Statens vegvesen består av Vegdirektoratet og fem regionvegkontorer og har om lag 7 000 ansatte. Vegdirektoratet er den sentrale enheten i Statens vegvesen, og ledes av en vegdirektør som har styringsansvaret for Statens vegvesen. Etaten har i løpet av de siste 10–15 årene gjennomført vesentlige organisatoriske endringer. Fram til 2003 sto Vegvesenet selv for det meste av planlegging, bygging, drift og vedlikehold av veinettet i Norge. Fra 2003 ble produksjonsvirksomheten skilt ut, og drifts- og vedlikeholdsoppgavene ble konkurranseutsatt med funksjonskontrakter. Statens vegvesen har nå en betydelig anskaffelsesvirksomhet og er en av de offentlige virksomhetene i Norge med høyest innkjøpsvolum.

I 2013 omsatte Statens vegvesen for 48 mrd. kroner. Om lag 80 pst. av dette, 40 mrd. kroner, var relatert til anskaffelser. En effektiv og velfungerende anskaffelsesfunksjon er derfor viktig for å bidra til at Statens vegvesen kan nå sine overordnede mål. Anskaffelsesfunksjonen i Statens vegvesen er desentralisert, og svært mange av de ansatte har fullmakt til å foreta anskaffelser.

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om det er iverksatt effektiv risikostyring og internkontroll på anskaffelsesområdet for å bidra til måloppnåelse i Statens vegvesen. Risikostyring og internkontroll er de samlede prosessene og tiltakene som iverksettes for å gi en rimelig grad av sikkerhet for virksomhetens måloppnåelse. Virksomhetens målsettinger kan være knyttet til strategi, drift, rapportering og etterlevelse. En effektiv risikostyring og internkontroll kan bidra til å sikre at Statens vegvesen gjennomfører anskaffelser i tråd med loven om offentlige anskaffelser, og at misligheter forebygges og avdekkes. Dette er sentralt for å sikre at virksomheten kan nå sine overordnede mål. Undersøkelsen omfatter perioden fra og med januar 2010 og til og med mai 2014.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• Innst. 13 S (2013–2014), jf. Prop 1 S (2013–2014) for Samferdselsdepartementet

• lov om offentlige anskaffelser

• bevilgningsreglementet og operasjonalisering av dette i økonomiregelverket

• arbeidsmiljøloven

Rapporten ble forelagt Samferdselsdepartementet ved brev av 4. september 2014. Departementet har i brev av 6. oktober 2014 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

1.1 Hovedfunn

• Statens vegvesen har etablert et godt formelt rammeverk for internkontrollen på anskaffelsesområdet, men det er svakheter i iverksettingen som innebærer økt mislighetsrisiko.

• Vegdirektoratets oppfølging av internkontrollen på anskaffelsesområdet i Statens vegvesen er mangelfull.

• Varslingsordningen har ikke den nødvendige tilliten blant de ansatte i virksomheten.

• Det er mangelfulle risikovurderinger på anskaffelsesområdet.

• Det er svakheter i Samferdselsdepartementets styring og oppfølging.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Statens vegvesen har etablert et godt formelt rammeverk for internkontrollen på anskaffelsesområdet, men det er svakheter i iverksettingen som innebærer økt mislighetsrisiko

Ifølge Reglement for økonomistyring i staten § 14 skal alle virksomheter etablere systemer og rutiner som har innebygd internkontroll for blant annet å sikre at

• virksomhetens verdier, herunder fast eiendom, materiell, utstyr, verdipapirer og andre økonomiske verdier, forvaltes på en forsvarlig måte

• økonomistyringen er organisert på en forsvarlig måte og utføres i samsvar med gjeldende lover og regler

• misligheter og økonomisk kriminalitet forebygges og avdekkes

Undersøkelsen viser at Statens vegvesen har etablert et omfattende og godt formelt rammeverk for å sikre internkontroll på anskaffelsesområdet. Statens vegvesen har blant annet utviklet en rekke retningslinjer, rutiner, håndbøker og maler for å planlegge og gjennomføre anskaffelser. I tillegg er det etablert retningslinjer for å forebygge, avdekke og håndtere mislighetssaker, egne retningslinjer for varsling av kritikkverdige forhold, samt etiske retningslinjer tilpasset Statens vegvesens virksomhet. Retningslinjer og rutiner er tilgjengelig for alle ansatte gjennom kvalitetssystemet. Det er også etablert et system for kvalitetssikring, blant annet med bruk av anskaffelseskoordinatorer som gir råd i anskaffelsesprosessen, og med behandling av anskaffelser på over 500 000 kroner i anskaffelsesnemnd.

Undersøkelsen viser imidlertid at retningslinjene ikke er godt nok iverksatt, og det forekommer en rekke brudd på regelverk som er relevant for både å forebygge og avdekke misligheter.

I undersøkelsen er det foretatt et risikobasert utvalg på 73 anskaffelser, med en samlet verdi på om lag 3 mrd. kroner. Utvalget er basert på informasjon om alle utbetalinger, kreditnotaer og endringsordrer i Statens vegvesen i perioden 1. desember 2011 til 30. april 2013, med særlig oppmerksomhet rettet mot blant annet store transaksjoner ved årsslutt, betalingsdato før fakturadato og lave eller uvanlige fakturanumre. Dette innebærer at utvalget ikke nødvendigvis er representativt for hele porteføljen i Statens vegvesen.

Det ble funnet følgende brudd:

• Kravet i loven om at en anskaffelse, så langt det er mulig, skal være basert på konkurranse er ikke oppfylt for 24 av de 73 undersøkte anskaffelsene. Ni av disse anskaffelsene er på over 500 000 kroner. Den største anskaffelsen i utvalget som ikke har vært konkurranseutsatt, er på 3,2 mill. kroner. Dette innebærer imidlertid at de største kontraktene i utvalget, inkludert entreprisekontraktene i Statens vegvesen, er konkurranseutsatt.

• Kravet om protokollføring ved anskaffelser over 100 000 kroner skal blant annet gi økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. 17 av 23 anskaffelser i utvalget som skulle hatt forenklet protokoll, manglet dette. Av 41 anskaffelser på over 500 000 kroner i utvalget, manglet 12 anskaffelsesprotokoll. Til sammen utgjør anskaffelsene i utvalget som det ikke er ført anskaffelsesprotokoll for, 24 mill. kroner.

• Kravet om skatteattest i anskaffelsesregelverket skal sikre at forfalte skatte- og avgiftskrav er betalt. Kravet skal blant annet sikre at virksomheten ikke gjør innkjøp fra bedrifter som opererer i strid med norsk lov. Over halvparten av anskaffelsene i utvalget som skulle hatt skatteattest, manglet dette.

Det er utarbeidet egne retningslinjer som angir en rekke tiltak og krav som skal sikre forebygging, avdekking og håndtering av misligheter. Disse er i liten grad iverksatt. Statens vegvesen utarbeidet i 2011 et forslag til handlingsplan for å følge opp retningslinjene, men planen har per april 2014 fortsatt status som utkast.

Riksrevisjonen anser det som alvorlig at ikke interne retningslinjer og rutiner følges, og at det forekommer flere brudd på loven om offentlige anskaffelser og økonomiregelverket.

Statens vegvesen har en desentralisert anskaffelsesfunksjon. Alle ansatte har myndighet til å attestere på en anskaffelse. I 2012–2013 attesterte mer en 5 000 ansatte på fakturaer, og nesten 1 200 av de om lag 7 000 ansatte anviste. Undersøkelsen viser at det er krevende å sikre at alle ansatte har tilstrekkelig kjennskap til retningslinjer og prosedyrer på anskaffelsesområdet.

Undersøkelsen viser videre at selv om det er etablert et godt system for kvalitetssikring, blant annet pliktig behandling av anskaffelser på over 500 000 kroner i anskaffelsesnemnd, er det flere eksempler på at de interne kvalitetssikringsrutinene ikke blir fulgt. 12 av 40 utvalgte anskaffelser som skulle vært behandlet i anskaffelsesnemnd, er ikke det.

Samlet sett mener derfor Riksrevisjonen at Statens vegvesen ikke har etablert god nok internkontroll på anskaffelsesområdet.

1.2.2 Vegdirektoratets oppfølging av internkontrollen på anskaffelsesområdet er mangelfull

For å sikre effektiv internkontroll er det nødvendig at virksomheten foretar oppfølging av internkontrollen og vurderer hvor effektiv denne er over tid. I henhold til økonomiregelverket skal virksomheten etablere rutiner for etterkontroll.

I Statens vegvesen gjøres det svært få fortløpende og systematiske kontroller av etterlevelse på anskaffelsesområdet, og virksomheten har i liten grad kjennskap til hvor effektiv internkontrollen er. Undersøkelsen viser at det gjøres enkelte kontroller, blant annet av kobling mellom kontrakt og faktura for å sikre sporbarhet mellom kontrakt og regnskap i hele etaten. Regionene foretar også enkelte kontroller av om anskaffelsesregelverket følges.

Statens vegvesen viser til at internrevisjonen har en sentral rolle i oppfølgingen på anskaffelsesområdet. Undersøkelsen viser at internrevisjonen i perioden 2010–2013 ikke har ferdigstilt noen revisjoner relatert til anskaffelser, og det har tatt lang tid før svakheter og avvik fra tidligere revisjoner har blitt fulgt opp. Samferdselsdepartementet opplyser imidlertid i svarbrevet at internrevisjonen i Statens vegvesen har ferdigstilt tre revisjoner i tilknytning til anskaffelsesvirksomheten i 2014, og samtlige vil være lukket i løpet av 2014.

Både Vegdirektoratet og regionene gir uttrykk for at de har tillit til at etablerte systemer fungerer etter hensikten, og de ser derfor ikke behov for ytterligere etterkontroll. Funn fra de anskaffelsene som er gjennomgått, viser imidlertid at etablerte systemer ikke fungerer godt nok. På bakgrunn av at det i 2013 ble foretatt anskaffelser for over 40 mrd. kroner i Statens vegvesen, mener Riksrevisjonen at ledelsen i Statens vegvesen burde ha fulgt opp at gjeldende regelverk og rutiner etterleves slik at misligheter og feil kan forebygges og avdekkes mer effektivt.

Undersøkelsen viser videre at det er en vesentlig svakhet i sporbarheten av anskaffelsene og at sentrale anskaffelsesdokumenter ikke lagres fortløpende i arkivsystemet (SVEIS). 16 pst. av de ansatte i Statens vegvesen opplyser i en spørreundersøkelse at de ikke fortløpende legger inn relevante dokumenter i SVEIS. Statens vegvesen har også andre støttesystemer der informasjon om anskaffelser lagres, men de ulike systemene dekker kun deler av anskaffelsene.

Etter Riksrevisjonens vurdering gir SVEIS og de andre støttesystemene for anskaffelser i liten grad mulighet for å sikre nødvendig sporbarhet og effektiv etterkontroll av etterlevelse på anskaffelsesområdet.

1.2.3 Varslingsordningen har ikke den nødvendige tilliten blant ansatte i virksomheten

Ifølge arbeidsmiljøloven skal arbeidsgiver utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten. Dette er en sentral del av internkontrollen for å forebygge og avdekke misligheter.

Undersøkelsen viser at Statens vegvesen har etablert en ordning for varsling, men ordningen er verken godt nok kjent eller nyter nødvendig tillit blant de ansatte. 40 pst. av de ansatte opplyser at de ikke vet hvordan de skal gå fram for å varsle. Det framgår også at flere medarbeidere som har opplevd eller observert kritikkverdige forhold, ikke har varslet om forholdet. Dette er blant annet begrunnet med at de var usikre på om varselet ville bli godt håndtert, og at de var bekymret for om det kunne få personlige konsekvenser. Flere begrunnet det også med at de ikke stolte på at de kunne forbli anonyme. Svakheter ved varslingsordningene i Statens vegvesen er også tidligere påpekt av etatens internrevisjon i 2010 og 2011.

Statens vegvesen forvalter store verdier for samfunnet og har en svært omfattende anskaffelsesvirksomhet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det uheldig at Statens vegvesens varslingsordning ikke har den nødvendige tilliten blant de ansatte i virksomheten.

1.2.4 Mangelfulle risikovurderinger på anskaffelsesområdet

Ifølge Statens vegvesens retningslinjer for å forebygge, avdekke og håndtere misligheter skal alle enheter i Statens vegvesen gjennomføre egne risikokartlegginger med sikte på å iverksette tiltak for å redusere risikoen for misligheter.

Statens vegvesen har etablert et system for risikostyring, men undersøkelsen viser at det i liten grad gjøres risikovurderinger knyttet til etterlevelse av regelverk. Det gjøres også i liten grad vurderinger av risiko for misligheter. Årsakene er ifølge Vegdirektoratet og flere regioner at risikoen for misligheter ikke anses som høy nok til å inngå i risikostyringen.

Anskaffelsesområdet har imidlertid svært høy iboende mislighetsrisiko. Undersøkelsen dokumenterer også sentrale områder med mislighetsrisiko. Blant annet er det mislighetsrisiko ved endringer og tillegg til kontrakt, der enkelte kontrakter er svært krevende å følge opp både økonomisk, faglig og tidsmessig. Halvparten av de ansatte som foretar anskaffelser innen bygg og anleggskontrakter, opplyser i en spørreundersøkelse at leverandører setter fram krav som det ikke er grunnlag for. 32 pst. av de ansatte oppgir at det er vanskelig å dokumentere avvik ved leveranse.

Statens vegvesen er en av Norges største innkjøpere, hadde i 2013 en omsetning på over 40 mrd. kroner, og etter Riksrevisjonens mening er det uheldig at etatens risikostyring i liten grad inkluderer risikovurderinger på anskaffelsesområdet og vurdering av mislighetsrisiko. Riksrevisjonen vurderer slike risikovurderinger som nødvendige for å kunne vurdere om etatens korrigerende tiltak er effektive.

1.2.5 Svakheter i Samferdselsdepartementets styring og oppfølging

Samferdselsdepartementet har gitt klare styringssignaler om at Statens vegvesen skal etablere risikostyring og internkontroll, og departementet har bedt spesielt om at Statens vegvesen omtaler risiko knyttet til de fire hovedmålene i Nasjonal transportplan. Samferdselsdepartementet har på den annen side ikke stilt tilsvarende krav om å vurdere risiko for manglende etterlevelse av lover og regler.

Samferdselsdepartementet har heller ikke etterspurt om det er gjennomført noen systematisk vurdering eller evaluering av kvalitet og innhold i internkontrollen og risikostyringen i Statens vegvesen. Riksrevisjonen mener at departementet i større grad burde ha tatt slike initiativ overfor Vegdirektoratet for å få nødvendig kunnskap om kvaliteten på internkontrollen på anskaffelsesområdet, blant annet for å kunne forebygge og eventuelt avdekke misligheter.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Samferdselsdepartementet

• i samarbeid med Statens vegvesen styrker internkontrollen på anskaffelsesområdet ved både å foreta systematiske risikovurderinger av etterlevelse og mislighetsrisiko, og etterkontroll og oppfølging av om internkontrollen i etaten er effektiv

• tar initiativ overfor Statens vegvesen til å styrke kompetansen om anskaffelsesregelverk og rutiner hos alle som er involvert i anskaffelser

• tar initiativ overfor Statens vegvesen til å forbedre etatens varslingsordning, for å sikre at ordningen har tillit blant de ansatte

• i samarbeid med Vegdirektoratet vurderer fordeler og ulemper ved en noe mer sentralisert anskaffelsesvirksomhet i Statens vegvesen

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden framhever at rapporten er grundig og omfattende, og at Riksrevisjonens tilrådinger er viktige. Samferdselsdepartementet vil følge opp funnene i styringsdialogen mellom departementet og Vegdirektoratet både gjennom etatsstyringsmøter og i skriftlig korrespondanse når det gjelder innholdet og kvaliteten i internkontrollen og risikostyringen.

Statsråden opplyser samtidig at Statens vegvesen er en stor og sammensatt organisasjon hvor det tar tid å implementere endringer og forbedringer. Statsråden viser til at Statens vegvesen jobber med forbedringsarbeid på en rekke av de sentrale områdene som omtales i undersøkelsen. Det er identifisert en rekke svakheter innen etterlevelse av rutiner og regelverk, og det er mangler ved oppfølging av internkontrollen. På bakgrunn av rapportens konklusjoner og Riksrevisjonens anbefalinger ser statsråden det som naturlig at det iverksettes ytterligere tiltak for å sikre etterlevelse samt styrke kontroll og oppfølging.

Av allerede planlagte tiltak vektlegger statsråden i sitt svar blant annet at det foretas en styrking og profesjonalisering av støtteprosessen knyttet til anskaffelser for varer og tjenester. Det påpekes at Statens vegvesen skal innføre større grad av systematiske kontroller av etterlevelse på utvalgte deler av anskaffelsesområdet. I tillegg vil vegvesenet vurdere en mer systematisk oppfølging av etatsrammeavtaler og innføre tiltak for å sikre at avtaler etterleves fra leverandørens og etatens side. Statsråden viser til at det er naturlig å konsentrere dette arbeidet på områder der sannsynligheten for avvik anses som størst.

Statsråden viser også til at Statens vegvesen skal forbedre og innføre systemer som skal sikre ensartet og dokumentert gjennomføring av arbeidsprosesser på anskaffelsesområdet.

Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om å forbedre Statens vegvesens varslingsordning, opplyser statsråden at vegvesenet vil prioritere å fullføre og iverksette den påbegynte handlingsplanen for å forebygge, avdekke og håndtere eventuelle misligheter. Etaten vil sørge for at denne planen inneholder tilstrekkelige informasjonstiltak for å gjøre varslingsordningen kjent, og tiltak som kan bidra til å øke tilliten til ordningen.

Når det gjelder Statens vegvesens desentrale organisering, viser statsråden til at denne er en viktig forutsetning for å kunne nå virksomhetens mål på en mest mulig effektiv og hensiktsmessig måte. Statsråden påpeker at til tross for de anbefalinger Riksrevisjonen har gitt, er det flere hensyn som taler til fordel for å beholde en desentral anskaffelsesvirksomhet. Statsråden vil likevel be Statens vegvesen vurdere om det er områder hvor det kan være hensiktsmessig å vurdere en mer sentralisert anskaffelsesvirksomhet.

Avslutningsvis viser statsråden til at Statens vegvesen høsten 2014 har utarbeidet et kravdokument for internkontroll. Formålet med kravdokumentet er å gi overordnede føringer og prinsipper for arbeidet med å gjennomføre, forbedre, dokumentere og følge opp internkontrollen, samt å tydeliggjøre roller og ansvar knyttet til arbeidet med internkontroll.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.