1.1 Bakgrunn for lovforslaget

I proposisjonen viser Kommunal- og moderniseringsdepartementet til tidligere dokumenter hvor retningslinjer for forholdet mellom politikk og administrasjon har vært behandlet, og som ligger til grunn for de gjeldende administrativt fastsatte retningslinjene om karantene og saksforbud: St.meld. nr. 11 (2000–2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører og St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor staten. På bakgrunn av vedtak i Stortinget 11. mars 2011, jf. Innst. 179 S (2009–2010), oppnevnte regjeringen et evalueringsutvalg 24. oktober 2011 for å gjennomgå erfaringene med retningslinjene om karantene og saksforbud, vurdere om de har virket etter hensikten og behovet for endringer i regelverket. Utvalgets vurderinger og tilrådinger framgår av NOU 2012:12 Ventetid – et spørsmål om tillit. Utredningen ble sendt på høring 24. juli 2012.

Et lovforslag, som bygget på NOU 2012:12, ble sendt på høring 11. oktober 2013. På bakgrunn av høringsinnspillene vurderte departementet saken på nytt og sendte ut et forslag på høring 4. juli 2014, som inneholdt store deler av forslagene som ble sendt på høring i oktober 2013. Dette forslaget, som proposisjonen bygger på, innebærer i all hovedsak en videreføring og lovfesting av dagens regler om karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og tjenestemenn. I proposisjonen er det nærmere redegjort for de ulike høringsrundene og høringsinstansenes innspill til disse.

1.2 Gjeldende rett

I proposisjonen redegjøres det nærmere for innholdet i de tre gjeldende retningslinjene, som alle ble fastsatt i 2005: «Retningslinjer om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen», «Retningslinjer for bruk av karantene ved overgang fra politisk stilling til departementsstilling» og «Retningslinjer for karantene og saksforbud ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen for embets- og tjenestemenn».

Disse retningslinjene har status som administrative instrukser og har bare virkning internt i statsforvaltningen. For i praksis å kunne ilegge karantene og saksforbud er man derfor avhengig av en egen klausul i utnevningsvedtaketeller arbeidskontrakten. Dette gjelder både for politikere, embetsmenn og tjenestemenn. Retningslinjene som gjelder for politikerne, håndheves av Karanteneutvalget, et offentlig oppnevnt uavhengig utvalg administrativt underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, opprettet ved Kongelig resolusjon 7. oktober 2005.

1.3 Andre regler som har til formål å fremme tillit og god forvaltningsskikk

I proposisjonen vises det til at spørsmålet om avstengning fra ny stilling eller saksområder for en periode er naturlig å vurdere i et bredere perspektiv. Departementet viser derfor til at også andre regler og retningslinjer mv. enn karanteneregelverket kan bidra til å sikre tilliten til politikere og embetsverk ved overgang til ny stilling eller verv. Etiske retningslinjer for statstjenesten er et sentralt virkemiddel for å styrke tilliten til forvaltningens integritet. Mens arbeidsforholdet består, vil regler om taushetsplikt, lojalitet og arbeidsgivers styringsrett ha betydning. Et annet regelsett utgjøres av sentrale saksbehandlingsregler og regler om beslutningsprosesser i forvaltningsloven, så som inhabilitet, forvaltningsorganets utredningsplikt og regler om begrunnelse for vedtaket og taushetsplikt. I tillegg kommer alminnelige rettsregler som for eksempel straffebestemmelser om korrupsjon.

Etter at et arbeidsforhold er avsluttet, er det svært begrenset hva arbeidsgiver kan påberope seg av det nevnte regelverket. Uten et karanteneregelverk vil det bare være reglene om taushetsplikt som kan påberopes, med de bevismessige utfordringer det innebærer å påvise et brudd på taushetsreglene.

1.4 Lovforslagets prinsipielle grunnlag

I proposisjonen pekes det på de generelle prinsippene som gjelder for forholdet mellom politikk og administrasjon. Disse er en del av vår politiske kultur og inngår som del av normene for god forvaltningsskikk. Embets- og tjenestemenn forventes å opptre med lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet overfor departementenes politiske ledelse.

Videre drøftes de hensyn som taler for og imot å legge begrensninger på visse overganger, med særlig vekt på det grunnleggende hensynet om å opprettholde tilliten til forvaltningen og det politiske system. I tillegg kommer hensynene til et tilgjengelig regelverk, en transparent forvaltning og mulighet til å føre kontroll med forvaltningens avgjørelser og rekrutteringshensyn.

Regler om karantene og saksforbud henger sammen med at de hensynene som ønskes ivaretatt, ikke kan sikres tilstrekkelig på annen måte. Det tidsmessige skillet som disse reglene setter, kan redusere den faktiske muligheten eller sannsynligheten for brudd på taushetsplikt eller annen bruk av sensitive opplysninger eller usaklige avgjørelser før overgangen. Det kan bidra til å styrke allmennhetens tillit til statsforvaltningen og det politiske system. Departementet antar at den foreslåtte lovfestingen i praksis verken vil føre til problemer med å rekruttere embetsverk eller politiske stillinger eller problemer med å finne nytt arbeid etter fratredelse.

I proposisjonen presenteres erfaringene fra praktiseringen av de gjeldende retningslinjene på bakgrunn av Evalueringsutvalgets gjennomgang og evaluering av alle sakene som er behandlet i Karanteneutvalget frem til 1. juni 2012. Karanteneutvalgets avgjørelser bygger på konkrete helhetsvurderinger av om vilkårene for karantene og saksforbud er oppfylt.

Departementet redegjør for bakgrunnen for at det foreslås en lovfesting av reglene om karantene og saksforbud. Lovfesting gir et sikkert hjemmelsgrunnlag for de enkelte elementene i ordningen og vil også motvirke tilfeldige variasjoner i praktiseringen av regelverket. En lovfesting med detaljerte regler vil imidlertid kunne gjøre ordningen noe mindre fleksibel, særlig for lavere stillinger.

Departementet finner det hensiktsmessig å samle hele karanteneregelverket i en felles lov. Det er bl.a. de samme hensynene som skal ivaretas for de gruppene lovforslaget gjelder, og det er viktig at normene som ligger til grunn for de foreslåtte reguleringene samles og behandles i et felles lovforslag. En samlet lov vil dessuten gi bedre oversikt for brukerne av loven.

1.5 Internasjonale føringer og utenlandsk regelverk

Internasjonalt blir regler om karantene ved fratreden fra stilling eller verv i det offentlige sett i sammenheng med integritetsregleverket generelt. Det er få internasjonale rettskilder som direkte regulerer spørsmålet om politikere, embets- og tjenestemenns overgang fra stilling i statsforvaltningen. I proposisjonen gis det en fremstilling av sammenlignbart regelverk i de nordiske landene, Storbritannia og USA og internasjonale føringer som Europarådets rekommandasjon R (2000) 10, gitt i henhold til handlingsplanen mot korrupsjon vedtatt av Europarådets parlament i 1997.

1.6 Lovens virkeområde

Departementet foreslår å videreføre reglene for de persongruppene som er omfattet at dagens tre sett med retningslinjer: politikere, herunder statsministeren, statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, embetsmenn og tjenestemenn. Se lovforslaget § 1.

Loven vil gjelde for overgang til privat virksomhet, enten den er kommersiell eller ideell, og overgang til interesseorganisasjoner. Overgang til statseide virksomheter og til kommunal sektor, samt overgang ved oppstart av næringsvirksomhet omfattes også. Gjeldende avgrensning mot overgang til partipolitisk arbeid eller politiske verv i Storting, kommuner og fylkeskommuner, opprettholdes.

Departementet foreslår å videreføre det geografiske virkeområdet for politikeres overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen. Loven bør gjelde uavhengig av om overgangen skjer til virksomhet i Norge eller i utlandet. Departementet legger til grunn at det bare er aktuelt å reagere med karantene og saksforbud i saker hvor virksomheten har kontaktflater til Norge i slik utstrekning at overgangen berører de offentlige interesser som lovforslaget skal beskytte.

1.7 Politikeres overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen

Departementet foreslår å videreføre dagens ordning med et uavhengig organ som avgjør spørsmål om karantene, saksforbud og eventuelle sanksjoner for politikere som går ut av statsforvaltningen. Siden det skal være et permanent organ med forvaltningsmyndighet, foreslås benevnelsen Karantenenemnda, jf. lovforslaget § 4. (I likhet med proposisjonen benyttes benevnelsen Karanteneutvalget i innstillingen, med unntak av i lovforslaget.) Kongen kan gi forskrift om nemdas sammensetning og funksjonstid.

Departementet foreslår at alle overganger til stillinger eller verv mv. utenfor statsforvaltningen eller til oppstart av næringsvirksomhet, skal meldes til Karanteneutvalget, jf. lovforslaget § 5. Dette er en utvidelse i forhold til gjeldende rett. Når alle overganger skal meldes, sikrer man at slike som kan være problematiske i henhold til regelverket blir vurdert av Karanteneutvalget. Informasjonsplikten gjelder alle overganger innen ett år etter fratreden fra den politiske stillingen. Departementet foreslår å videreføre gjeldende regler om at politikeren skal gi Karanteneutvalget alle nødvendige opplysninger senest tre uker før tiltredelse eller oppstart av egen virksomhet. Ved etablering av næringsvirksomhet skal det fremlegges bevis på at slik næringsvirksomhet er etablert. I den grad det kan være taushetsbelagt informasjon i forbindelse med saksbehandlingen, vil sekretariatet og Karanteneutvalget ha taushetsplikt. Departementet vil i samråd med Karanteneutvalget utarbeide et detaljert meldeskjema som vil bidra til å sikre informasjon og redusere saksbehandlingstiden.

Departementet understreker at karantene kun skal benyttes i unntakstilfeller og etter en streng nødvendighetsvurdering i det enkelte tilfelle.

Departementet foreslår å videreføre den gjeldende maksimale grensen for karantenetid på inntil seks måneder etter fratreden fra den politiske stillingen. Dette anses tilstrekkelig både for å ivareta hensynet til tilliten til forvaltningen og det politiske systemet og hensynet til unødvendig hindring av overgang til andre sektorer.

Karantene innebærer først og fremst et forbud mot å tiltre den nye stillingen innen en bestemt dato, samt å opptre på vegne av den nye virksomheten i denne perioden, og det kan også være pålagt kontaktforbud overfor ny arbeidsgiver. Når det gjelder vilkårene for å ilegge karantene, er departementet av den oppfatning at gjeldende retningslinjer har vært dekkende for å ivareta behovet og hensynene bak regelverket, og de foreslås i hovedsak videreført, men med en omredigering. Departementet foreslår derfor at karantene kan ilegges i særlige tilfeller når det foreligger en konkret forbindelse mellom politikerens tidligere ansvarsområder eller arbeidsoppgaver i den politiske stillingen, eller bestemte saker som var til behandling i departementet i politikerens funksjonstid, og den aktuelle virksomhetens interesser. Alternativet «bestemte saker som var til behandling i departementet i politikerens funksjonstid» representerer en utvidelse i forhold til gjeldende retningslinjer. Forslaget har bakgrunn i problemene med å fastsette et passende saksforbud, spesielt for tidligere politiske rådgivere. Videre kan karantene ilegges når politikerens tidligere ansvar og arbeidsoppgaver har gitt eller kan gi den nye virksomheten særlige fordeler, eller når det er en sammenheng mellom vedkommendes tidligere ansvar og arbeidsoppgaver og den nye virksomheten, som kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt.

Saksforbud innebærer et forbud mot at politikeren involverer seg i bestemte saker eller saksfelt. Det kan ilegges alene eller i tillegg til karantene. Etter dagens retningslinjer gjelder de samme kriterier for bruk av saksforbud som for karantene, og departementet foreslår bare noen mindre justeringer i disse. Også politiske rådgivere vil nå kunne omfattes av saksforbud.

Med hensyn til saksforbudets lengde mener departementet at inntil 12 måneder vil være tilstrekkelig til å beskytte de interessene som skal vernes. Når særlig tungtveiende hensyn tilsier det, foreslår departementet at saksforbudet kan gis i inntil 12 måneder i tillegg til en eventuell karantene. Karantene og saksforbud vil etter dette kunne ilegges samlet for et tidsrom på inntil 18 måneder. Dette er en utvidelse i forhold til gjeldende ordning.

Etter lovforslaget har politikeren rett til godtgjørelse som tilsvarer lønnen politikeren mottok i sitt verv, med tillegg av feriepenger, jf. lovforslaget § 8. Det innebærer at retten til godtgjørelse i karantenetiden, som i dag er regulert ved stortingsvedtak, lovfestes. § 8 har også bestemmelser om gruppelivsordning og fradrag i godtgjørelsen for annen arbeidsinntekt mv.

1.8 Politikeres overgang til embete eller stilling i departementene

Etter departementets vurdering er en karantene for tidligere politikeres overgang til de øverste embeter og stillinger i departementene nødvendig for å skape klare skiller mellom de forskjellige rollene for politikere og embetsverk. Departementet viderefører dagens retningslinjer om en automatisk karantene for de øverste embeter og stillinger i departementene, det vil si departementsråd, assisterende departementsråd (nytt i forhold til dagens retningslinjer), ekspedisjonssjef og informasjonssjef (kommunikasjonssjef), jf. lovforslaget § 10.

I likhet med gjeldende retningslinjer forutsettes det at en politiker som ilegges karantene ved overgang til embete eller stilling i et departement, skal stå til disposisjon for departementet for andre arbeidsoppgaver. Tiltredelsen utsettes ikke. Arbeidsgivers alminnelige styringsrett vil gjelde. Benevnelsen karantene benyttes ikke i lovforslaget i denne forbindelse, da den ikke passer så godt hvor vedkommende faktisk tiltrer og har en plikt til å stå til disposisjon for departementet. Lovforslaget presiserer i stedet innholdet i restriksjonene.

Departementets forslag betyr få realitetsendringer, men det er gjort en del presiseringer. Restriksjonene innebærer et forbud mot å utøve stillingens funksjoner, mot å stå i direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse og mot å ha arbeidsoppgaver som vedrører saker som politikeren hadde til behandling i sin politiske stilling. Vedkommende bør heller ikke benytte den aktuelle embets- eller stillingstittelen i perioden.

Det foreslås å videreføre en varighet for forbudene på seks måneder der overgangen skjer til samme departement, og tre måneder ved overgang til annet departement. Dessuten videreføres adgangen til å gjøre unntak fra de automatiske restriksjonene der det foreligger særlige tungtveiende grunner.

Også politikere som tiltrer andre stillingskategorier i et departement enn de ledende stillingene som er nevnt ovenfor, kan få begrensninger i sitt arbeidsforhold i forbindelse med overgangen fra vervet som politiker, jf. lovforslaget § 11. For disse mener departementet at det er nødvendig at loven gir en nærmere presisering av departementenes omdisponeringsadgang. Dagens retningslinjer foreslås videreført, slik at den tidligere politikeren i en periode på inntil seks måneder etter fratreden, ikke skal ha oppgaver som medfører at vedkommende kommer i et direkte rådgivningsforhold til politiske ledelse. Når tungtveiende grunner tilsier det, foreslås det at vedkommende tidligere politiker i inntil tre måneder, på bakgrunn av en konkret vurdering, kan ilegges slike begrensninger som gjelder for de ledende departementsstillingene.

Den som tiltrer eller gjeninntrer i embete eller stilling i et departement og blir ilagt restriksjoner i den forbindelse, har rett til embetets eller stillingens lønn i henhold til statens tariffavtale eller lederlønnskontrakt. Det foreslås lovfestet at lønn eller vederlag for annet arbeid, verv eller oppdrag som vedkommende måtte motta eller opptjene i perioden med restriksjoner, går til fradrag i lønnen, jf. lovforslaget § 12. Departementet presiserer at fradrag bare gjelder arbeidsvederlag, ikke godtgjørelse for styreverv i f.eks. idrettslag eller borettslag.

Departementet foreslår å lovfeste at politikere som går over til ledende embeter eller stillinger i departementene, skal ha en mulighet for fritak for den automatiske begrensningen i funksjoner etter beslutning av det aktuelle fagdepartementet, jf. lovforslaget § 10 tredje ledd. Dersom fritak ikke gis, mener departementet at vedkommende politiker bør gis rett til ny vurdering. Det samme gjelder ved overgang til andre embeter og stillinger, hvor det ikke ilegges en automatisk begrensning i funksjoner, men foretas en skjønnsmessig vurdering, jf. lovforslaget § 11.

1.9 Embets- og tjenestemenns overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen

Departementet foreslår at departementsråder, assisterende departementsråder, ekspedisjonssjefer og øverste leder (direktør) for statlige virksomheter kan ilegges karantene og saksforbud ved overgang til stilling eller verv mv. utenfor statsforvaltningen og ved etablering av næringsvirksomhet, uavhengig av om de har en karanteneklausul i sin arbeidskontrakt. Forslaget innebærer en utvidelse av adgangen til å ilegge karantene og saksforbud i forhold til gjeldende rett, der en karanteneklausul bygger på avtale. Den foreslåtte lovhjemmelen vil kunne bidra til en mer enhetlig praksis på området.

Vilkårene for å ilegge karantene og saksforbud, jf. lovforslaget § 13, er sammenfallende med vilkårene for å ilegge politikere karantene og saksforbud ved overgang til stilling mv. utenfor forvaltningen. Karantene og saksforbud kan ilegges i «særlige tilfeller», hvilket innebærer en streng nødvendighetsvurdering i den konkrete saken for å se om det er nødvendig å ilegge slike restriksjoner for å beskytte statens interesser.

Karantene kan ilegges i inntil seks måneder regnet fra datoen for fratreden. Saksforbud kan ilegges for en periode på inntil ett år regnet fra samme tidspunkt. Karantene og saksforbud i kombinasjon kan ikke overstige ett år. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Departementet foreslår at for de øvrige embeter og stillinger i statsforvaltningen (ikke avgrenset til departementene) skal hovedregelen være at det må tas forbehold i forbindelse med utnevnelsen eller tilsettingen om at karantene og saksforbud kan ilegges, dersom vedkommende går over til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen. Som en sikkerhetsventil foreslås det at det i noen tilfeller bør være adgang til å ilegge karantene og saksforbud, selv om det ikke er avtaleforankret, dersom tungtveiende hensyn vedrørende tilliten til forvaltningen tilsier dette, jf. lovforslaget § 14 fjerde ledd. Perioden for karantene og saksforbud er den samme som for departementsråder mv. omtalt ovenfor.

For allerede inngåtte kontrakter konkluderer departementet med at ileggelse av karantene og saksforbud med hjemmel i den nevnte sikkerhetsventilen ikke kan anses for å være i strid med forbudet mot at lover gis tilbakevirkende kraft, jf. Grunnloven § 97.

I tråd med dagens retningslinjer foreslår departementet å videreføre informasjonsplikten arbeidstakeren har for, uten ugrunnet opphold og på eget initiativ, å varsle arbeidsgiver om overgangen til ny stilling/utøvelse av næringsvirksomhet. Dette gjelder både embets- og tjenestemenn som er ilagt klausul om karantene og saksforbud og gruppen departementsråder mv. som kan ilegges slike restriksjoner direkte med hjemmel i loven. Informasjonsplikten foreslås også å gjelde for øvrige embets- og tjenestemenn, jf. lovforslaget § 15 andre ledd. Dette for at arbeidsgiver skal kunne ha mulighet for å benytte sikkerhetsventilen for å pålegge saksforbud og karantene dersom arbeidstakers ansvarsområder eller arbeidsoppgaver kan gi grunnlag for dette.

Informasjonsplikten gjelder alle overganger innen tolv måneder etter fratreden. Departementet kan gi forskrift om informasjonsplikten.

Departementet ønsker ikke å foreslå en lovfestet informasjonsplikt for den ansattes nye arbeidsgiver, da det erfaringsmessig ikke har vært spesielle problemer med å få informasjon om det nye arbeidsforholdet.

Som kompensasjon for inntektsbortfall på grunn av ilagt karantene, foreslår departementet at vedkommende skal ha krav på en godtgjørelse tilsvarende lønnen i fratrådt embete eller stilling, med tillegg av feriepenger. Eventuelt annet arbeidsvederlag fratrekkes. Karanteneperioden godskrives som pensjonsgivende tjenestetid i Statens pensjonskasse og vedkommende embets-/tjenestemann er omfattet av gruppelivsordningen som følger av hovedtariffavtalen i staten, jf. lovforslaget § 16.

Av hensyn til behovet for en rask avgjørelse, foreslår departementet at tilsettingsmyndigheten gis en frist på to uker for å treffe vedtak om karantene og saksforbud. Nærmere bestemmelser om myndighet og saksbehandling gis ved forskrift, jf. lovforslaget § 17. Departementet mener at forvaltningslovens regler ivaretar retten til møte med arbeidsgiver om saken og rett til å la seg bistå av tillitsvalgt eller annen rådgiver, og at det ikke er behov for særskilte bestemmelser om dette.

1.10 Forholdet til forvaltningsloven

Departementet legger til grunn at forvaltningsloven gjelder med de særskilte bestemmelser som gis i loven, jf. lovforslaget § 3. Vedtak om karantene og saksforbud må regnes som enkeltvedtak etter sitt innhold, og de ordinære saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak etter forvaltningsloven må som utgangspunkt gjelde for disse avgjørelsene. Departementet foreslår unntak fra retten til å klage. I stedet videreføres dagens ordning hvor vedkommende som vedtaket retter seg mot gis rett til ny vurdering av saken fra samme organ som traff det opprinnelige vedtaket. Søksmål om gyldigheten av vedtak etter loven kan ikke reises uten at parten har krevd ny vurdering av vedtaket, og ny vurdering er gitt. Departementet kan gi forskrift om saksbehandlingen vedrørende ny vurdering.

1.11 Reaksjoner ved brudd på regelverket

Departementet viser til at erfaringene med gjeldende retningslinjer tilsier at reglene om karantene og saksforbud etterleves. Det er ikke påvist brudd på dagens regelverk. Reaksjonsmulighetene i lovforslaget tar først og fremst sikte på å rette opp brudd på lovens bestemmelser. Departementet foreslår at Karanteneutvalget og tilsettingsmyndigheten gis myndighet til å gi pålegg om tiltak for å bringe ulovlige forhold til opphør. Videre foreslår departementet i § 18 en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt ved brudd på fristen som er satt for å bringe det ulovlige forholdet til opphør. I lovforslaget § 19 foreslås det adgang til administrativ inndragning av inntekt som er mottatt som følge av lovovertredelsen. Ved grov uaktsomhet eller forsettlige overtredelser kan Karanteneutvalget og tilsettingsmyndigheten ilegge et overtredelsesgebyr. Departementet mener for øvrig at rettssikkerhetshensyn taler for å tillate full prøving ved domstolene i slike saker.

1.12 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at Karanteneutvalget, som finansieres over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett, får administrativ støtte fra et sekretariat i dette departementet. Denne ordningen foreslås videreført. Departementets vurdering er at lovfesting av de gjeldende retningslinjene, sammen med de øvrige reglene for karantene, kan bidra til en mer effektiv forvaltning og gi bedre forståelse av innholdet i reglene. Dette kan medføre administrative gevinster og dermed innsparing. Departementet foreslår at det settes av et årlig beløp til dekning av den nye nemdas utgifter, i tråd med tidligere praksis for Karanteneutvalget. Departementet legger til grunn at lovforslaget ikke vil føre til noen vesentlig økning i disse utgiftene.