Lov om helseforetak m.m. 15. juni 2001 nr. 93 (helseforetaksloven)
danner det rettslige grunnlaget for styringen av helseforetak. Helseforetaksloven
innebar en reform av spesialisthelsetjenesten som medførte at eierskapet
til alle offentlige sykehus ble overført fra fylkeskommunene til
staten. Samtidig ble det etablert en styringsmodell der ansvaret
for disse tjenestene ble flyttet ut av det offentlige forvaltningsapparatet
og lagt til en ny type offentlig eide selskaper, «regionale helseforetak»
og «helseforetak». Et helseforetak (HF) er en statlig virksomhet
som eies av et regionalt helseforetak (RHF). Hvert helseforetak
ledes av et styre og en administrerende direktør.
Det overordnede nasjonale ansvaret for helsepolitikken
ligger hos Stortinget og regjeringen, mens det regionale ansvaret
for iverksetting av denne ligger hos det regionale helseforetaket. Det
er helse- og omsorgsministeren som har det politiske og konstitusjonelle
ansvaret for å ivareta statens forpliktelser for at befolkningen
gis nødvendig spesialisthelsetjeneste etter spesialisthelsetjenesteloven
§ 2-1. Det utøvende ansvar for den pasientrettede virksomheten ligger
hos helseforetaket. Styrene i helseforetakene har generell beslutningsmyndighet
og overordnet ansvar for alle sider av virksomheten. Eier kan gjennom
foretaksmøtet gi styret instrukser om hva det skal gjøre.
Helseforetaksloven § 5 Forholdet til annen lovgivning
oppgir: «Forvaltningsloven gjelder for foretakenes virksomhet. I
saker om ansettelse, oppsigelse eller andre personalsaker kommer likevel
bare forvaltningslovens kapittel 2 og 3 til anvendelse.» I Ot.prp.
nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak m.m. oppgis i § 5 Forholdet til
annen lovgivning at «Offentlighetsloven gjelder for foretakenes
virksomhet.» Helseforetaksloven § 16 første ledd bestemmer at «Eiere utøver
den øverste myndighet i foretak i foretaksmøte» og at «Eier kan
ikke utøve eierstyring i foretak utenom foretaksmøte». I merknadene
til § 16 i Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) side 202 uttales det:
«Bestemmelsen fastslår at eier bare kan utøve eierstyring
i foretaksmøtet og at foretaksmøtet er foretakets øverste organ.
(…)
Bestemmelsen bygger på den rollefordelingen mellom
eier og foretaksledelse som er gjennomgående i selskaps- og foretakslovgivningen. Eier
har ikke noe direkte ansvar for den løpende driften av foretaket.
Eierens rolle er å etablere foretaket, tilføre foretaket forsvarlig
kapitalgrunnlag, fastsette vedtekter, andre rammer og mål for virksomheten
og velge et styre som på vegne av eier skal forvalte foretaket.
I tillegg ligger det i eierrollen å følge opp foretakenes drift og
resultater i forhold til fastsatte krav og i nødvendig utstrekning
iverksette korrektive tiltak. Det er foretaksledelsens ansvar å
sørge for at de mål eier setter for virksomheten realiseres best mulig
med grunnlag i de ressurser som er stilt til rådighet for foretaket.
Det ligger i foretaksmøtets overordnede myndighet
at det kan gi styret instrukser og omgjøre styrets vedtak. Dette
bør imidlertid være rettigheter av latent karakter, og bare benyttes
når det er nødvendig for å ivareta eiers overordnede ansvar og interesser.
Dersom denne myndigheten benyttes for hyppig vil det kunne bidra til
å viske ut rolle- og ansvarsfordelingen mellom eier og foretakets
ledelse, og dermed bryte med lovens ordning.
Skal
eier utøve styring av foretaket i kraft av sin posisjon som eier
må dette gjøres i foretaksmøtet. Dersom eier gir styringssignaler
i kraft av sin eierposisjon utenfor foretaksmøtet er ikke dette
bindende for foretakets ledelse. Saksbehandlingsreglene for foretaksmøtet
i §§ 17- 19 må følges. (…)
Lovens bestemmelser om
foretaksmøtet er, med unntak av annet ledd som bare gjelder i relasjonen
mellom departementet og regionale helseforetak, like for regionale
helseforetak og helseforetak. Eierstyringen vil likevel kunne arte seg
annerledes i relasjonen mellom departementet og de regionale helseforetakene
enn den gjør i relasjonen mellom det regionale helseforetaket og
helseforetaket. Det vil trolig være nærmere og mer løpende kontakt
mellom det regionale helseforetaket og helseforetakene enn det er
mellom departementet og det regionale helseforetaket. Slike kontaktsopplegg
bør kunne utvikles med utgangspunkt i praksis som generelt er utviklet
i konsernforhold. Men det er viktig at det ikke utvikles en praksis
som strider mot lovens forutsetning om myndiggjøring og klart ansvar
for helseforetaket.»
Planleggingen av et nytt sykehus i Nordmøre
og Romsdal har pågått over mange år. Styrene i Helse Nordmøre og
Romsdal HF og i HMN uttalte i 2003 gjennom samlet plan at det skulle
opprettes et bredt sykehustilbud i begge bykommunene, og at det
skulle bygges et nytt sykehus i Molde. Foretaksmøtet i HMN slo i 2011
sammen de to tidligere helseforetakene i fylket, Helse Sunnmøre
HF og Helse Nordmøre og Romsdal HF, og ba det nye helseforetaket Helse
Møre og Romsdal HF (HMR) utrede ett nytt sykehus for Nordmøre og
Romsdal. HMR vedtok en utviklingsplan for foretaket i desember 2012
som dannet grunnlaget for å starte «tidligfasen» for nytt felles
sykehus. HMN sluttet seg til konklusjonene i planen.
Det ble lagt opp til en saksforberedelse i flere ledd
der det lokale helseforetaket skulle ha hånd om «idéfasen». HMR
fikk ansvaret for utredning av prosjektet og utarbeidelse av en
idéfaserapport som skulle ligge til grunn for beslutningen om lokalisering
av det nye sykehuset. I idéfasen skulle HMR gi en innstilling til
HMN vedrørende lokalisering og tomt for det nye sykehuset. Administrerende
direktør i HMR, Astrid Eidsvik, var faglig ansvarlig for utredningen
om sykehusplasseringen. Innstilling i saken skulle foreligge til
styremøtet i HMR 17. desember 2014.
Helse- og omsorgsdepartementet mottok gjennom
2014 telefoniske henvendelser fra tillitsvalgte hvor det ble uttrykt
bekymring om administrerende direktør i HMN, Trond Michael Andersen,
var egnet som leder. Disse bekymringene ble videreformidlet til
styreleder i HMN, Marthe Styve Holte. Den 9. oktober 2014 mottok
departementet ved ekspedisjonssjef Frode Myrvold et brev fra ASUR
Midt (Akademikernes samarbeidsutvalg) med overskrift «Bekymring
for styreleders manglende håndtering av administrerende direktør
Trond Michael Andersens ledelse». Statsråden tok kontakt med styrelederen
10. oktober 2014 og hadde flere samtaler med henne gjennom helgen.
Mandag 13. oktober 2014 ble det kjent at styrelederen
i HMN hadde trukket seg fra sin stilling, og senere samme dag fratrådte
administrerende direktør også. I de følgende dagene kom det frem
opplysninger i media om at direktøren følte at han ikke hadde tillit.
Styrelederen trakk seg ifølge opplysninger i media fordi hun opplevde
instruerende signal i form av at statsråd Bent Høie ba henne om
å sparke administrerende direktør Trond Michael Andersen. Ifølge
henne ble hun fratatt muligheten til å utøve godt lederskap.
Den 27. november og 28. november 2014 ble det avholdt
møter mellom HMR og HMN vedrørende lokalisering av nytt sykehus.
Administrerende direktør i HMR, Astrid Eidsvik, trakk seg med umiddelbar
virkning den 4. desember 2014. I den forbindelse opplyste hun følgende
i en pressemelding:
«Eg opplev no i sluttfasen av arbeidet at Helse Midt-Norge
har gripe inn i prosessen lokalt før mi innstilling til styret er
klar. Dette tolkar eg dithen at Helse Midt-Norge ikkje har tillit
til dømekrafta mi knytt til innspurten av dette krevjande arbeidet,
og det gjer at eg no vel å gå av som administrerande direktør.»
Styrene i HMR og HMN skulle komme med sine anbefalinger
til lokalisering hhv. den 17. og 18. desember 2014. Styret i HMR
innstilte 17. desember 2014 med fem mot fire stemmer på at nytt
sykehus i Nordmøre og Romsdal skulle lokaliseres til Opdøl ved Molde.
Tre av styremedlemmene fremmet en protokolltilførsel hvor de ba
om at kritikkverdige forhold og spørsmål stilt i møte måtte få en
juridisk gjennomgang raskt etter styremøtet. Styret i HMR ga en
innstilling til styret i HMN som igjen ga en innstilling til sitt
foretaksmøte. Styret i HMN anbefalte i sin innstilling 18. desember
2014 også at sykehuset skulle lokaliseres til Opdøl. Helse- og omsorgsminister
Bent Høie vedtok i foretaksmøte 19. desember 2014 at det nye sykehuset
skal lokaliseres til Opdøl ved Molde.
I de følgende dagene kom det frem i media at HMR
følte seg overstyrt av HMN og påstander om at helse- og omsorgsministeren
hadde gitt uformelle styringssignaler i saksbehandlingen underveis.