1.1 Sammendrag

1.1.1 Riksrevisjonens merknader

Generelle merknader

I likhet med tidligere år viser årets revisjon gjennomgående god forvaltning. Riksrevisjonen registrerer også at forvaltningen i stor grad følger opp innspill som gis underveis i revisjonsløpet. Det er blant annet sett forbedringer i risikostyringen i forvaltningen. Selv om det også i år er merknader til forvaltning av tilskudd, er det Riksrevisjonens inntrykk at det er gjennomført viktige forbedringer på dette området.

Årsregnskapene for underliggende virksomheter holder i all hovedsak god kvalitet. Kun 13 av totalt 215 virksomheter har fått modifisert revisjonsberetning for 2013. Riksrevisjonen har imidlertid registrert at det fortsatt er utfordringer knyttet til valg av finansielt rammeverk.

Hva angår virksomhetenes budsjettdisponering, er det en svak nedgang i antallet vesentlige merknader fra Riksrevisjonen – fra 28 for året 2012 til 25 for 2013. I Dokument 1 (2013–2014) pekte Riksrevisjonen på at flere store virksomheter med ansvar for viktige samfunnstjenester og tjenester med stor betydning for brukerne har fått merknader en rekke år på rad. Riksrevisjonen ser alvorlig på at de samme virksomhetene som da ble trukket fram – arbeids- og velferdsetaten, Forsvaret, Politidirektoratet, Jernbaneverket, Statens vegvesen og barne-, ungdoms- og familieetaten – også for 2013 har fått vesentlige merknader.

Uklarheter og manglende samordning i valg av finansielt rammeverk (regnskapsprinsipper mv.)

Statlige virksomheter kan, i samråd med overordnet departement, velge å føre regnskapet etter andre prinsipper enn kontantprinsippet. For virksomheter som velger å føre periodisert regnskap, er det utarbeidet anbefalte statlige regnskapsstandarder (SRS). Virksomhetens regnskapsprinsipper skal være dokumentert og konsistent over tid. Revisjonen for 2013 viser utfordringer knyttet til valg av regnskapsprinsipp (finansielt rammeverk).

For enkelte virksomheter har det finansielle rammeverket blitt endret i løpet av regnskapsåret. Dette har skapt utfordringer både for virksomheten og for revisjonen av de framlagte virksomhetsregnskapene, og har medført at Riksrevisjonen for 2013 blant annet ikke kan uttale seg om regnskapet for Departementenes servicesenter (DSS).

For virksomheter som velger å føre periodisert regnskap, er det anbefalt å følge de statlige regnskapsstandardene. Formålet med en slik standardisering er blant annet å legge til rette for sammenligning av virksomhetene, både innen hvert departementsområde og i staten samlet sett. Årets revisjon har vist at enkelte departementer har lagt til rette for at underliggende virksomheter kan avvike fra enkelte av standardene eller gjøre tilpasninger til dem. En slik praksis er uheldig fordi den hindrer sammenligning av virksomhetene. Praksisen vanskeliggjør også revisjon, fordi det ikke foreligger et akseptabelt finansielt rammeverk som grunnlag for revisjon. For 2013 har dette ført til at Riksrevisjonen har avgitt flere revisjonsberetninger der dette forholdet er omtalt i en presisering. Riksrevisjonen vil følge opp saken overfor Finansdepartementet.

Svakheter ved sikkerheten i informasjonssystemer

Revisjonen for 2013 viser at flere statsetater har vesentlige svakheter ved informasjonssikkerheten, til tross for at tilsvarende svakheter også har vært påpekt tidligere. Riksrevisjonen finner det særlig kritikkverdig at de ansvarlige departementene ikke har fulgt opp dette og bidratt til å sikre tilstrekkelig informasjonssikkerhet i disse virksomhetene. Flere av virksomhetene forvalter store ikt-systemer og viktige samfunnsverdier. De virksomhetene dette gjelder, er Brønnøysundregistrene, Jernbaneverket, Oljedirektoratet, Fiskeridirektoratet, Forsvaret, Arkivverket og Nasjonalbiblioteket.

I tillegg til de forholdene som er nevnt i Dokument 1, er det avdekket alvorlige svakheter ved tilganger til systemene og sikring av tilhørende infrastruktur i enkelte andre virksomheter. Avdekkede mangler er tatt opp med virksomhetene.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har hatt et særskilt ansvar for å arbeide for en styrket og mer helhetlig tilnærming til informasjonssikkerhet i statsforvaltningen. Riksrevisjonen påpekte allerede ved revisjonen for 2009 at flere oppgaver innen departementets samordningsansvar for informasjonssikkerheten ikke var gjennomført. Til tross for økt avhengighet av ikt, endret risikobilde og økt satsing på ikt-systemer, har departementet fortsatt ikke ferdig en plan for hvordan arbeidet med informasjonssikkerhet i statsforvaltningen skal gjennomføres. Ansvaret er nå overført til Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Riksrevisjonen har også merknader til utfordringene som følge av forvaltningens bruk av mobile enheter. Det er viktig at forvaltningen er i forkant og sikrer seg mot uautorisert tilgang. Økende bruk av mobilt utstyr, som smarttelefoner, nettbrett, bærbare pc-er og liknende, gir nye utfordringer for sikring av informasjon og data. Dette gjelder både informasjon som lagres på enhetene og informasjon som kan nås ved bruk av mobilt utstyr.

Mangler ved gjennomføring av flere tjenester knyttet til sikkerhet og velferd

I revisjonen er det avdekket svakheter ved tjenester av stor betydning for sikkerhet, beredskap og velferd. Flere av svakhetene skyldes for dårlig samordning mellom departementer og forvaltningsnivåer. Dette er forhold som Riksrevisjonen har påpekt i flere år.

Sivilforsvaret er den viktigste statlige forsterkningsressursen for nød- og beredskapsetatene. Årets revisjon viser at Sivilforsvarets operative evne fortsatt er svak som følge av manglende bemanning, øvelse, materiell og personlig utstyr. I tillegg viser revisjonen at det er stor variasjon i hvordan fylkesmennene utarbeider risiko- og sårbarhetsanalyser, og mangel på helhetlig tilnærming i hvordan kritiske punkter i analysen følges opp.

Borgernes trygghet og sikkerhet er også avhengig av at myndighetene aktivt forebygger kriminalitet. Riksrevisjonen påpeker at arbeidet med kriminalitetsforebygging ikke blir utført på en tilstrekkelig systematisk måte. Justis- og beredskapsdepartementet har ikke utarbeidet entydige retningslinjer for hvordan arbeidet skal organiseres, prioriteres og gjennomføres, noe som har ført til store forskjeller politidistriktene imellom. Det er i dag ingen samlet oversikt over antall årsverk og ressurser som blir brukt til kriminalitetsforebygging i politidistriktene, og det er derfor vanskelig for Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet å vurdere hvordan det kriminalitetsforebyggende arbeidet blir utført og prioritert. Heller ikke kontrollen med at privat vaktvirksomhet holder tilstrekkelig kvalitet er god nok. Samtidig viser revisjonen at det ikke legges godt nok til rette for at innsatte i norske fengsler får en ny start etter soning. Utdanning, tiltak mot rusavhengighet og tilbud om arbeid og bolig er viktige forutsetninger for en vellykket tilbakeføring til samfunnet. Manglende støtte og oppfølging gir risiko for at tidligere innsatte begår ny kriminalitet.

Også andre svake grupper er berørt av svikt i forvaltningen. Revisjonen viser at det ikke følges godt nok opp at barnevernsinstitusjonene til enhver tid har nødvendig bemanning og kompetanse. En stor andel flyktninger bosettes ikke innen de fristene som er satt, og det er svakheter i Integrerings- og mangfoldsdirektoratets samarbeid med kommunene, andre sektormyndigheter og fylkesmennene for å øke kapasiteten. Svakheter i tilbud til mennesker i en sårbar situasjon innebærer i første rekke personlige belastninger for dem som er direkte berørt. I tillegg kan mangelfull hjelp og støtte over tid medføre marginalisering av utsatte grupper og øke risikoen for sosiale problemer.

Mangelfull styring av flere store prosjekter i forvaltningen

Svakheter ved planlegging og gjennomføring av store prosjekter i forvaltningen er en velkjent problemstilling og har også vært en gjenganger i Dokument 1. Det er viktig at prosjektene gjennomføres med forventet kvalitet, til fastsatt tid og innenfor kostnadsrammene, slik at gevinstene av prosjektene oppnås, og at målene på viktige samfunnsområder kan nås som forutsatt. Dette krever god og helhetlig planlegging i forkant, tilstrekkelig kompetanse og nødvendig oppfølging underveis. Det krever også evne og vilje til å stoppe opp underveis – og tidlig nok – og til å treffe beslutninger om endring/terminering dersom dette er nødvendig for at målene skal nås.

Også for 2013 rapporteres det om mangelfull styring og oppfølging av store og viktige prosjekter. Flere av prosjektene har Riksrevisjonen hatt merknader til tidligere. Dette gjelder blant annet moderniseringen av ikt i arbeids- og velferdsetaten og Autosys-prosjektet i Statens vegvesen. Statens vegvesen har også betydelige kostnadsoverskridelser for konsulentkontrakter. Videre er det mangler ved styringen av Nasjonalt helseregisterprosjekt. Det er ikke foretatt nødvendige prioriteringer og avklaringer for at kvaliteten i de nasjonale registrene skal bli som forutsatt. Blant annet er resultatrapporteringen for prosjektet for dårlig, og det er ikke sørget for tydelige styringskrav og oppfølging av datakvalitet. Det er også avdekket mangler i forberedelsene til den nye a-ordningen (arbeidsgiveres innrapportering av opplysninger om inntekt og arbeidsforhold til skatteetaten, arbeids- og velferdsetaten og Statistisk sentralbyrå). Det er blant annet ikke foretatt nødvendig harmonisering av begreper og definisjoner i regelverket på sektoren slik at det er mulig å gjenbruke inntektsopplysninger på tvers av offentlige etaters registre.

Utvikling og innføring av hensiktsmessige ikt-løsninger for arbeids- og velferdsetaten er nødvendig for å realisere intensjonene i Nav-reformen. Planene for første fase i ikt-moderniseringsarbeidet var ikke realistiske. Arbeidet ble avbrutt og re-planlagt for å sikre iverksettelse av uførereformen 1. januar 2015. Det er uklart hvor store midler som har gått tapt, hvilket omfang ikt-moderniseringen vil få og hva det vil koste. Utfasing av uegnede ikt-systemer må trolig utsettes.

Det er Riksrevisjonens vurdering at de betydelige svakhetene i ikt-løsningene er til hinder for at arbeids- og velferdsetaten kan utføre primæroppgaver med tilstrekkelig kvalitet og effektivitet. Mange feil og mangler som Riksrevisjonen har påpekt i de siste årenes Dokument 1, kunne vært unngått eller redusert i omfang med bedre ikt-systemer. Det er foreløpig usikkert om og når moderniseringen vil gi etaten nødvendig grunnlag for kvalitetsforbedringer i saksbehandlingen og oppfølgingen av brukere, slik målet har vært. Arbeidsdepartementets styring har ikke tatt tilstrekkelig hensyn til moderniseringsarbeidets kompleksitet og risiko.

Utfordringer med flere av forvaltningens styrings- og kontrollsystemer

Flere av merknadene i Dokument 1 for 2013 gjelder svakheter ved eksisterende systemer for styring og kontroll. Enkelte saker tyder på at det kan være krevende å styre gjennom mange ledd.

Riksrevisjonen har for eksempel vesentlige merknader til forvaltningen og kontrollen av produksjonstilskudd på landbruksområdet. Blant annet opplever kommuneansatte det som ubehagelig å gjennomføre kontroll av tilskuddsmottakerne, fordi det er en nær tilknytning mellom de som kontrollerer og de som kontrolleres. Nærheten til tilskuddsmottakerne medfører også risiko for misligheter. Når kontrollen ikke er effektiv, avdekkes ikke feil i saksbehandlingen og utbetalingen av tilskudd. Departementet har ikke sikret god nok oppfølging av at kontrollordningen fungerer tilfredsstillende.

Det er også avdekket svakheter i styringen av de nasjonale sentrene i grunnopplæringen. Rapporteringen har vært aktivitetsbasert, og måloppnåelse har ikke vært vurdert og målt på en tilstrekkelig systematisk måte. Det er videre kritikkverdig at midler gitt til tilleggsoppdrag ikke har vært tilpasset sentrenes gjennomføringskapasitet.

1.2 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til at årets revisjon gjennomgående viser en god forvaltning, og at forvaltningen i stor grad følger opp innspill som gis underveis og viser vilje til forbedringer. Dette viser etter komiteens mening at Riksrevisjonen blir tatt på alvor.

Riksrevisjonen uttaler at det også for 2013 er merknader til forvaltningen av tilskudd, men at den har inntrykk av at det nå er gjennomført viktige forbedringer. Komiteen er svært tilfreds med dette, og viser til at den forrige kontroll- og konstitusjonskomiteen foretok en gjennomgang av departementenes tilskuddsforvaltning og avholdt kontrollhøring om saken, jf. Innst. 47 S (2012–2013) og Stortingets vedtak der Riksrevisjonen ble bedt om å følge opp departementenes tilskuddsforvaltning i sine fremtidige revisjoner.

Komiteen har videre merket seg at årsregnskapene for underliggende virksomheter i all hovedsak holder god kvalitet, men at det fortsatt er utfordringer knyttet til valg av finansielt rammeverk.

Hva angår virksomhetenes budsjettdisponeringer, er det en svak nedgang i antallet vesentlige merknader fra Riksrevisjonen; fra 28 virksomheter som fikk merknader i 2012, til 25 i 2013. Komiteen er imidlertid svært bekymret over at store virksomheter med ansvar for viktige samfunnstjenester, som arbeids- og velferdsetaten, Forsvaret, politiet, Jernbaneverket, Statens vegvesen og barne-, ungdoms- og familieetaten også i 2013 har fått vesentlige merknader.

Også i årets revisjon avdekkes svakheter i informasjonssikkerheten, til tross for at dette har vært påpekt tidligere. Riksrevisjonen finner det særlig kritikkverdig at de ansvarlige departementene ikke har fulgt opp dette. Komiteen slutter seg til dette.

I årets revisjon er det avdekket svakheter ved tjenester av stor betydning for sikkerhet, beredskap og velferd, og at flere av svakhetene skyldes for dårlig samordning mellom departementer og forvaltningsnivåer. Komiteen finner dette særlig bekymringsfullt all den tid 22. juli-kommisjonen pekte på disse svakhetene, og at de på det grunnlag burde vært fulgt opp.

Også for 2013 rapporteres det om mangelfull styring og oppfølging av store og viktige prosjekter. Flere av prosjektene har Riksrevisjonen hatt merknader til tidligere, blant annet moderniseringen av ikt i arbeids- og velferdsetaten.

Komiteen mener det er svært alvorlig at etater og virksomheter med stor betydning for velferden i samfunnet stadig blir gjenstand for kritiske merknader fra Riksrevisjonen. Komiteen vil se nærmere på enkelte av disse og mener en enda sterkere oppfølging fra komiteens side er nødvendig.

Komiteen viser til at det ble avholdt åpen kontrollhøring om forhold under Arbeids- og sosialdepartementet. Høringen fant sted 28. november 2014. Det vises også til at det i etterkant av høringen er blitt sendt brev til arbeids- og sosialministeren med flere oppfølgingsspørsmål. I lys av dette har komiteen valgt å bruke mer tid på dette departementet, og vil legge frem en egen innstilling om Arbeids- og sosialdepartementet på et senere tidspunkt.

Komiteen viser ellers til merknader om hvert av de øvrige departementene.