1.1 Innleiing

Lov 29. april 2005 nr. 21 om supplerande stønad tok til å gjelde 1. januar 2006. Siktemålet med lova er å sikre eit økonomisk fundament for personar som har fylt 67 år og har fast bustad i Noreg, men som har kort butid her i landet, slik at dei ikkje har tent opp tilstrekkeleg alderspensjon i folketrygda til å greie seg i alderdommen. Ordninga sikrar denne gruppa eldre ei samla inntekt på linje med det minste pensjonsnivået i folketrygda, utan omsyn til butid i Noreg og opptening her.

Meldinga gjer greie for røynslene med stønadsordninga etter etableringa og tek opp spørsmål om einskilde endringar. Gjennomgangen av ordninga har bakgrunn i at Stortinget i vedtak 17. mars 2005 i samband med Innst. O. nr. 56 (2004–2005) bad regjeringa leggje fram ei vurdering av den nye ordninga med supplerande stønad, inkludert ei vurdering av om ordninga bør utvidast til å gjelde andre grupper enn personar over 67 år.

I samband med gjennomgangen er det henta statistiske opplysningar frå Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå (SSB) om dei ulike aspekta ved stønadsordninga i praksis og innverknaden på uttaket av økonomisk stønad. Grunnlaget inkluderer ei særskild kartlegging av endringane i bruken av økonomisk stønad frå 2005 (året før innføringsåret) til 2006 og 2007, der ein følgjer dei individuelle brukarane. Direktoratet har òg henta inn vurderingar frå dei som handsamar sakene om kva dei opplever som problem knytte til stønadsvilkåra og dei andre sidene av ordninga.

Formålet med å etablere ordninga var å sikre ei minsteinntekt på nivå med minstepensjon for eldre innvandrarar og andre med liten eller ingen alderspensjon frå folketrygda, samt å avlaste kommunane for utgifter til økonomisk stønad. Den aktuelle gruppa ville elles verte varige mottakarar av økonomisk stønad, som er meint å vere ei mellombels og unntaksvis yting. Ei ny stønadsordning ville vere ei meir verdig løysing for den einskilde. I tillegg til at fleire eldre frå asylmottaka vart busette i kommunane, av di kommunane ofte kvidde seg for å ta imot personar i denne gruppa på grunn av belastinga med økonomisk stønad.

I Prop. 14 L (2014–2015) er det lagt fram forslag til avgrensingar i ordninga for supplerande stønad, slik at det frå 2015 ikkje vert gjeve tillegg for forsørging av ektemake og/eller barn. Endringa er knytt til budsjettframlegget for 2015. Saker med forsørgingstillegg til supplerande stønad er nesten utan unntak saker der ein person over 67 år forsørgjer ein ektemake/sambuar under 67 år, det vil si saker der ein av ektemakane/sambuarane er i yrkesaktiv alder og i utgangspunktet skal forsørgje seg sjølv ved eige arbeid. Endringa, som vil få verknad i mindre enn 10 pst. av sakene med supplerande stønad, vil innebere eit sterkare insentiv for denne gruppa til å nytte arbeidsevna si. Samtidig vil supplerande stønad stå klarare fram som den minimumsløysinga det var meininga at ordninga skulle vere. Denne endringa vert ikkje drøfta nærare i meldinga her, men det vises til framstillinga i lovproposisjonen og i Prop. 1 S (2014–2015) for Arbeids- og sosialdepartementet.

1.2 Samandrag

1.2.1 Stønadsordninga

Supplerande stønad skal garantere ei minste samla inntekt for personar med liten eller ingen pensjon frå folketrygda på grunn av kort butid i Noreg. Dette kan vere innvandrarar som kom til Noreg seint i livet, og nordmenn med lange opphald i utlandet.

For å få supplerande stønad må ein ha fylt 67 år og ha permanent opphaldsløyve i Noreg. Mottakarane får stønaden for ein periode på 12 månader om gongen. Når ein fremjar søknad om supplerande stønad, er det eit krav at ein møter fram personleg. I tillegg skal stønadsmottakarane møte personleg to gonger i ein stønadsperiode.

Berre personar som er busette i Noreg, kan få supplerande stønad, og retten til ytinga fell bort når ein oppheld seg i utlandet i meir enn tre månader i ein stønadsperiode. Ordninga har òg fått unntak frå eksportkravet etter EØS-reglane.

Reglane garanterer mottakarane av supplerande stønad ei samla inntekt på nivå med minstesatsane for pensjon i folketrygda. Per 1. mai 2014 utgjer satsane 173 274 kroner i året for einslege, 216 593 kroner for personar med ektemake under 67 år og 160 285 kroner for kvar av ektemakane når begge har fylt 67 år. Personar som forsørgjer barn under 18 år, får eit tillegg i stønaden. Forslaget i Prop. 14 L (2014–2015) fører til at satsen for personar med ektemake/sambuar under 67 år fell bort. I slike tilfelle vert da satsen for einslege lagt til grunn. Forslaget inneber også til at det ikkje vert gjeve forsørgingstillegg for barn.

Alle former for anna inntekt – pensjonsinntekt, arbeidsinntekt og kapitalinntekt – fører til frådrag i den supplerande stønaden. Inntekta til ektemake, sambuar eller registrert partnar vert teken med ved prøvinga. Retten til supplerande stønad vert òg prøvd mot formue. Mellom anna kan ein ikkje få stønaden dersom ein har finansformue over 0,5 G. Supplerande stønad kan etterbetalast, men det vert gjort frådrag i etterbetalinga for økonomisk stønad i etterbetalingsperioden.

1.2.2 Stønadstakarar og stønadsutgifter

Ved utgangen av 2006 var det i alt 2 401 mottakarar av supplerande stønad. Talet hadde auka til 3 243 ved utgangen av 2013. Dette er i samsvar med det ein rekna med da ordninga vart etablert.

Det er ei stor gruppe mottakarar med bakgrunn frå Bosnia. Dei som får supplerande stønad, kjem elles frå mange land. I alt vesentleg dreier det seg om innvandrarar frå land i den tredje verda med lite utbygde sikringssystem, men det er mange som har fått norsk statsborgarskap. Berre rundt 100 mottakarar er opphavleg norske.

Om lag halvparten av dei som får supplerande stønad, bur i Oslo, Akershus eller Østfold, og om lag to tredelar av mottakarane er einslege. 846 mottakarar har ektemake/sambuar som òg får supplerande stønad. Ved utgangen av 2013 var det i alt 214 mottakarar med ektemake/sambuar under 67 år og 38 mottakarar med barn under 18 år.

To tredelar av dei som får supplerande stønad er kvinner. Kjønnsfordelinga har vore om lag den same frå 2006 til 2013.

Utgiftene til supplerande stønad var 214 mill. kroner i 2006 (290 mill. kroner i 2013-kroner) og 411 mill. kroner i 2013. Utgiftene i 2006 var klart høgare enn ein hadde rekna med på førehand, trass i at ein trefte godt med omsyn til talet på mottakarar av den nye ytinga. Budsjettforslaget for 2006 var 157 mill. kroner. Årsaka var i hovudsak at ein overvurderte effekten av inntektsprøvinga, mellom anna reduksjonane på grunn av opptent alderspensjon i folketrygda.

Gjennomsnittleg årleg yting var 93 009 kroner i 2006 (124 816 kroner i 2013-kroner) og 131 271 kroner i 2013. I 2006 hadde 64,6 pst. av mottakarane ytingar som var reduserte på grunn av inntektsprøvinga. Dette hadde auka til 75,3 pst. i 2013. Gjennomsnittsytinga i prosent av full stønad gjekk tilsvarande ned gjennom heile perioden frå 2006 til 2013.

Einslege mottakarar utan forsørgingsansvar for barn fekk 83,9 pst. av full stønad i 2006, redusert til 77,4 pst. av full stønad i 2013. Mottakarane med ektemake under 67 år utan forsørgingsansvar for barn har heile tida hatt den lågaste prosentdelen av full stønad – 64,8 pst. i 2006 og 56,8 pst. i 2013. Reduksjonen i gjennomsnittlege ytingar er reelt sett større enn tala viser, ettersom fullt stønadsnivå auka fram til 2010 i takt med opptrappinga av særtillegget i folketrygda.

Den viktigaste årsaka til reduserte ytingar er eigen opptent alderspensjon frå folketrygda. I 2006 hadde 60,6 pst. av mottakarane noka opptent alderspensjon. Dette hadde auka til 70,4 pst. i 2013. Samtidig auka den gjennomsnittlege trygdetida, noko som medverka til at inntektsprøvinga hadde større effekt i 2013 enn i 2006.

1.2.3 Supplerande stønad og bruken av økonomisk stønad (sosialhjelp)

Talet på personar som er 67 år eller eldre og har fått økonomisk stønad, gjekk markert ned, særleg frå 2007. Det same gjeld utbetalt beløp til denne aldersgruppa. Det er vanskeleg å sjå andre årsaker til dette enn innføringa av ordninga med supplerande stønad.

Ei undersøking som SSB har gjort med sikte på å kartleggje endringane i bruken av økonomisk stønad frå 2005 (året før innføringa av supplerande stønad) til 2006 og 2007, viser at etableringa av den nye stønadsordninga hadde klar innverknad på uttaket av økonomisk stønad. Dette gjeld både talet på personar med økonomisk stønad, gjennomsnittleg utbetalt stønad og gjennomsnittleg tid med økonomisk stønad.

For personar som hadde supplerande stønad både i 2006 og 2007, gjekk til dømes den totale utbetalinga av økonomisk stønad ned frå 132,7 mill. kroner i 2005 til 3,4 mill. kroner i 2007. Den gjennomsnittlege årlege utbetalinga gjekk i den same perioden ned frå 83 207 kroner til 14 532 kroner, og stønadstida vart redusert frå 10,9 til 3,6 månader i året.

Reglane for supplerande stønad inneber at det ofte vil kunne oppstå avbrot i mottaket av ytinga. Gjennomsnittsperioden med supplerande stønad vil difor sjeldan verte 12 månader i det einskilde året. Sjølv om slike avbrot ikkje vert lange, vil den det gjeld, i regelen vere avhengig av økonomisk stønad i denne tida. I 2007 fekk den gjennomsnittlege mottakaren av supplerande stønad ytinga i 10,8 månader, medan den gjennomsnittlege perioden med økonomisk stønad var 1,7 månader. Gjennomsnittstida for samtidig mottak av supplerande stønad og økonomisk stønad var 0,5 månader.

Undersøkinga til SSB viser òg at økonomisk stønad i einskilde tilfelle vart utbetalt med svært høge beløp, òg etter at mottakarane hadde fått supplerande stønad, særleg i saker der mottakarane av supplerande stønad hadde ektemake/sambuar utan slik yting. Til dømes var den største utbetalinga til ein mottakar i denne undergruppa 248 911 kroner i 2007. Undersøkinga gjev ikkje grunnlag for å seie noko sikkert om bakgrunnen for dette. Det kan likevel peikast på at det var personar i denne undergruppa med forsørgingsansvar for opptil 8 barn.

I budsjettet for 2006 vart det lagt til grunn at ordninga med supplerande stønad ville føre til ein reduksjon i utgiftene til økonomisk stønad på 164 mill. kroner, og kommunerammene vart stramma inn i samsvar med dette. Det er ikkje mogleg å rekne nærare på dette, men tala frå SSB kan tyde på at innsparinga i økonomisk stønad vart om lag som venta, men at den fulle effekten først kom i 2007.

1.2.4 Dei praktiske røynslene med ordninga

Basert på undersøkingar har Arbeids- og velferdsdirektoratet orientert om korleis dei som handsamar sakene opplever ordninga. Tilbakemeldingane gjeld desse tilhøva:

• Mottakarane av supplerande stønad er særleg krevjande brukarar med stort behov for oppfølging. Ikkje sjeldan er dei analfabetar eller har problem med å lese eller skrive. Det melder seg ofte språkproblem i kontakten deira med arbeids- og velferdsetaten.

• Mottakarane av supplerande stønad skal møte personleg når dei søkjer om ytinga, og vert kalla inn til kontrollmøte to gonger i stønadsperioden på tolv månader. Det er opplyst at mellom 90 og 100 pst. av mottakarane møter når dei skal. For personar som ikkje møter, vert utbetalinga stansa.

• Dei som handsamar sakene, har i nokon grad vore usikre på korleis dei skal praktisere prøvinga mot formue. Dette er no berre regulert i rundskrivet, og det har vore eit ønskje å få meir utfyllande føresegner i det formelle regelverket.

• Tilsvarande har det vore ein viss tvil om opphald i alders- og sjukeheimar er omfatta av regelen i § 12 i lova om supplerande stønad om at retten til supplerande stønad fell bort ved opphald i institusjon der det offentlege dekkjer (delar av) utgiftene. Årsaka til tvilen er reglane om eigenbetaling i dei nemnde institusjonane.

• Praksis har òg avdekt visse manglar ved reglane om samordning av supplerande stønad med økonomisk stønad på den eine sida og alderspensjon på den andre sida. Såleis vert det gjort trekk i etterbetalingar av supplerande stønad for økonomisk stønad (sosialhjelp) i den same perioden utan at kommunane får refusjon for utlegga sine. Det vert òg i nokon grad etterbetalt alderspensjon utan at ein har heimel til å trekke for supplerande stønad som er utbetalt i etterbetalingsperioden.

• Det er visse problem med å kontrollere at mottakarane ikkje har hatt opphald i utlandet i meir enn tre månader i den einskilde stønadsperioden på tolv månader. Generelt vurderer sakshandsamarane likevel reglane om personleg frammøte ved søking og i stønadsperioden som kontrolltiltak gode nok til å avgrense og hindre feilutbetalingar.

• Dei vanlegaste grunnane til avslag på søknader om supplerande stønad er at søkjaren har for høg inntekt eller for høg formue eller ikkje har løyve til fast busetjing i Noreg. Det er ikkje mange saker som vert påklaga og få som vert anka inn for Trygderetten. I det store fleirtalet av sakene vert det første vedtaket stadfesta.

• Ein har ikkje full oversikt over tilbakekrevjingssakene som gjeld supplerande stønad. I perioden frå desember 2012 til november 2013 vart det registrert 170 nye slike saker. På usikkert grunnlag reknar ein med at det feilutbetalte beløpet i desse sakene utgjer 5,7 mill. kroner, gjennomsnittleg 33 500 kroner per sak.

1.2.5 Departementet si vurdering av ordninga

Talet på personar med supplerande stønad og samansetnaden av stønadspopulasjonen frå 2006 og fram til i dag har i alt vesentleg vore i samsvar med det ein rekna med da ein etablerte ordninga. Utgiftene til ordninga har vore høgare enn ein hadde rekna med, i hovudsak fordi effekten av inntektsprøvinga har vore mindre enn ein trudde på førehand.

I 2006 hadde 64,6 pst. av mottakarane ytingar som var reduserte på grunn av inntektsprøvinga. Dette hadde auka til 75,3 pst. i 2013. Den viktigaste årsaka til reduserte ytingar er eigen opptent alderspensjon frå folketrygda.

Talet på personar som er 67 år eller eldre og har fått økonomisk stønad, gjekk markert ned frå 2006 og særleg frå 2007. Det same gjeld det utbetalte beløpet til denne aldersgruppa. Tal frå SSB tyder på at innsparinga i den økonomiske stønaden vart om lag som venta, i alle fall frå 2007.

Vilkåra for supplerande stønad stiller store krav til kontroll (prøving mot inntekt og formue, avgrensa høve til å få ytinga i utlandet). Tilbakemeldingane frå dei som handsamar sakene i praksis, tyder likevel på at ordninga i hovudsak fungerer etter intensjonane. Avgrensinga av personkrinsen til eldre bidreg venteleg til dette

I Prop. 14 L (2014–2015) er det lagt fram forslag om å avvikle tillegga til mottakarar av supplerande stønad for forsørging av ektemake og/eller barn. Endringa vil gje auka insentiv for dei forsørgde ektemakane til å ta seg arbeid, og stønadsordninga står klarare fram som ei minimumsløysing. Ut over dette ser det ikkje ut til å vere behov for større endringar i stønadsordninga med omsyn til vilkåra for ytingar m.m. Det er likevel grunn til å vurdere visse justeringar i regelverket, sjå oppsummeringa i kapittel 2.6 i meldinga.

1.2.6 Aktuelle endringar i ordninga

Ein bør vurdere følgjande endringar i reglane for supplerande stønad:

• presisere reglane om prøving av supplerande stønad mot finansformue, mellom anna slik at regelen om avslag på stønad når finansformuen er over 0,5 G, går fram av det formelle regelverket;

• presisere at regelen om bortfall av supplerande stønad når mottakaren er innlagd i ein institusjon der opphaldet vert dekt av det offentlege, òg gjeld ved opphald i institusjonar der dei innlagde har plikt til eigenbetaling av inntektene dei har (alders- og sjukeheimar);

• endre reglane slik at trekk i etterbetalt supplerande stønad for økonomisk stønad i etterbetalingsperioden automatisk vert refundert til den aktuelle kommunen. Det bør òg vurderast om det same skal gjelde økonomisk stønad i den månaden da supplerande stønad kjem til utbetaling;

• etablere ein heimel for trekk for utbetalt supplerande stønad i etterbetalingar av alderspensjon, og vurdere reglar med sikte på at personar med formell status som flyktning ikkje skal kunne få supplerande stønad (av di dei har rett til full minsteyting frå folketrygda);

• oppdatere lova om supplerande stønad som følgje av endringar i utlendingslova og etableringa av lova om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga.

Ein reknar ikkje med at dei aktuelle endringane vil ha økonomiske eller administrative konsekvensar som påverkar budsjettet. Endringane vil likevel bidra til at lova vert enklare å praktisere.

1.2.7 Spørsmålet om å utvide ordninga med supplerande stønad til å famne om personar under 67 år

I Ot.prp. nr. 14 (2004–2005) vurderte ein om den supplerande stønadsordninga burde famne om personar under 67 år som har varig redusert arbeidsevne og fyller vilkåra i folketrygdlova kapittel 12 for uførepensjon, men konkluderte med at ordninga burde ha ei aldersgrense på 67 år. Ein la avgjerande vekt på kontrollomsynet. Etter forslag frå kommunalkomiteen vedtok Stortinget likevel ei oppmoding til regjeringa om å vurdere å utvide ordninga til personar under 67 år (vedtak nr. 285 for 2004–2005).

Ei utviding til uføre under 67 år vil i tilfelle omfatte personar med ein uførepensjon som er avkorta på grunn av manglande butid i Noreg, og personar som var uføre da dei kom hit, men som ikkje fyller vilkåret om å ha vore med i trygda dei siste tre åra fram til dei vart uføre. Ein vil finne opphavleg norske i begge gruppene.

Ein legg til grunn at eit viktig omsyn ved ei eventuell utviding ville vere å avlaste kommunane for økonomisk stønad til personar som vert omfatta av utvidinga. Økonomisk stønad er meint som ei unntaksvis yting. Når mottakaren ikkje har arbeidsevne og det ikkje er utsikter til betring, vert økonomisk stønad ei langtidsyting.

Her som ved ordninga for eldre må supplerande stønad reknast som ei meir verdig løysing for den einskilde. Dette har òg ei side til menneskerettskonvensjonane. Supplerande stønad er ei meir langsiktig ordning enn økonomisk stønad og vil leggje betre til rette for at den einskilde kan nyte godt av rettane etter konvensjonane, til dømes retten til eit familieliv.

Supplerande stønad for personar under 67 år bør i tilfelle baserast på inntektsprøving og strenge reglar for opphald i utlandet, på same måten som ordninga for eldre. Dei uføre vil generelt vere ei større utfordring på dette punktet. Dei vil i regelen lettare kunne skaffe seg inntekter ved sida av ytinga, og det vil vere meir krevjande å halde kontroll med opphald i utlandet. Sjansane for misbruk og urettkomen utnytting av ordninga ville auke.

Etter ei samla vurdering vil departementet ikkje gå inn for å utvide ordninga med supplerande stønad til personar under 67 år. Ein legg avgjerande vekt på kontrollproblema som dette vil føre med seg. Ei endring kan dessutan vere uheldig i dag med tanke på gjennomføringa av den nye uføretrygda.