2.1 Generelt

Presidentskapet viser til at dagens karanteneregler omfatter tre sett med retningslinjer: ett for politikere i departementene som går over til stilling utenfor statsforvaltningen, ett for politikere i departementene som tiltrer eller gjeninntrer i stilling utenfor statsforvaltningen, og ett for embets- og tjenestemenn som går til stilling utenfor statsforvaltningen.

Proposisjonen sluttfører gjennomgangen av erfaringene med karantenereglene, som Stortinget ba regjeringen om å foreta på bakgrunn av Innst. 179 S (2009–2010) fra Stortingets presidentskap om representantforslag fra stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden om å innføre en registreringsordning for lobbyvirksomhet i Stortinget, i departementene og på Statsministerens kontor, jf. Dokument 8:14 S (2009–2010). I denne innstillingen uttalte presidentskapet følgende:

«Presidentskapet har merket seg at det er gitt ulike regler om karantene og andre restriksjoner for de som beveger seg mellom politisk arbeid og rådgivningsbransjen i enkelte land. Dette forholdet omfattes ikke av det foreliggende forslaget, men karanteneordninger er sentralt i reguleringen av forholdet mellom politiske myndigheter og rådgivningsbransjen – også i forhold til offentlighet rundt slik virksomhet. Regjeringens karanteneregler ble først fastsatt i 2005 på bakgrunn av behandlingen av St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor staten. Retningslinjene om karantene ble sist revidert i september 2009. Presidentskapet mener det er ønskelig å få en gjennomgang av erfaringene med karantenereglene, og en bredere politisk behandling av behovet for endringer. Etter presidentskapets syn er det naturlig at regjeringen i utgangspunktet selv foretar en slik gjennomgang, og at saken deretter fremlegges for Stortinget i egnet form, og presidentskapet fremmer forslag om det.»

Ved behandlingen av innstillingen vedtok Stortinget å be regjeringen om å gjennomgå erfaringene med regjeringens karanteneregler og fremlegge saken for Stortinget på egnet måte. Presidentskapet viser til at regjeringen på denne bakgrunn nedsatte et utvalg for å evaluere statens karanteneregelverk. Evalueringsutvalget leverte en grundig utredning om dette i NOU 2012:12 Ventetid – et spørsmål om tillit. Proposisjonen bygger på denne utredningen, samt tre påfølgende høringsrunder. Presidentskapet mener dette gir et godt grunnlag for å kunne vedta et helhetlig og hensiktsmessig regelverk på området.

Presidentskapet viser til at bakgrunnen for karanteneregelverket er kravet om en uavhengig forvaltning og forutsetningen om et klart skille mellom embetsverk og departementenes politiske ledelse. Det overordnete hensynet bak regelverket om karantene og saksforbud er å styrke grunnlaget for den alminnelige tilliten til statsforvaltningen og vårt politiske system ved overgang til annen stilling i eller utenfor statsforvaltningen.

Presidentskapet viser til at det i proposisjonen drøftes en rekke ulike hensyn som må balanseres for at regelverket skal fungere på en mest mulig hensiktsmessig måte for alle de tre aktuelle overgangskategoriene, samtidig som tilliten til forvaltningen ivaretas på en tilfredsstillende måte. Presidentskapet vil i denne forbindelse peke på at hensynet til den enkelte arbeidstakers frihet til å søke arbeid må ivaretas, så vel som virksomhetenes behov for rekruttering og mobilitet i arbeidsstyrken. Presidentskapet mener at regelverket ikke må være av en slik karakter at det legger unødige hindringer i veien for utveksling av arbeidskraft mellom ulike sektorer i arbeidslivet, og dermed hindrer verdifull overføring av kompetanse og innsikt. På den annen side er det åpenbart at direkte overgang fra politiske embeter og en del andre stillinger i det offentlige til ny arbeidsgiver i enkelte tilfeller kan være uheldig. Det vil særlig være behov for å redusere muligheten for brudd på taushetsplikt eller annen bruk av sensitive opplysninger og usaklige avgjørelser før overgangen. Derfor vil det være nødvendig å benytte de virkemidlene som ligger i karanteneregelverket for å etablere et nødvendig tidsmessig skille mellom ulike roller. Karanteneregelverket vil således kunne bidra til den nødvendige ryddighet i en overgangsfase.

Presidentskapet vil understreke at selv om lovforslaget innebærer en plikt for politikere til å informere om overgang til ny stilling utenfor statsforvaltningen, skal karantene og/eller saksforbud bare ilegges i særlige tilfeller. Karanteneutvalget må foreta en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle ut fra de retningslinjene som det gis anvisning på i lovforslaget.

Presidentskapet mener at lovfesting av karanteneregelverket vil styrke hjemmelsgrunnlaget for ordningens ulike elementer. Presidentskapet er også av den oppfatning at det er et heldig grep å samle regelverket for de tre kategoriene overganger i én felles lov. Fordelen ved et samlet regelverk er først og fremst at det gir bedre oversikt for brukerne og gjør det enklere å sammenligne ulike overgangssituasjoner og de hensyn som legges til grunn for vurderingen av om kriteriene for karantene og saksforbud er oppfylt.

Presidentskapet viser til at det i en åpen og transparent forvaltning er viktig med åpenhet om aktuelle overganger og vedtak om pålegg av restriksjoner. Presidentskapet mener også at det må kommuniseres til publikum at ordningen med karantene og saksforbud er et viktig virkemiddel for å opprettholde en uavhengig forvaltning som grunnlag for vårt demokratiske styringssystem. I denne forbindelse er det en forutsetning at regelverket er enkelt tilgjengelig for allmennheten.

2.2 Politikeres overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen

Presidentskapet mener det er viktig for å sikre integritet og nøytralitet at avgjørelser om karantene, saksforbud og eventuelle sanksjoner for politikere som forlater statsforvaltningen, treffes av et faglig uavhengig organ. Presidentskapet støtter derfor en videreføring av den gjeldende ordningen med et karanteneutvalg, men med de endringer som foreslås i proposisjonen, som bl.a. innebærer at Karanteneutvalget foreslås benevnt Karantenenemda på bakgrunn av statusen som permanent organ med forvaltningsmyndighet. Presidentskapet finner det hensiktsmessig at det gis nærmere bestemmelser i forskrift om sammensetning og funksjonstid for Karantenenemda (i innstillingen benevnt Karanteneutvalget for å følge proposisjonens systematikk).

Presidentskapet viser til at med dagens regler må fratrådte politikere selv vurdere om den konkrete overgangen til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen er meldepliktig, med den risikoen dette innebærer for å kunne komme til å bryte informasjonsplikten. Presidentskapet støtter forslaget i proposisjonen om en utvidelse av informasjonsplikten som innebærer at alle overganger til ny stilling eller verv utenfor statsforvaltningen, ev. oppstart av næringsvirksomhet, skal omfattes. Presidentskapet antar at dette vil være enklere å forholde seg til for den enkelte enn dagens ordning. Dessuten vil Karanteneutvalget få kunnskap om alle saker hvor det kan være aktuelt å ilegge karantene og saksforbud, hvilket kan bidra til en mer enhetlig praksis uten tilfeldige variasjoner.

Presidentskapet er videre enig i videreføring av den gjeldende fristen for å informere om ny stilling/oppstart av virksomhet, som er på tre uker før tiltredelse.

Presidentskapet viser til at det i proposisjonen er redegjort nærmere for innholdet i informasjonsplikten, og at nærmere bestemmelser foreslås fastsatt i forskrift. Departementet legger til grunn at Karanteneutvalget og dets sekretariat vil være bundet av forvaltningslovens saksbehandlingsregler, herunder reglene om taushetsplikt. Departementet drøfter i denne forbindelse om en politiker skal oppgi kundelistene til Karanteneutvalget dersom vedkommende går til et rådgivningsfirma. Der det er sannsynlig at det dreier seg om rådgivning på vegne av ukjente kunder, vil slike overganger ofte fanges opp av bestemmelsen om at karantene er nødvendig for å ivareta tilliten til forvaltningen. Departementet ser derfor ikke at det er behov for at vedkommende skal måtte gi informasjon om kundelister for at Karanteneutvalget skal kunne behandle sak om ileggelse av karantene/saksforbud. Presidentskapet deler dette syn.

Presidentskapet er også enig med departementet i at det må kreves at tidligere politikere som skal etablere næringsvirksomhet, og dermed vil være omfattet av karantenereglene, må dokumentere at virksomheten faktisk er etablert.

Presidentskapet viser til at departementet har vurdert Evalueringsutvalgets forslag om å benytte begrepet ventetid i stedet for karantene, og har konkludert med å ville beholde det innarbeidete begrepet karantene. Presidentskapet har ingen merknader til dette.

Presidentskapet viser til at det i proposisjonen ikke er foreslått vesentlige endringer i de gjeldende vilkår for å pålegge karantene og saksforbud, men at det er lagt inn et vilkår om at «bestemte saker som var til behandling i departementet i politikerens funksjonstid» kan gi grunnlag for reaksjoner. Presidentskapet er enig i denne utvidelsen, som medfører at det enklere kan ilegges karantene og saksforbud overfor politiske rådgivere, som ofte har inngående kunnskap om bestemte saker i departementet hvor de har arbeidet, uten at de har hatt direkte ansvar for disse eller bestemte saksområder.

Presidentskapet slutter seg til forslagene i proposisjonen vedrørende lengden på saksforbud og karantene. I dette ligger en videreføring av en karanteneperiode på inntil 6 måneder etter fratreden og en utvidelse av maksimumsgrensen for saksforbud fra 6 til 12 måneder når særlig tungtveiende hensyn tilsier dette, slik at den samlede varigheten av saksforbud og karantene kan utgjøre maksimalt 18 måneder.

2.3 Politikeres overgang til embete eller stilling i departementene

Presidentskapet slutter seg til forslaget om en videreføring av dagens regler. I lovforslaget er det gitt nærmere anvisning på hvilke arbeidsoppgaver som ikke kan utføres av en tidligere politiker i en viss periode, avhengig av hvilken stilling vedkommende har gått over til i et departement. Presidentskapet mener at disse begrensningene i embets-/ og tjenestemenns funksjoner og/eller saksutøvelse er nødvendig for at den politiske ledelsen skal kunne ha tillit til at embetsverket opptrer nøytralt og lojalt, og for at publikum skal kunne ha tillit til at embetsverket gir råd utelukkende på faglig grunnlag.

Politikere som tiltrer eller gjeninntrer som embets- eller tjenestemenn i departementene, må stå til umiddelbar disposisjon for arbeidsgiver etter tiltredelsen. Presidentskapet mener det er en hensiktsmessig ordning at tidligere politikere som går over til de øverste embetene/stillingene, automatisk ilegges visse lovbestemte restriksjoner på utøvelsen av stillingen for en periode. Samtidig er det rimelig at slike restriksjoner ikke automatisk kan pålegges andre stillinger, men at vedkommende departement må gjøre en konkret vurdering av behovet for dette.

Presidentskapet ser det også som hensiktsmessig at det i forslaget til lovbestemmelser er innebygget en viss fleksibilitet, slik at det aktuelle fagdepartementet f.eks. kan gjøre unntak fra den automatiske begrensningen i funksjoner for de ledende administrative stillingene når tungtveiende hensyn tilsier dette.

2.4 Embets- og tjenestemenns overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen

Presidentskapet slutter seg til den foreslåtte adgangen til å ilegge karantene og saksforbud for de øverste embetene i departementene og de øverste lederne for statlige virksomheter ved overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen, selv om det ikke er tatt forbehold om slike restriksjoner i arbeidskontrakten. Dette er en utvidelse av gjeldende retningslinjer, som ifølge departementet antas å føre til en mer enhetlig praksis. Presidentskapet vil likevel fremheve at eventuell karantene og saksforbud også her skal bero på en streng vurdering av nødvendigheten av slike restriksjoner.

Presidentskapet legger til grunn at det for øvrige embeter og stillinger i statsforvaltningen ikke er de samme sterke hensyn som tilsier en direkte adgang til å pålegge karantene og saksforbud. Disse skal i utgangspunktet ikke kunne påregne ileggelse av slike restriksjoner dersom det ikke er tatt forbehold om dette i forbindelse med tilsettingen. I likhet med departementet ser presidentskapet at det for tjenestemenn uten slik klausul, i nærmere bestemte tilfeller, kan være nødvendig å ha en unntakshjemmel, en såkalt sikkerhetsventil, som hjemler pålegg av karantene og saksforbud også for denne gruppen, dersom tungtveiende hensyn vedrørende tilliten til forvaltningen tilsier dette. For at det skal være en reell mulighet for å kunne vurdere eventuelle restriksjoner, er presidentskapet enig i at arbeidsgiver må gis hjemmel til å kreve informasjon om overgangen, forutsatt at vedkommende tjenestemanns arbeidsoppgaver kan gi grunnlag for karantene og saksforbud etter unntakshjemmelen.

2.5 Andre bestemmelser

Presidentskapet viser til at ifølge erfaringene fra Karanteneutvalgets praksis tas pålegg om restriksjoner etter de gjeldende retningslinjene til følge. Selv om presidentskapet går ut fra at dette ikke vil endre seg vesentlig fremover, er det likevel nødvendig å ha mulighet for å ilegge visse sanksjoner i tilfelle manglende oppfølging. Presidentskapet slutter seg til forslagene i proposisjonen om reaksjoner ved overtredelse i kapittel fem i lovforslaget, som innebærer at Karanteneutvalget og tilsettingsmyndigheten gis myndighet til å gi pålegg om tiltak for å bringe ulovlige forhold til opphør, ilegge tvangsmulkt ved fristbrudd, og sørge for administrativ inndragning av inntekt mottatt som følge av lovovertredelsen. Det kan også reageres med ilegging av overtredelsesgebyr ved grovt uaktsomme og forsettlige overtredelser.

Presidentskapet er enig med departementet i å videreføre reglene om godtgjørelse når det gjelder overgang til stilling utenfor statsforvaltningen, herunder at godtgjørelsen skal tilsvare lønnen i den foregående stillingen. Presidentskapet støtter også en videreføring av ordningen for politikere som tiltrer eller gjeninntrer i embete eller stilling i departementene og som mottar embetets eller stillingens lønn fra tiltredelsen, selv om det ilegges restriksjoner. Det er også rimelig at det er en adgang til å gjøre fradrag i godtgjørelse/lønn etter de anvisninger som gis i lovforslaget.

Presidentskapet konstaterer at forvaltningsloven gis anvendelse med de særlige bestemmelser som gis i loven. Etter dette kan vedtak etter loven ikke påklages, men parten kan kreve ny vurdering av saken av det samme organet som har truffet vedtaket. Presidentskapet støtter dette. Det samme gjelder for reglene om saksbehandling i Karanteneutvalget og vedkommende tilsettingsmyndighet, samt at departementet kan gi nærmere saksbehandlingsregler i forskrift.