dag i hovedsak er unntatt. En slik skatt vil gjøre at finansnæringen får en skattebelastning mer på linje med andre næringer, og på denne måten hindre at finansnæringen blir unaturlig stor. En generell skatt på summen av overskudd og lønn kan kombineres med skattlegging av lønn og overskudd ut over det normale, for å motvirke overdreven risikotaking.»
Dette medlem viser til at forslagsstillerne fremmet et konkret forslag om å innføre en slik skatt i samarbeid med andre land, utformet i tråd med IMFs anbefalinger.
Dette medlem viser til at regjeringens finanskriseutvalg kort tid etter, på nyåret 2011, anbefalte å utrede en slik skattlegging av finansnæringens overskudd og lønn. Danmark, Frankrike og Island har en slik skatt på lønn, mens Israel tar med både overskudd og lønn. Dette medlem er imidlertid opptatt av at en slik skatt utredes grundig og at tidspunktet for innføring ses i sammenheng med de økte kapitalkravene som bankene nå pålegges.
Dette medlem viser til Innst. 165 L (2014–2015), der dette medlem understreket at vi ikke har noen garanti for at bankene i fremtiden ikke vil ta større risiko i verdipapirer eller derivater. I så fall kan en samordning av verdipapirvirksomhet og tradisjonell bankvirksomhet være uheldig. Et knapt mindretall i Finanskriseutvalget, bestående av Randi Flesland, Jon Hippe, Thore Johnsen, Tore Lindholt, Stein Reegård, Bent Sofus Tranøy og Karen Helene Ulltveit-Moe, anbefaler at bankenes adgang til å ta risiko gjennom annen aktivitet enn kjernevirksomheten, bør avgrenses ytterligere utover det som i dag er nedfelt i norsk bank- og konsernlovgivning. Derfor fremmet dette medlem forslag om å sikre at bankenes adgang til å ta risiko gjennom annen aktivitet enn kjernevirksomheten, avgrenses ytterligere utover det som i dag er nedfelt i norsk bank- og konsernlovgivning.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Venstre viser til Stortingets behandling av Nasjonalbudsjettet 2015 (Meld. St. 1 (2014–2015)) hvor Stortinget gjorde vedtak om å be regjeringen «fremme forslag om en helhetlig næringspolitikk for finansnæringen som en del av finansmarkedsmeldingen».
Disse medlemmer kan ikke se at regjeringen har fulgt opp Stortingets vedtak eller Stortingets intensjon. I stedet velger regjeringen å peke på noen viktige trekk ved politikken for det norske finansmarkedet og vise til politikk på andre områder som er viktige for finansnæringen i Norge. Det er etter disse medlemmers syn uheldig at regjeringen ikke fremmer ett eneste forslag, men nøyer seg med en situasjonsbeskrivelse.
Komiteens medlem fra Venstre mener at den norske finansnæringen er en viktig del av det grønne skiftet og at finansnæringen har alle muligheter til å utvikles som en av de viktigste verdiskapende næringene i en ny grønn økonomi i Norge. Finansnæringen er, i tillegg til å være viktig for vekst og utvikling av det øvrige næringslivet, en stor og viktig næring i seg selv. Det er anslått at ca. 50 000 mennesker er sysselsatt i finanssektoren i Norge, og verdiskapingen pr. ansatt er større enn i de fleste andre næringer. Dette medlem mener at finanssektoren spiller en nøkkelrolle i det globale grønne skiftet. For å lykkes med omstillingen fra fossil til grønn økonomi, er tilgang til kapital og investeringer avgjørende. Divestment – å flytte kapital bort fra fossil energi – er nå et tema i finansmarkeder og politiske miljøer over hele verden. Finansmarkedenes forventninger til realismen og tempoet i omleggingen fra fossil til fornybar energi, kan i seg selv påvirke i hvilket omfang og tempo denne omstillingen vil skje. Norske finansmiljøer har alle muligheter til å være verdensledende på omstillingen til en grønn finanssektor. Norske finansselskaper som KLP (Kommunenes Landspensjonskasse), Storebrand og Nordea har allerede vist lederskap på grønn omstilling.
Dette medlem mener det er viktig å sikre god kapitaltilgang til norsk næringsliv. Mange små og mellomstore bedrifter kommer i faser hvor videre utvikling av bedriften og arbeidsplassene avhenger av tilførsel av frisk kapital. For disse er det avgjørende at det finnes kapitalmiljøer i Norge som bidrar med risikovillig kapital. Oppkjøpsselskaper har blitt en omfattende næring i Norge og står for en betydelig andel av den årlige kapitaltilførselen til norske bedrifter. I perioden 2002 til 2012 hadde norske porteføljebedrifter, ifølge Menon Business Economics og NVCA, en årlig vekst i verdiskapingen på 14 pst. mot 7 pst. for norsk fastlandsnæringsliv for øvrig. Næringen er derfor en avgjørende aktør i utvikling av norske arbeidsplasser i Norge. I Norge opererer 107 aktive oppkjøpsfond som forvaltes av 51 forskjellige forvaltningsmiljøer. Disse miljøene representerer en viktig kompetanseklynge innen finansnæringen. Dette medlem er kjent med at det foreligger uavklarte skatterettslige spørsmål for næringen som kan bidra til å betydelig forverre næringens konkurransemessige stilling i forhold til tilsvarende bedrifter i våre naboland. De norske bedriftene i bransjen har investert ca. 80 mrd. kroner i risikokapital i bedrifter med hovedkontor i Norge siden år 2000. Dette medlem mener det derfor vil være svært uheldig dersom bransjen får betydelig forverrede rammevilkår i forhold til konkurrenter i nabolandene og ser at det kan innebære at bransjen vil ta med seg kapitalen og flytte ut av Norge. Dette medlem mener en slik utvikling vil bety svekket vekst i norsk økonomi, redusert omstillingsevne og tap av mange arbeidsplasser.
Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen supplere Meld. St. 22 (2014–2015) Finansmarknadsmeldinga 2014, med en oversikt over regjeringens ambisjoner og planer for utvikling av næringspolitikk rettet mot finansnæringen – innen områdene utdanning, forskning og innovasjon, konkurranseforhold, kapitalforvaltning og bærekraft.»