Presidentskapets flertall, Olemic Thommessen, Kenneth Svendsen, Ingjerd Schou og Line Henriette Hjemdal, viser til at det er mange ulike faktorer som avgjør om borgerne har tillit til politikere og politiske institusjoner. For eksempel er stor grad av åpenhet og transparens i politiske prosesser avgjørende for å gi borgerne innsyn og mulighet til å kontrollere makthavernes beslutninger, noe som igjen er en forutsetning for tillit til politikken. Tillit til politikere og politiske institusjoner er grunnleggende for et stabilt demokrati og for å gi legitimitet til de vedtak som politikerne fatter på vegne av fellesskapet.

Flertallet viser til at forslagsstillerne mener det er problematisk for dette tillitsforholdet at det er manglende åpenhet om «tidligere oppdragsgivere samt politiske og næringsmessige interesser hos statsråder og statssekretærer». Forslagsstillerne viser til at dette er blitt aktualisert gjennom utnevnelsen av statsråd Sylvi Listhaug og statssekretærer med bakgrunn fra kommunikasjonsbransjen.

Flertallet konstaterer at forslagsstillernes hensikt med representantforslaget er et ønske om å opprettholde den allmenne tilliten til politikken. Flertallet støtter denne gode hensikten. Det er viktig at offentligheten har tillit til at de sakene statsrådene håndterer, ikke utilbørlig påvirkes av tidligere arbeidsforhold. Flertallet har likevel kommet til at det foreliggende forslaget om opplysningsplikt, herunder registrering av opplysningene, ikke er en løsning som kan anbefales.

Presidentskapet har bedt regjeringen om en uttalelse til representantforslaget. I svarbrevet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet v/statsråd Jan Tore Sanner av 1. oktober 2014, som er vedlagt innstillingen, viser statsråden til at han deler forslagsstillernes intensjon om å bevare den høye tilliten som borgerne gjennomgående har til det politiske systemet og til politiske beslutningsprosesser i Norge. Statsråden konkluderer likevel med at han ikke kan tilrå at den foreslåtte registreringsordningen gjennomføres.

Som det fremgår av representantforslaget, er regjeringens medlemmer pålagt å registrere sine verv og økonomiske interesser, jf. lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser. Registeret er det samme som anvendes for registrering av tilsvarende opplysninger om stortingsrepresentantene, og det publiseres på Stortingets nettsider. I tillegg til de verv regjeringsmedlemmene måtte ha ved siden av utøvelsen av statsrådposten, omfatter registreringsplikten økonomiske interesser som bl.a. biintekter, selskapsinteresser og næringseiendom av betydelig verdi. Avtaler med tidligere arbeidsgiver om permisjon, velferdsfordeler og pensjon etc. skal også registreres, så vel som eventuell avtale med fremtidig arbeidsgiver om ansettelse, engasjement og lignende etter at vedkommende har trådt ut av regjeringen. Registreringsplikten gjelder ikke for statssekretærer. Flertallet viser til at formålet med registreringen er å gi publikum mulighet til innsyn i grunnlaget for eventuelle konflikter mellom regjeringsmedlemmets private interesser og de offentlige interesser som han/hun skal ivareta som medlem av regjeringen. Åpenheten som registeret bidrar til, er etter flertallets oppfatning en viktig tillitsskapende faktor. Flertallet ser derfor at det kan være nærliggende å tenke seg en tilsvarende registrering av opplysninger om regjeringsmedlemmers/statssekretærers tidligere oppdragsgivere, som foreslått i representantforslaget. Det er tilnærmet de samme hensyn som er ment å ivaretas ved denne registreringen som i den gjeldende registreringsordningen.

Etter flertallets oppfatning er det en berettiget innvending mot representantforslaget at opplysningsplikt som foreslått vil kunne gripe inn i en privat tredjeparts interesser på en uakseptabel måte. Flertallet går ut fra at i en vesentlig del av de oppdrag som vil være undergitt opplysningsplikt, vil konfidensialitet kunne inngå som et kontraktselement. Behovet for konfidensialitet vil ofte være knyttet opp mot forretnings- og konkurransemessige forhold. Flertallet forstår forslaget slik at avtalefestet taushetsplikt må vike for opplysningsplikten, da det kun er lovbestemt taushetsplikt som i henhold til lovforslaget § 1 a tredje ledd er unntatt. Med andre ord vil opplysningsplikten kunne være et inngrep i avtalefriheten. En privat aktør som engasjerer en ekstern rådgiver til å fremme politiske eller næringsmessige synspunkter i tillit til at denne relasjonen skal være konfidensiell, bør etter flertallets oppfatning kunne innrette seg etter en slik forutsetning. Flertallet er enig med kommunal- og moderniseringsministeren i at inngrepet i avtalefriheten som forslaget innebærer, er prinsipielt betenkelig fordi avtalepartene på avtaletidspunktet ikke kan forutse om en avtale om taushetsplikt vil være gyldig eller ikke. Offentliggjøring av taushetsbelagte opplysninger vil kunne anses som et avtalebrudd som vil kunne medføre erstatningssøksmål. Flertallet ønsker ikke å gi hjemmel til et inngrep i private parters avtalefrihet av denne karakter.

Flertallet viser for øvrig til at det selvsagt ikke er noe i veien for at en oppdragsgiver kan samtykke til at det aktuelle regjeringsmedlemmet/statssekretæren offentligjør opplysninger om et kundeforhold som opprinnelig var omfattet av avtalemessig taushetsplikt.

Flertallet mener at spørsmålet om en opplysningsplikt som foreslått også bør ses i lys av spørsmålet om offentlighetens innsyn i statsråders/statssekretærers kundelister med hjemmel i offentleglova 19. mai 2006 nr. 16. Dette spørsmålet har bl.a. vært behandlet av Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet og Sivilombudsmannen i forbindelse med medias anmodning om innsyn i kundelisten til bl.a. statsråd Sylvi Listhaug. Sivilombudsmannen mener at slike kundelister som hovedregel omfattes av forvaltningens taushetsplikt om forretningsforhold etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Likevel kom Sivilombudsmannen til at han ikke kunne se at det er hjemmel for å unnta eventuelle offentlige kunder fra innsyn. Sivilombudsmannen viste i sin uttalelse bl.a. til at når det offentlige inngår avtale med tjenestetilbydere, er det andre hensyn som spiller inn ved vurderingen av om opplysninger er taushetsbelagte enn om det foreligger et avtaleforhold mellom to private parter. Flertallet har merket seg at på bakgrunn av Sivilombudsmannens uttalelser, og etter fornyet behandling av innsynsbegjæringene fra media, er det gitt innsyn i hvilke offentlige kunder nevnte statsråd og aktuelle statssekretærer har hatt. Flertallet ser dette som positivt, og går ut fra at praksis heretter vil være at opplysninger om hvilke offentlige kunder statsråder/statssekretærer har hatt på sine kundelister offentliggjøres i tråd med de vurderinger som Sivilombudsmannen har gitt uttrykk for.

Som tidligere nevnt fremgår det av lovforslaget § 1 tredje ledd at opplysninger omfattet av lovbestemt taushetsplikt skal unntas fra opplysningsplikten. Advokater må f.eks. ikke registrere sine oppdragsgivere, mens de som har hatt konsulentoppdrag, men ikke er advokater, må gjøre dette. Flertallet viser til kommunal- og moderniseringsministerens påpekning av at advokater har en rekke oppgaver som ligner på andre former for konsulentvirksomhet, herunder oppdrag som kan anses som lobbyvirksomhet. Dessuten kan det oppstå bindinger mellom advokat og klient som kan være vel så sterke som mellom rådgivere og deres kunder. Dersom tidligere advokatvirksomhet ikke skal være omfattet av registreringsplikten, vil den ikke være dekkende for alle de forhold den ifølge forslagsstillerne er ment å ivareta. Flertallet vil også legge til at en registreringsordning som foreslått vil kunne omgås ved at næringsinteresser engasjerer advokat som igjen engasjerer en rådgiver. Blir rådgiveren senere statsråd eller statssekretær, vil forholdet til oppdragsgiveren være underlagt advokatens taushetsplikt. Det samme gjelder for f.eks. kommunikasjonsrådgivere ansatt direkte i advokatfirmaer. Flertallet finner det lite ønskelig å bidra til å iverksette en ordning som medfører forskjellsbehandling mht. opplysningsplikten avhengig av hvilken profesjon som er engasjert til å utføre et oppdrag av næringsmessig eller politisk karakter. Flertallet har det inntrykk at konsulentbransjen er en omstillingsdyktig bransje som lett vil kunne tilpasse seg et nytt regelverk slik at de unngår opplysningsplikt. Det gjør at forslaget blir lite effektivt. For øvrig er det ikke aktuelt å vurdere å tilsidesette lovbestemt taushetsplikt til fordel for en eventuell opplysningsplikt.

Som det også vises til i representantforslaget, gjelder reglene om inhabilitet i forvaltningsloven også for statsråder når de opptrer i egenskap av departementssjef, jf. forvaltningsloven § 10. Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd vil statsråden/statssekretæren være inhabil når det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet i saken. Forslagsstillerne mener at inhabilitetsreglene ikke er egnet til å sørge for at allmennheten får kunnskap om hvilke bindinger som foreligger og hvilke interessekonflikter som eventuelt kan oppstå på bakgrunn av statsråders og statssekretærers tilknytning til tidligere oppdragsgivere. Derfor er disse reglene ifølge forslagsstillerne heller ikke egnet til å sikre ivaretakelse av den generelle tilliten til regjering og forvaltning. Den foreslåtte opplysningsplikten vil således være et nødvendig tillegg til gjeldende inhabilitetsregler. Flertallet stiller seg undrende til at habilitetsreglene ikke lenger kan anses som egnet til å ivareta tilliten til regjering og forvaltning.

Flertallet er enig i at et register som foreslått vil gi publikum en ytterligere mulighet til å oppdage tilfeller hvor det kan stilles spørsmål ved en statsråds eller statssekretærs habilitet. Men dette vil ikke på noen måte være dekkende med hensyn til vurdering av en statsråds totale habilitetssituasjon, da inhabilitet kan ha sin årsak i helt andre forhold enn tilknytning til tidligere oppdragsgivere.

Flertallet legger til grunn at det er etablert gode rutiner for håndtering av habilitetsspørsmål i tilknytning til regjeringens medlemmer, og forutsetter at regjeringen følger forvaltningslovens habilitetsbestemmelser nøye. I brevet fra kommunal- og moderniseringsministeren står det bl.a. følgende:

«Departementene har stor oppmerksomhet på statsråders habilitet i enkeltsaker. Statsrådene har et selvstendig ansvar for fortløpende å vurdere egen habilitet i saker de har befatning med. Habilitetsspørsmål vil særlig kunne oppstå når en sak kan ha økonomiske konsekvenser for ett eller flere regjeringsmedlemmer. I tvilstilfeller legges spørsmål om habilitet fram for Lovavdelingen til vurdering.»

Flertallet tar dette til etterretning og har tillit til at håndteringen av spørsmål om statsråders og statssekretærers habilitet ivaretas på en like betryggende måte nå som tidligere.

I det fremlagte lovutkastet legges det opp til at regjeringsmedlemmene og statssekretærene kan pålegges «å registrere sine tidligere oppdragsgivere der vedkommende har arbeidet med å fremme politiske eller næringsmessige interesser». På bakgrunn av merknadene ovenfor finner flertallet det ikke nødvendig å gå detaljert inn på innholdet i forslaget, men vil likevel nevne noen forhold som etter presidentskapets syn reiser flere tolkings- og avgrensingsutfordringer.

Flertallet vil særlig trekke frem at det kan stilles spørsmål ved rekkevidden av begrepet «oppdragsgivere». Flertallet mener det vil være vesentlig å avklare om «oppdragsgivere» er ment bare å gjelde de aktører som har engasjert statsråden eller statssekretæren direkte, eller om også oppdrag gitt et selskap hvor vedkommende har vært ansatt skal omfattes, og i så fall om det er et vilkår for opplysningsplikt at statsråden eller statssekretæren selv har utført arbeid for den aktuelle oppdragsgiveren.

Et annet spørsmål knytter seg til avgrensningen av innholdet i «politiske eller næringsmessige interesser», ut over at dette gjelder oppdrag som allmennheten har berettiget interesse av å kjenne til.

Flertallet viser til at det fremgår av forslaget til forskrift at gjeldende registers reglement for registrering av verv og økonomiske interesser «gjelder tilsvarende så langt det passer». Med unntak av bestemmelser i reglementets del tre om gjennomføringen av registreringsordningen, kan flertallet ikke se at det er bestemmelser i reglementet som kan være direkte relevante for eventuell rapportering som foreslått.

Forslagsstillerne gir uttrykk for at det «nærmere innholdet av opplysningsplikten vil måtte klarlegges gjennom praksis på bakgrunn av bestemmelsens formål». Flertallet anser at et slikt grunnlag for håndtering av opplysningsplikten ikke vil gi tilstrekkelig forutsigbarhet. Flertallet mener at i tilfelle en lovbestemt opplysningsplikt skulle være aktuell, ville det under enhver omstendighet være nødvendig med et klarere og mer presist regelverk enn det som er foreslått i representantforslaget.

Flertallet viser til at det i representantforslaget er formulert et lovendringsforslag og et forslag om forskriftsendring. Det påpekes at eventuell forskrift som gis med hjemmel i loven må vedtas av Kongen i statsråd. Når det gjelder lovteksten, vises det til merknadene under punkt 2.5. På bakgrunn av flertallets innvendinger mot en registreringsordning som sådan, finner ikke flertallet grunn til å utrede nærmere et alternativt forslag til lov- og forskriftstekst eller foreslå at Stortinget skal be regjeringen om å gjøre dette.

Flertallet har også merket seg at forslagsstillerne mener at det på et senere tidspunkt bør vurderes å innlemme stortingsrepresentantene i den foreslåtte ordningen. Flertallet påpeker at en slik ordning vil reise spørsmål av konstitusjonell karakter knyttet til Grunnlovens vilkår for å stille til valg.

Presidentskapets medlemmer Marit Nybakk og Svein Roald Hansen viser til at utgangspunktet for representantforslaget er viktigheten av åpenhet om politiske prosesser og at det ikke er økonomiske ressurser som avgjør hvem som får påvirke politiske beslutninger. Disse medlemmer ser dette som viktig for å opprettholde den allmenne tilliten til politikken, og mener de foreslåtte tiltakene vil bidra til å fremme tillit til politikere og politikken og dermed forhindre mistenkeliggjøring som med rette eller urette kan skapes ved manglende åpenhet.

Disse medlemmer viser til at målet med forslaget er å oppnå størst mulig grad av tillit gjennom åpenhet ved å benytte et velprøvd og velfungerende system; den allerede eksisterende registreringsordningen for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Det er lagt til grunn at lovbestemmelsen skal bygge på tillit til den enkelte politikers skjønn og være enkel å forholde seg til og praktisere.

Disse medlemmer viser til at forslaget om opplysningsplikt vil gi befolkningen ytterligere mulighet til innsikt i hvilke bindinger politikere kan ha med seg inn i et politisk verv fra sin sivile jobb.

Disse medlemmer viser til en økende tendens til at politikere tar med seg kunnskap som kan være belagt med begrensninger i overgangen fra politikk til næringsliv. Det politiske svaret har vært å innføre en karantenetid, fastsatt av et karanteneutvalg. Dermed er det innført et system som ivaretar overgangen fra politikk til næringsliv. Men det finnes ingen tilsvarende ordninger som ivaretar overgang fra næringsliv til politikk.

Etter disse medlemmers syn bør man søke løsninger også for dette for å sikre åpenhet om mulige interessekonflikter i forhold til det politiske verv og tidligere arbeidsgiver eller kunde. Representantforslaget peker på en god og pragmatisk løsning på dette.

Disse medlemmer vil også understreke at forslaget tar utgangspunkt i den samme begrunnelsen som lå til grunn for Stortingets innføring av registreringsordningen for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Da Stortinget første gang etablerte en frivillig ordning for registrering av stortingsrepresentantenes og regjeringsmedlemmenes verv og økonomiske interesser, var formålet å gi offentligheten kunnskap om hvilke interessekonflikter som kunne oppstå. Da ordningen senere ble gjort obligatorisk, var begrunnelsen at Stortingets autoritet og integritet var best tjent med å fjerne ethvert grunnlag for mistanke om at representantene handlet ut fra skjulte motiver.

Disse medlemmer viser til at det i forslaget er lagt til grunn at registreringsplikten avgrenses slik at den ikke omfatter forhold som er underlagt lovpålagt taushetsplikt. Selv om dette kan gi gråsoner i forhold til hva som skal oppgis, rokker ikke dette ved det faktum at forslaget om opplysningsplikt vil fange opp de fleste tilfeller som forslaget har som intensjon å fange opp.

Disse medlemmer viser til at statssekretær Jon Gunnar Pedersen i Finansdepartementet ved sin tiltredelse la fram opplysninger om sin næringsvirksomhet, med avgrensning mot taushetsbelagte forhold.

Disse medlemmer viser også til at Sivilombudsmannen har lagt til grunn at det også kan være andre hensyn som spiller inn ved vurderingen av om opplysninger er taushetsbelagte enn at det foreligger en avtale mellom to private parter.

Disse medlemmer viser til at lovforslaget må utformes i lys av gjeldende habilitetsregler. Ved vurderingen av hva som skal registreres, vil det være opp til den enkelte statsråd og statssekretær å avgjøre hva det bør opplyses om. Det må utvises skjønn, slik tilfellet også er ved habilitetsspørsmål. På samme måte vil det være den enkelte statsråds og statssekretærs ansvar at opplysningene som gis er korrekte og utfyllende.

Disse medlemmer viser til at det reises spørsmål ved fortolkningen av enkeltheter i forslaget. Disse medlemmer mener slike problemstillinger kan avklares gjennom en nærmere utforming av lovens forskrifter.

Disse medlemmerviser til at begrunnelsen for forslaget er ønsket om å opprettholde den allmenne tilliten til politikken, og mener det foreliggende forslaget langt på vei operasjonaliserer et slikt ønske. Disse medlemmer støtter derfor representantforslaget, men med de nødvendige tilpasninger som følge av disse medlemmers merknader i denne innstillingen.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«A.

Vedtak til lov

om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser

I

I lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser gjøres følgende endringer:

Ny § 1 a skal lyde:

§ 1 a

(1) Kongen i statsråd kan pålegge regjeringsmedlemmene og statssekretærene å registrere sine tidligere oppdragsgivere der vedkommende har arbeidet med å fremme politiske eller næringsmessige interesser.

(2) En opplysningsplikt fastsatt i medhold av bestemmelsen her er begrenset til oppdragsgivere regjeringsmedlemmene og statssekretærene har hatt de to siste årene før tiltredelsen.

(3) En opplysningsplikt fastsatt i medhold av bestemmelsen her viker for lovbestemt taushetsplikt.

II

Loven trer i kraft straks.

B.

Stortinget ber regjeringen utarbeide forskrift i tråd med representantforslaget og merknadene i innstillingen.»